Муниципальное право. муниципальное право. 1 Москва 2018 г. 2 Аннотация
 Скачать 1.71 Mb.
|
|
Глава 2. О разграничении компетенции и взаимодействии между органами местного самоуправления и государственными органами власти 2.1. Способы и условия разграничения предметов ведения и полномочий между органами местного самоуправления и государственными органами Довольно жесткая привязка системы местного самоуправления к системе государственного управления, с одной стороны, делает местное самоуправ- ление управляемым со стороны государства, с другой — мешает развивать собственный, присущий местному самоуправлению потенциал. Сближаю- щим и делающим похожими системы местного самоуправления и государ- ственного управления является компонент, включающий в себя органы мест- ного самоуправления. Именно эти представители публичной власти как субъекты соответствующих публично-правовых отношений несут на себе государственную составляющую системы местного самоуправления, которая занимает в ней и по объему, и по «энергетическому» воздействию преобла- дающее место. Поэтому именно их исследование в плане взаимодействия с государственными органами на сегодняшний день представляет не только большой научный интерес, но и громадную важность для определения стра- тегии и тактики развития местного самоуправления в России. Для того чтобы системе местного самоуправления не была уготована роль вспомогательного государственного механизма, необходимо на участке взаимодействия между муниципальными и государственными органами четко и последовательно проводить линию между сферами их проявления. Это поможет решению сра- зу нескольких задач: 1) выделение собственной компетенции органов местного самоуправления усилит их ответственность за осуществление своих функций, сделает более эффективной работу всей системы местного самоуправления; 152 2) разграничение компетенции позволит конкретизировать отношения, свя- занные с выполнением органами местного самоуправления государственных полномочий, усовершенствовать механизм их делегирования; 3) более четкие границы осуществления местного самоуправления позволят оптимизировать структуру местного самоуправления и полномочия его орга- нов; 4) после разграничения компетенции муниципальных и государственных ор- ганов будет легче и быстрее найти наиболее приемлемые формы их сотруд- ничества. В целом же решение данных задач должно повлечь как внутренние, так и внешние изменения системы местного самоуправления в сторону ее даль- нейшего развития по пути усиления в ее лице интегративных свойств госу- дарства и общества и возрастания потенциала системы для решения жизнен- но важных проблем населения и государства. Разграничение компетенции между государственными и муниципальными органами власти как один из аспектов взаимодействия этих органов — до- вольно сложная и актуальная проблема, имеющая уже на протяжении многих лет очень острый характер. Достаточно сказать, что в том числе для ее реше- ния еще Указом Президента РФ от 21 июня 2001 г. № 741 была образована специальная комиссия, которой надлежало в установленные сроки предста- вить предложения по совершенствованию федерального законодательства в этой сфере. Одним из важных результатов работы этой комиссии, воплощен- ным в Законе 2003 г., являются уточнение перечня и дифференциация вопро- сов местного значения применительно к видам муниципальных образований (поселениям, муниципальным районам, городским округам). Неверно было бы утверждать, что до этого не предпринимались какие-либо попытки в нормативно-правовом порядке разграничить эту компетенцию. На уровне федерального законодательства, как правило, в отдельных статьях оговаривались вопросы, относящиеся к ведению органов местного само- управления. В законодательстве отдельных субъектов РФ вопросам разгра- 153 ничения предметов ведения и полномочий были посвящены даже отдельные законы. Так, в Воронежской и Тюменской областях были приняты законы о принципах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. В сфере зе- мельных отношений разграничивались полномочия между органами государ- ственной власти и органами местного самоуправления законами Пензенской, Нижегородской областей, Еврейской автономной области. Однако большей своей частью эти законы систематизировали уже состоявшееся в федераль- ном законодательстве разграничение предметов ведения по различным во- просам деятельности органов государственной власти и местного самоуправ- ления. Прежде чем говорить о разграничении компетенции государственных и му- ниципальных органов власти, обратимся к содержанию термина «компетен- ция». Еще применительно к местным Советам народных депутатов К. Ф. Шеремет определял компетенцию как совокупность их прав и обязанностей и определенной сферы деятельности. Б. М. Лазарев предлагал более узкую трактовку этого понятия, считая эле- ментом компетенции лишь «права и обязанности осуществлять ту или иную управленческую функцию применительно к определенным управляемым объектам. Сами же управляемые объекты являются элементами не компетен- ции, а управляемой среды, той реальной жизни, на которую орган оказывает воздействие». Вместе с тем он признавал, что включение новых объектов управления расширяет компетенцию органа управления. На наш взгляд, наиболее полную и развернутую характеристику понятия «компетенция» дал Ю. А. Тихомиров, который определил компетенцию как возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел, относящихся к элементам компетенции: 1) нормативно установленные цели; 2) предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воз- действия; 3) властные полномочия как гарантированная законом мера приня- тия решений и совершения действий. Сопутствующим элементом является 154 ответственность за их неисполнение. Без них компетенция теряет публично- правовую обеспеченность с помощью разных средств. Таким образом, при определении компетенции властные полномочия органа (должностного лица) должны рассматриваться только в неразрывной связи с предметами ведения, поскольку не могут, например, составлять часть компетенции властные пол- номочия органа (должностного лица), которые не направлены на реализацию его функций в сфере публичных дел, а обращены на внутреннюю организа- цию деятельности его аппарата. Рассмотрим подробнее понятия «предметы ведения» и «полномочия» приме- нительно к муниципальному праву. Согласно определениям, данным В. И. Фадеевым, закрепляемые нормами муниципального права предметы ведения местного самоуправления определяют области жизнедеятельности населения муниципального образования, на которые распространяется его юрисдикция. Полномочия местного самоуправления — это закрепляемые нормами муни- ципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образо- ваний. Полномочия органов государственной власти в области местного са- моуправления и предметы ведения местного самоуправления были разграни- чены в ст. 4—6 Закона 1995 г. При этом перечень предметов ведения местно- го самоуправления являлся открытым, поскольку «муниципальные образова- ния вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципаль- ных образований и органов государственной власти». Таким образом, при определении предметов ведения конкретных муниципальных образований необходимо было руководствоваться остаточным принципом, если соответ- ствующие вопросы прямо не зафиксированы в действующем законодатель- стве в качестве предметов ведения местного самоуправления. В Законе 2003 г. установление вопросов местного значения уже являлось прерогативой 155 только федерального законодателя и содержался закрытый перечень вопро- сов местного значения (ст. 14—16). По остаточному принципу на доброволь- ной, а не на делегируемой государством основе могли решаться все иные установленные законодательством вопросы ведения с условием непротиво- речия этому законодательству и необходимости наличия для решения таких дополнительных вопросов собственных материальных ресурсов и финансо- вых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из фе- дерального бюджета и бюджета субъекта РФ). Затем возникла необходи- мость в выделении особого перечня прав, предоставляемых органам местно- го самоуправления для решения вопросов, не отнесенных к вопросам местно- го значения (ст. 14, 15, 16 Закона 2003 г.). Перечень также не являлся закры- тым, и права осуществлялись на добровольной основе за счет собственных доходов местных бюджетов. Наиболее существенной корректировкой в сфе- ре регулирования компетенции органов местного самоуправления явились дополнения и изменения, внесенные Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ, согласно которым субъектам РФ посредством своих законов были предоставлены возможности устанавливать вопросы местного значения и пе- рераспределять полномочия между органами местного самоуправления и ор- ганами государственной власти субъектов РФ. Поскольку те или иные вопросы ведения государственных и муниципальных органов власти предполагают их совместные действия в этих сферах, опреде- ленную сложность вызывает разграничение соответствующих полномочий государственных и муниципальных органов власти. Именно в этой части как у теоретиков, так и у практиков муниципального строительства остается не- определенность. Нельзя сказать, что в научном плане эта проблема не затрагивается, посколь- ку ей даже посвящены отдельные диссертационные исследования. Одни из авторов считают, что данная задача в принципе неразрешима, потому как неисчерпаемы признаки, по которым можно проводить такие разграничения, и что всегда будет оставаться область каких-либо дел, которые находятся в 156 пограничной зоне между собственными полномочиями органов государства и местного самоуправления или в рамках которых органы государства и ор- ганы местного самоуправления обречены на тесное взаимодействие на прин- ципах взаимозаменяемости и взаимодополняемости. Другие авторы видят ре- альный путь разграничения компетенции между государственными органами и органами местного самоуправления в разработке базы систематизации и классификации основ российского законодательства в рамках государствен- ной политики информатизации правовой сферы России. Некоторые авторы предлагают даже установить определенную последовательность работ по разграничению полномочий, начав с кодификации предметов ведения и пол- номочий местного самоуправления, рассредоточенных в настоящее время во множестве нормативных актов. Вторым шагом должно стать принятие Феде- рального закона «Об общих принципах разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и орга- нами местного самоуправления». Третьим — принятие подобных законов на уровне субъектов РФ. Четвертым — заключение договоров между органами государственной власти субъектов РФ с каждым конкретным муниципаль- ным образованием. В целом следует признать, что позиции авторов, предлагающих проведение разграничения компетенции, сводятся в основном к предложениям, связан- ным либо с выбором форм такого разграничения (законодательная, договор- ная), либо с систематизацией и конкретизацией уже имеющегося законода- тельства по вопросам местного самоуправления. Необходимо отметить, что такой упрощенный подход к проблеме разграни- чения компетенции между государственными и муниципальными органами власти, согласно которому достаточно разделить и конкретизировать полно- мочия муниципальных и государственных органов в каждой регламентиро- ванной законодательством сфере их совместной деятельности, не станет ре- шением этой проблемы, а лишь на некоторое время снимет ее остроту. Про- цесс разграничения полномочий на этом не закончится, он будет продол- 157 жаться до тех пор, пока существуют общие вопросы муниципальных и госу- дарственных органов власти. Поэтому, не принижая значения работы, кото- рая ведется по разграничению предметов ведения и полномочий по действу- ющим законодательным актам, необходимо прежде всего вооружить законо- дательные и правоприменительные органы в их деятельности таким меха- низмом, используя который они могли бы точнее и определеннее устанавли- вать и предоставлять в нормативно-правовых и правоприменительных актах полномочия муниципальных и государственных органов власти. И тогда уже гораздо реже будет возникать необходимость в таком сложном и трудоемком процессе, как ревизия действующего законодательства. Известно, что любое законодательство — это результат субъективного про- цесса правотворческой деятельности членов представительных, законода- тельных органов, которые имеют по обсуждаемым и принимаемым законо- проектам свои собственные, отличающиеся друг от друга, представления, подходы и установки. Но всякий законодательный процесс нуждается и в определенной унификации, связанной не только с процедурой его организа- ции, но и с наличием общей методологической основы. Такой методологиче- ской основой могли бы служить общие ориентиры, помогающие как законо- дателю, так и впоследствии правоприменителю более или менее точно опре- делять рамки и сферу возможного и необходимого проявления деятельности органов местного самоуправления. Конечно, таким ориентиром прежде всего должно быть действующее законодательство, имеющее по сравнению с раз- рабатываемым законодательством более общий характер или большую юри- дическую силу, к которому можно, например, отнести базовый Закон 2003 г. Однако по многим важным параметрам данный Закон сам отличается несо- вершенством и противоречивостью. Еще в своем очередном Послании Феде- ральному Собранию РФ в 2002 г. Президент РФ отмечал нечеткость в раз- граничении полномочий органов местного самоуправления и региональных органов власти, а также неопределенность, за что именно должны отвечать государственные органы, а за что — органы местного самоуправления, пред- 158 лагал законодательно уточнить само понятие и перечень вопросов «местного значения». С тех пор заметного прогресса в решении этой проблемы не достигнуто. В связи с этим представляется, что для идентификации вопросов местного зна- чения целесообразно среди всех вопросов, решаемых органами местного са- моуправления, определить сначала вопросы, которые они решают по пере- данным им государственным полномочиям. Среди оставшихся после этого вопросов, находящихся в ведении муниципальных образований, необходимо, в свою очередь, выделить те из них, которые содержат государственный компонент. В выявлении этого компонента в вопросах местного значения и заключается главная сложность. На практике подобное выделение совместных полномочий уже было осу- ществлено, например, в Законе Тюменской области от 25 июля 1997 г. «О принципах разграничения полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти области и муниципальными образо- ваниями и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями». В таких случаях, как показывает анало- гичная практика по вопросам федеративного устройства государства, вопро- сы ведения между органами государственной власти и местным самоуправ- лением распределялись бы примерно по той же схеме, которая предусмотре- на ст. 71—73 Конституции РФ. То есть перечислялись бы вопросы, которые находятся в исключительном ведении государственных органов, вопросы совместного ведения, а все остальные вопросы относились бы к предметам исключительного ведения местного самоуправления. Но возможна ли в принципе институционализация имеющих государственный характер вопро- сов местного значения в предметы совместного ведения государственных и муниципальных органов власти? Прежде постараемся по аналогии с федеративными отношениями понять, как устроен механизм разграничения полномочий по предметам совместного ве- дения. Сами предметы совместного ведения — это тот круг отношений, ко- 159 торый по своим внешним параметрам должен быть одинаков для всех участ- ников правового регулирования, т.е. каждому из этих участников должен быть хотя бы потенциально доступен любой из участков отношений, подле- жащих правовому регулированию. Отличие между участниками правового регулирования в вопросах совместного ведения может заключаться либо в предоставлении первенства одному из участников на урегулирование этих вопросов (остальные участники регулируют то, что осталось неурегулиро- ванным), либо в различной возможности регулирования этих вопросов с той или иной степенью обобщения и детализации. Так, согласно п. 5 ст. 26 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принци- пах организации законодательных (представительных) и исполнительных ор- ганов государственной власти субъектов Российской Федерации» до приня- тия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по во- просам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, законами субъекта РФ, могут устанавливаться полномочия органов государ- ственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Из этого следует, что применительно к решению общих вопросов государ- ственных и муниципальных органов власти введение конструкции «предме- ты совместного ведения» вряд ли оправданно. В таких вопросах местного значения, как организация, содержание и развитие муниципальных учрежде- ний образования и здравоохранения, определенные участки управления (раз- работка стандартов образования, совершенствование диагностики и профи- лактики заболеваний, установление квалификационных требований и атте- стация работников муниципальных учреждений образования и здравоохра- нения и т. п.) по объективным причинам просто недоступны для их регули- рования со стороны муниципальных органов власти. В вопросах местного значения у государственных органов власти существуют свои участки регу- лирования, которые не могут быть даже временно, до принятия соответству- ющих актов со стороны государственных органов, урегулированы органами 160 местного самоуправления. Что касается таких аспектов управления этими учреждениями, как их материальное содержание, то здесь, в свою очередь, вряд ли оправданна система совместного с государством финансирования муниципальных учреждений (исключая кризисные финансовые ситуации). Таким образом, вопросы местного значения даже при наличии в них большой доли государственного компонента не могут стать вопросами совместного ведения, поскольку здесь отсутствуют главные условия, при которых воз- можно наличие предметов совместного ведения, — это взаимозаменяемость субъектов регулирования и тождество внешних границ регулируемых отно- шений. Свои доводы по поводу этой проблемы приводит Г. Н. Чеботарев: «Идея выделения и законодательного закрепления предметов совместного ведения субъектов РФ и муниципальных образований... не вписалась, да и не могла вписаться в конституционную модель российского местного само- управления. Практически все попытки региональных законодателей и орга- нов местного самоуправления облечь эту идею в юридическую форму не увенчались успехом. В сферу совместной деятельности вольно или невольно включались вопросы местного значения, решение которых в соответствии со статьей 130 Конституции РФ может осуществляться только населением му- ниципального образования и (или) органами местного самоуправления, а также предметы, относящиеся к совместному ведению Российской Федера- ции и субъектов Российской Федерации». В чем же проявляется в вопросах местного значения роль государства и как в этих вопросах выделить полномочия, непосредственно осуществляемые ор- ганами местного самоуправления? Так, к ведению муниципальных образова- ний относится вопрос организации, содержания и развития муниципальных учреждений дошкольного, основного, общего и профессионального образо- вания. Если словосочетание «содержание муниципальных учреждений» предполагает действия органов местного самоуправления по поддержанию в необходимом состоянии материальной части учебных заведений (зданий, помещений, и т.п.), созданию благоприятных условий для организации и 161 проведения учебных занятий, то вопросы организации и развития муници- пальных учреждений образования не могут не включать установленные гос- ударством стандарты образования, условия приема и аттестации учащихся. Таким образом, если первый уровень дифференциации полномочий государ- ственных и муниципальных органов власти осуществляется по предметам (сферам) ведения, то второй, более глубокий уровень касается внутренней сферы ведения местного самоуправления и связан с выделением соответ- ствующих назначению и виду органов участков управления. Но встречаются и сферы деятельности, в которых даже такие участки управления выделить невозможно (например, охрана общественного порядка). В этом случае вы- деление полномочий органов местного самоуправления осуществляется, ис- ходя из возможной степени их участия в решении подобных вопросов, до- ступных им инструментов управленческого воздействия. В частности, в борьбе с терроризмом муниципалитеты, не имеющие в отличие от компе- тентных государственных органов силовых структур, необходимых полно- мочий, профессионального кадрового состава, техники и оружия, могут ока- зать неоценимую помощь в профилактике и контроле, направленных на предотвращение этих опасных правонарушений, с привлечением широкого круга находящихся в их непосредственном ведении общественных террито- риальных структур и населения. В борьбе же с правонарушениями в сфере мелкой торговли, санитарии и т. п., т. е. в области административных право- нарушений, степень участия, а значит, и круг полномочий у органов местно- го самоуправления должен быть шире. Вопрос о компетенции органов местного самоуправления тесно связан с во- просом об их функциях, поскольку именно функции определяют характер деятельности органов местного самоуправления. Среди функций местного самоуправления выделяют такие, как: обеспечение участия населения в ре- шении вопросов местного значения; управление муниципальной собственно- стью, финансовыми средствами местного самоуправления; обеспечение ком- плексного развития территории муниципального образования; охрана обще- 162 ственного порядка и др. В отличие от предметов ведения, показывающих, по каким вопросам общественной жизни осуществляется местное самоуправле- ние, в функциях эти вопросы как бы фокусируются в различные направления деятельности, что, в свою очередь, обусловливает отраслевую структуру ап- парата органов местного самоуправления. Например, к функциям органов местного самоуправления в области социальной политики относятся: форми- рование системы дополнительных (к федеральным и региональным) соци- альных гарантий и методов социальной защиты; определение контингента лиц, нуждающихся в различных видах социальной помощи; реализация ос- новных принципов социальной защиты населения — адресности, своевре- менности и доступности, целевого обеспечения социальной защиты из средств муниципального бюджета, создания единой муниципальной системы учреждений социальной помощи населению. Следует отметить, что наряду с разграничением вопросов ведения возникает проблема разграничения функций между государственными органами и ор- ганами местного самоуправления. Например, в области коммунального хо- зяйства, с управлением которым корреспондирует ряд вопросов местного значения, функционировал федеральный государственный орган — Государ- ственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному ком- плексу. Позже он был переименован в Федеральное агентство по строитель- ству и жилищно-коммунальному хозяйству. Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 данное Агентство было упразднено, а его функции переданы Министерству регионального развития РФ. В свою очередь, Указом Прези- дента РФ от 8 сентября 2014 г. № 612 Министерство регионального развития РФ также было упразднено, однако среди функций, переданных его право- преемникам, среди вопросов местного самоуправления уже не значится управление коммунальным хозяйством. Так, Министерству экономического развития РФ переданы функции в сфере социально-экономического развития муниципальных образований, Министерству финансов РФ — в сфере госу- дарственной поддержки муниципальных образований, Министерству юсти- 163 ции РФ — в сфере разграничения полномочий между государственными ор- ганами и органами местного самоуправления. Видимо, более емкое обозна- чение государственных функций, предназначенных для поддержки и взаимо- действия с муниципальной властью, призвано освободить органы местного самоуправления от излишней государственной опеки. Поэтому в серьезном анализе нуждаются не только предметы ведения и полномочия местного са- моуправления, но и государственные функции, призванные обеспечить со- хранение только тех из них, которые действительно необходимы. Выделение функций местного самоуправления предопределяет соответству- ющую форму их осуществления, в результате чего в решении одноименных вопросов местного самоуправления между его органами происходит разде- ление труда. Данное разделение труда в местном самоуправлении требует прежде всего наличия органа, устанавливающего правила, по которым осу- ществляется местное самоуправление в той или иной сфере деятельности. По Закону 2003 г. такой обязательной структурой является выборный представи- тельный орган местного самоуправления. Как во всякой управленческой дея- тельности, необходимы органы, которые в конкретных жизненных ситуациях должны определить, какие из установленных представительным органом местного самоуправления правил необходимо применить и реализовать в ви- де правоприменительных актов. Алгоритм управленческих действий требует наличия органов и структур, непосредственно исполняющих предписания правотворческого и правоприменительного органов, а также органов, кото- рые бы вели учет и осуществляли контроль правильности и своевременности исполнения правовых актов, реагировали установленным образом на допу- щенные при этом нарушения. С учетом предметов ведения и функций осуществляется систематизация полномочий соответствующих органов местного самоуправления. У органов местного самоуправления так же, как и у органов государственного управле- ния, права и обязанности в режиме использования едины. То есть если у ор- гана местного самоуправления в сфере публично-правовых отношений име- 164 ется какое-то право, то реализовать это право при возникновении так называ- емого юридического состава — его прямая обязанность, несмотря на то, что в нормативно-правовом выражении права и обязанности органов местного самоуправления фиксируются раздельно. Как органам публичной власти органам местного самоуправления разрешено только то, что разрешено законодательством. В связи с этим возникает во- прос: а вправе ли органы местного самоуправления в рамках действующего законодательства устанавливать свою собственную компетенцию? На этот вопрос И. И. Овчинников, опираясь еще на Закон 1995 г., отвечает отрица- тельно, утверждая, что самостоятельное установление органами местного са- моуправления себе полномочий шло бы вразрез с принципами системной ор- ганизации управленческой деятельности. Отличную от предыдущего автора точку зрения демонстрирует в своей рабо- те Н. В. Постовой, отмечая, что «муниципальные образования вправе уста- навливать в уставах собственные полномочия, опираясь на Конституцию и Федеральный закон». С этой точкой зрения следует согласиться с оговоркой, что такая основа для установления собственных полномочий муниципаль- ными образованиями определяется с учетом законодательства субъектов РФ. Так, согласно Закону 2003 г. в исключительную компетенцию представи- тельного органа муниципального образования входит принятие устава муни- ципального образования и внесение в него изменений и дополнений, в кото- ром, в свою очередь, определяются полномочия выборных и иных органов и должностных лиц местного самоуправления. Другое дело, что практически «возможность в одностороннем порядке уста- новления в уставе муниципального образования полномочий в сферах дея- тельности, которые являются общими и для государства, и для местного са- моуправления, неизбежно приведет к их дублированию, возникновению пра- вовых коллизий». По мнению А. В. Лагуткина, содержание института мест- ного самоуправления можно определить с помощью двойной компетенции. Вторая часть компетенции местного самоуправления должна быть построена 165 по принципу «можно все, что не запрещено законом». Ранее в соответствии с Законом 1991 г. все полномочия между органами местного самоуправления были разграничены в зависимости от уровня административно- территориальных единиц, в пределах которых осуществлялось местное само- управление (сельские, поселковые, городские, районные в городе, районные). Согласно Закону 1995 г. предметы ведения между находящимися в пределах одной границы муниципальными образованиями разграничивались законом субъекта РФ (п. 3 ст. 6), а конкретные полномочия органов местного само- управления определялись уставом соответствующего муниципального обра- зования (ст. 8). В Законе 2003 г. вопросы местного значения уже разграничены по уровням (типам) и видам муниципальных образований, а передача отдельных полно- мочий органами местного самоуправления муниципального района органам местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муници- пального района, может быть осуществлена на основе их соглашения за счет межбюджетных трансфертов (ч. 4 ст. 15). Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136, внесшим изменения и дополнения в Закон 2003 г., разграниче- ние (перераспределение) полномочий уже возможно посредством закона субъекта РФ, причем как между органами местного самоуправления и орга- нами государственной власти субъекта РФ (ч. 1 и 2 ст. 17), так и между орга- нами местного самоуправления городского округа с внутригородским деле- нием и органами местного самоуправления внутригородских районов (ч. 3 ст. 16 и ч. 1 ст. 17). Кроме того, законом субъекта РФ возможно установление дополнительных к Закону 2003 г. вопросов местного значения для городских округов с внутригородским делением (ч. 3 ст. 16), для внутригородских рай- онов (ч. 2 ст. 16), для сельских поселений (ч. 3 ст. 14). Представляется, что под перераспределением полномочий согласно Феде- ральному закону от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ понимается не только процесс передачи государственных полномочии органам местного самоуправления, но и, наоборот, изъятие полномочий органов местного самоуправления для 166 их осуществления государственными органами власти, для чего и была вве- дена данная новация. С учетом долговременного периода, на который пере- распределяются полномочия (на срок не менее срока полномочий законода- тельного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ), и формы перераспределения (закон субъекта РФ) по своему юридическому значению «перераспределение» имеет много общего с «установлением» пол- номочий. Отличие заключается в том, что перераспределение полномочий может предполагать переход полномочий от органов местного самоуправле- ния к государственным органам власти, и наоборот, при сохранении за соот- ветствующим уровнем власти самого вопроса ведения, по которому перерас- пределяются полномочия. При оценке норм нововведения о перераспределении полномочий органов местного самоуправления в пользу органов государственной власти возника- ет вопрос: как указанная норма будет сочетаться с положениями Конститу- ции РФ о самостоятельности местного самоуправления? Постановлением Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П были признаны не соответствующими Конституции РФ, ее статьям 132 (ч. 1) и 133, положения п. 3 и 5 ст. 21 Устава (Основного Закона) Курской области, поскольку они допускали передачу органам государственной власти полномочий, которые должны осуществляться только органами местного самоуправления или населением муниципального образования непосредственно. Как отмечалось в мотивировочной части данного постановления Конституционного Суда РФ, на органы государственной власти возлагается обязанность по созданию пра- вовых, организационных, материально-финансовых и других условий, необ- ходимых для становления и развития местного самоуправления, и оказанию содействия населению в осуществлении права на местное самоуправление. Кроме того, указывалось на то, что рассматриваемая норма Закона Курской области неправомерно ограничивает право граждан на осуществление мест- ного самоуправления. Кстати говоря, по Закону Курской области предпола- галась передача органами местного самоуправления своих полномочий госу- 167 дарственным органам власти в добровольном порядке и на договорной осно- ве, что согласно особому мнению судьи Н. В. Витрука не посягало на само- стоятельность местного самоуправления и не умаляло прав его органов. При- чем судья Г. А. Гаджиев в своем особом мнении обратил внимание на поло- жительный момент этой нормы Закона Курской области, связанный с воз- можностью обеспечения единства управления территориями, которые сло- жились как целостные в экономическом и демографическом отношениях об- разования, координацией действий органов власти, постепенным введением системы местного самоуправления с учетом местных особенностей по мере создания необходимых предпосылок. Вместе с тем данный случай являлся «самодеятельностью» отдельного субъекта РФ, позволившего себе сказать новое слово в сфере правового регулирования местного самоуправления, на которое его не уполномочивал федеральный законодатель. Закон 1995 г., в пору действия которого было рассмотрено указанное дело, не содержал даже намека на какую-либо возможность осуществления полномочий органов местного самоуправления государственными органами власти. Однако в За- коне 2003 г. законодатель уже предусмотрел временное осуществление орга- нами государственной власти отдельных полномочий органов местного са- моуправления в силу чрезвычайных обстоятельств или неисполнения муни- ципальными образованиями своих долговых и (или) бюджетных обяза- тельств (ч. 1 и 2 ст. 75). При анализе действующего законодательства можно убедиться, что в отдель- ных случаях в федеральном законодательстве полномочия прямо зафиксиро- ваны за конкретными видами органов местного самоуправления. Например, в ч. 10 ст. 35 Закона 2003 г. перечислены полномочия, которые относятся к ис- ключительному ведению представительных органов местного самоуправле- ния. В ст. 24 ГсК РФ называются полномочия, которые по предметам веде- ния местного самоуправления в области градостроительства осуществляют представительный орган местного самоуправления и глава местной админи- страции. 168 Чаще всего в федеральных законах полномочия органов местного само- управления закрепляются без уточнения вида и статуса этих органов. Так, в ст. 37 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» говорится, что «органы местного самоуправления... оказывают помощь пограничным органам... создают условия для участия граждан на добровольных началах в защите Государственной границы в пре- делах приграничной территории». Для российских федеральных законов, принятых в первой половине 1990-х гг., характерно закрепление полномочий органов местного самоуправления в единстве с их предметами ведения, в результате чего отдельные такие пол- номочия носят слишком декларативный характер. Например, в ст. 40 «Пол- номочия в области культуры органов местного самоуправления» Основ зако- нодательства РФ о культуре от 9 октября 1992 г. № 3612-1 до внесения изме- нений Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ устанавлива- лось: «К ведению органов местного самоуправления в области культуры от- носятся: осуществление государственной политики в области культуры на своей территории... регулирование в пределах своих полномочий и компе- тенции отношений собственности в области культуры». В отдельных случа- ях, например в ст. 8 Федерального закона от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне» и в ч. 1 ст. 7 Закона РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530- 1 «О вынужденных переселенцах» (в ред. от 20 декабря 1995 г. № 202-ФЗ), полномочия органов местного самоуправления по перечисленным там вопро- сам являются однотипными с полномочиями государственных органов, осу- ществляются в пределах соответствующих территориальных границ, а раз- граничение этих полномочий между государственными и муниципальными органами обеспечивается другими нормативными правовыми актами. В подобных законах довольно сложно либо вообще невозможно выделить конкретные полномочия органов местного самоуправления, в связи с чем та- кие законы нуждаются в корректировке на предмет установления более чет- кого и ясного объема полномочий органов местного самоуправления, в реа- 169 лизации которых в соответствующих сферах деятельности заинтересовано государство. В процессе нормотворческой деятельности по разграничению полномочий государственных и муниципальных органов власти необходимо учитывать требования ст. 71—73 Конституции РФ по разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Полномочия органов мест- ного самоуправления и государственных органов по вопросам совместного ведения Российской Федерации и е ё субъектов, а также по вопросам исклю- чительного ведения субъектов РФ могут разграничиваться в законодатель- ных актах субъектов РФ. Следует иметь в виду, что помимо препятствий в разграничении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправле- ния, обусловленных излишней декларативностью и неопределенностью со- ответствующих законодательных актов, на практике такими препятствиями в разграничении прав на конкретные объекты может стать отсутствие физиче- ских (пространственных) параметров разграничения этих объектов. Так, в соответствии с п. 2 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» распо- ряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется в пределах территорий соответствующих муниципальных образований, как правило, органами местного самоуправле- ния. Вместе с тем на основе действующего законодательства и с учетом сло- жившейся практики ряд субъектов РФ еще до принятия нового Земельного кодекса РФ урегулировал в своих законах вопрос о разграничении полномо- чий органов государственной власти и местного самоуправления в сфере зе- мельных отношений (Нижегородская, Пензенская области, Еврейская авто- номная область). С учетом того, что вопросы разграничения государственной собственности и земельное законодательство находятся согласно ст. 72 Кон- ституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, в силу п. 2 ст. 12 ранее действовавшего Федерального закона от 24 июня 1999 170 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» пра- вовое регулирование земельных отношений субъектами РФ с формальной точки зрения отвечало требованиям федерального законодательства, а с точ- ки зрения интересов развития местного самоуправления заслуживало всякого одобрения. При разграничении предметов ведения и полномочий между органами госу- дарственной власти и органами местного самоуправления возникает вопрос и о выборе форм и способов такого разграничения. Вопросы местного значения могут устанавливаться федеральными и региональными законами (в уставах муниципальных образований эти вопросы определяются соответствующим представительным органом самостоятельно из числа тех, которые установле- ны федеральным и региональным законами). Однако установление предме- тов ведения и их разграничение — это не совсем тождественные процессы, поскольку установление может носить характер закрепления (фиксации) уже разграниченных вопросов ведения. В данном случае этим правом пользуются муниципальные образования, закрепляющие в своих уставах вопросы мест- ного значения. Законодательством предусмотрены различные способы разграничения пред- метов ведения. Первый способ, которым пользуются при разграничении предметов ведения компетентные государственные органы, — это перечис- ление вопросов местного значения, которые относятся к ведению муници- пальных образований. Второй способ заключается в том, что компетентные государственные органы, не называя те или иные вопросы вопросами мест- ного значения, предоставляют право их решения, а значит, их отнесения к своей компетенции самим органам местного самоуправления. Так, изначаль- но согласно ч. 2 ст. 14, п. 3 ст. 15, п. 2 ст. 16 Закона 2003 г. органы местного самоуправления соответствующих муниципальных образований были вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного само- 171 управления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и за- конами субъектов РФ, только при наличии собственных материальных ре- сурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предо- ставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ). Таким образом, чтобы установить возможность отнесения вопроса, не упо- мянутого Законом 2003 г. среди вопросов местного значения, к ведению кон- кретного муниципального образования, необходимо установить: 1) относится ли данный вопрос к компетенции государственных органов в соответствии с федеральными и региональными нормативными правовыми актами; 2) отно- сится ли данный вопрос к ведению других муниципальных образований; 3) не исключен ли данный вопрос из ведения соответствующих органов муни- ципальных образований федеральными законами и законами субъектов РФ; 4) имеются ли для решения данного вопроса собственные материальные ре- сурсы и финансовые средства. Внесение в Закон 2003 г. ст. 14, 15, 16 определило те сферы деятельности ор- ганов местного самоуправления, которые не относились к вопросам местного значения. Впоследствии дополнительные вопросы местного значения, как уже отмечалось выше, мог устанавливать законодатель субъекта РФ. Но во- прос о том, по каким критериям (родовым признакам) федеральному и реги- ональному законодателю определять эти вопросы местного значения, по- прежнему остается открытым, в результате чего формирование и последую- щее частое изменение перечней вопросов местного значения осуществляется под воздействием субъективистских, конъюнктурных, лоббистских односто- ронних взглядов и сиюминутных потребностей и далеко от гармоничной, объективно выверенной системы вопросов. О сложности выделения местных дел говорилось еще в советские времена, когда ни о каком местном самоуправлении еще не могло быть и речи. Так, Б. М. Лазарев полагал, что дела местного значения — это, скорее, категория экономико-социологическая, в то же время необходимо, чтобы они призна- 172 вались местными и юридически. К. Ф. Шеремет обращал внимание на то, что грани между «делами местного значения» и вопросами общегосударственно- го значения в некотором отношении условны. Многочисленность местных Советов, по- вторяемость вопросов в работе каждого из них рождает масштабы деятельно- сти, значение которых выходит за пределы территории одного или несколь- ких Советов. Поэтому понятие «дела местного значения» — это государ- ственно-правовая, а не политическая категория. Позднее, в начальный период развития местного самоуправления в России, Р. Р. Сиддиков указывал на следующие объективные признаки «дел местного значения»: решение вопро- са ограничено территорией соответствующего Совета; решение вопроса находится в рамках выполняемых Советом функций и предметов ведения, т. е. в пределах полномочий, предоставленных ему законодательством; в силу местных особенностей или индивидуального характера вопрос не может быть решен единообразно по отношению к местным Советам данного уров- ня. Свое определение вопросов местного значения дает и В. М. Карабут: «Это часть предметов ведения, относящаяся к собственной компетенции му- ниципального образования и представляющая собой круг дел обшемуници- пального, хозяйственного, социального, культурного, экологического и национального характера по обеспечению жизнедеятельности населения определенной территории». Очевидная сложность выявления общих признаков вопросов местного значе- ния применительно к их практическому использованию законодателями и правоприменителями объясняется не только трудностями обнаружения ис- черпывающего перечня этих признаков, но и их делением на основные и вто- ростепенные, а также их формулированием, исключающим определенные домысливания за законодателя. В законодательном изложении формулировка признаков вопросов местного значения должна быть доступной и ясной, да- же если это достигается в ущерб полноте и точности изложения смысла этих признаков, которых можно достичь в научной работе. 173 Поэтому среди важнейших общих признаков вопросов местного значения, которые следовало бы отразить в законодательстве, можно назвать: 1) терри- ториальный признак, т. е. решаемый вопрос, должен быть ограничен терри- торией соответствующего муниципального образования; 2) признак публич- ности, т. е. решаемый вопрос, касается общих интересов населения; 3) при- знак допустимости, т. е. отнесение того или иного вопроса к вопросам веде- ния соответствующего муниципального образования, не противоречит дей- ствующему законодательству, не нарушает законных прав и интересов дру- гих лиц; 4) признак соответствия вопроса материальным, финансовым, орга- низационным и иным возможностям определенного уровня муниципальных образований (на основе соответствующих государственных социальных стандартов); 5) признак целесообразности, т. е. отнесение вопроса к катего- рии местных дел, исходя из особенностей или условий жизнедеятельности населения определенных регионов и муниципальных образований. Думается, что в классификации признаков вопросов местного значения нуж- даются как федеральный законодатель, так и законодатель субъекта РФ. Со- гласно изменениям, внесенным Законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ в Закон 2003 г., субъекты РФ получили право устанавливать дополнительные вопро- сы местного значения и перераспределять их между муниципальными обра- зованиями. Так, на основании ч. 3 ст. 14, ч. 3 ст. 16, ч. 2 ст. 16 Закона 2003 г. законами субъектов РФ могут устанавливаться дополнительные вопросы местного значения для отдельных видов муниципальных образований (в том числе из числа государственных), например для городских округов с внутри- городским делением с передачей необходимых для их осуществления мате- риальных ресурсов и финансовых средств (ч. 3 ст. 16). От делегирования (наделения) органам местного самоуправления государственных полномочий эта конструкция отличается тем, что при делегировании сами вопросы оста- ются государственными. При передаче же вопросов из государственного ве- дения в ведение муниципальных образований (органам местного самоуправ- ления) устраняется государственная опека за ходом их осуществления, орга- 174 ны местного самоуправления приобретают большие возможности и свободу в выборе способов их решения, но и несут за их решение самостоятельную ответственность. Представляется, что способ передачи материальных ресур- сов и финансовых средств для решения этих вопросов должен быть несколь- ко иным, чем при делегировании полномочий. Соответствующие материаль- ные ресурсы подлежат передаче в муниципальную собственность, а вместо субвенций в местном бюджете должны быть предусмотрены дополнительные собственные налоговые источники из числа бывших источников бюджета субъекта РФ (возможны также дополнительные отчисления от налогов, по- ступающих в бюджет субъекта РФ). Возможность установления вопросов местного значения является весьма привлекательной для регионов, так как в отличие от передачи органам мест- ного самоуправления государственных полномочий преобразование государ- ственных дел в вопросы местного значения позволяет им освободиться не только от вопросов, решение которых представляет для них определенные затруднения, но и от многих хлопотных обязанностей по методическому обеспечению, контролю, иному содействию в осуществлении государствен- ных полномочий, а также освобождает от ответственности за решение этих вопросов. С целью недопущения злоупотреблений в отношении муници- пальных образований и предотвращения такой практики муниципальным об- разованиям необходимо предоставить гарантии, обеспечивающие их право обжалования в судебном порядке таких решений субъектов РФ. В Законе 2003 г. необходимо дополнительно предусмотреть требование, согласно ко- торому за городскими округами с внутригородским делением законом субъ- екта РФ могут закрепляться только те вопросы, которые находятся в исклю- чительном ведении соответствующего субъекта РФ. Предварительно в ос- новных законах субъектов РФ надо установить исчерпывающий перечень вопросов их ведения. В дальнейшем же целесообразно будет унифицировать этот перечень, закрепив его в соответствующей статье Конституции РФ. 175 При разграничении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления формой такого разграничения так же, как и при разграничении предметов ведения, может быть закон. Вопрос о том, может ли разграничение полномочий государственных и муниципальных ор- ганов власти осуществляться в форме подзаконных нормативных актов, дол- жен решаться с учетом следующих требований: 1) подзаконные акты издают- ся строго в пределах компетенций (полномочий), установленных законом; 2) подзаконные акты по своей форме и содержанию должны соответствовать требованиям, определенным в законе; 3) органы исполнительной власти обя- заны принимать те виды актов, которые точно и конкретно названы в законе или в положении об органе; 4) подзаконные акты издаются для решения тех вопросов, которые определены в законе в виде типологии или перечня во- просов. Таким образом, подзаконный нормативный акт не может регулиро- вать какие-то новые, не затронутые законом сферы отношений, в частности устанавливать вопросы местного значения. Что же касается разграничения полномочий в установленной законом сфере, то при соблюдении вышеука- занных условий оно допустимо в форме подзаконных нормативных актов. Для разграничения полномочий между государственными и муниципальны- ми органами власти могут использоваться как директивный, так и договор- ный способы. Директивный способ разграничения полномочий представлен, например, в ч. 1—2 ст. 17 Закона 2003 г. Согласно этой статье законами субъекта РФ может (в одностороннем порядке) осуществляться перераспре- деление полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. Отличительными признаками договор- ного способа являются: 1) персонификация сторон отношений по разграни- чению полномочий; 2) характерные для гражданско-правовых отношений равноправие и свобода волеизъявления сторон договоров о разграничении полномочий; 3) возможность учета специфических интересов отдельных му- ниципальных образований, наиболее полное отражение их особенностей. 176 Ю. А. Тихомиров выделяет следующие дополнительные особенности этого способа: при его использовании происходит конкретизация статусной компе- тенции органов, разграничение полномочий осуществляется в пределах об- щих предметов ведения, для его применения должно быть легальное основа- ние, он используется субъектами компетенции на добровольной основе пу- тем выработки договоренностей. Исходя из этих и других признаков, дого- ворный способ разграничения полномочий между государственными и му- ниципальными органами власти находит применение, причем, как правило, в отношениях органов местного самоуправления с органами власти субъектов РФ. Вместе с тем не следует отождествлять такие договоры с обычными граж- данско-правовыми сделками. Необходимо помнить, что предметом подобных договоров является перераспределение властных полномочий, а не просто каких-то прав и обязанностей по поводу определенного индивидуализиро- ванного объекта управления (например, разграничение прав и обязанностей по совместному использованию природоохранной зоны отдыха). Подобные права и обязанности не входят в содержание компетенции государственных и муниципальных органов власти, так как они не имеют властного характера. Но далеко не все властные права и обязанности могут составлять содержание этой компетенции. Так, права и обязанности государственного или муници- пального органа, содержащиеся в его правоприменительных актах, т. е. име- ющие разовый характер и адресованные конкретному объекту управления, также не являются частью их компетенции. Таким образом, установление и разграничение компетенции (полномочий) государственных и муниципаль- ных органов власти может осуществляться только в форме нормативных пра- вовых актов, поэтому возникшие в связи с этим между органами договорные отношения (как способ разграничения полномочий) должны в конечном сче- те приобретать формы соответствующих нормативных правовых актов (например, совместного постановления, распоряжения, указа, инструктивно- го письма и т.п.). 177 При оценке различных механизмов разграничения компетенции муници- пальных и государственных органов власти еще раз обратимся к предложе- ниям различных авторов, отдельные из которых рекомендовали принять спе- циальный федеральный закон, устанавливающий единые правила разделения властных полномочий в отраслевом федеральном законодательстве, а также провести ревизию принятых федеральных отраслевых законов на предмет их соответствия Закону 1995 г. Думается, что данное предложение является бо- лее конструктивным по сравнению с предложением о принятии законов о разграничении полномочий государственных и муниципальных органов от- дельно по тем или иным сферам деятельности (в области здравоохранения, образования, экологической безопасности и т. д.). Ведь такое разграничение в отраслевом законодательстве происходит и без специальных законов, в ви- де выделения в отраслевых нормативных правовых актах статей и глав, по- священных компетенции в соответствующих сферах деятельности органов местного самоуправления. Дополнительные законы о разграничении полно- мочий с точки зрения юридической (законодательной) техники будут лишь усложнять механизм правового регулирования. Гораздо проще уяснить во- прос о разграничении полномочий в том или ином отраслевом законе путем внесения в него соответствующего дополнения или изменения. Идея создания и принятия так называемого методического закона по разгра- ничению всех существующих и возможных предметов ведения и полномочий муниципальных и государственных органов власти хотя и привлекательна, но трудноосуществима по причине предполагаемого обилия в нем деклара- тивных норм, которые свойственны, скорее, политическим или международ- ным актам, чем обычным федеральным законам. Кроме того, такой закон должен опираться на базовый Закон 2003 г. Поэтому в структуре проекта фе- дерального закона о разграничении предметов ведения и полномочий госу- дарственных органов и органов местного самоуправления должны быть учтены следующие положения: 1) общие принципы разделения предметов ведения и полномочий (принципы верховенства Конституции РФ и феде- 178 ральных законов; сочетание государственных интересов и интересов местно- го населения; самостоятельность местного самоуправления; соответствие ма- териальных и финансовых ресурсов полномочиям органов местного само- управления и др.); 2) способы разграничения предметов ведения; 3) способы разграничения полномочий; 4) формы разграничения предметов ведения и полномочий; 5) порядок урегулирования споров по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий; 6) сфера применения данного закона. Принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов при разгра- ничении предметов ведения и полномочий муниципальных и государствен- ных органов власти означает, что при разграничении полномочий на феде- ральном уровне необходимо руководствоваться положениями Конституции РФ, а при разграничении полномочий на региональном уровне — как поло- жениями Конституции, так и нормами федеральных законов. Данный прин- цип при осуществлении разграничения полномочий позволяет оставаться в рамках правового поля и общей системы права. В противном случае может сложиться ситуация, аналогичная той, которая имела место при известном «параде суверенитетов» отдельных субъектов РФ начала 1990-х гг. Тогда в результате заключенных федеральной властью (Президентом РФ и Прави- тельством РФ) с рядом субъектов РФ договоров в совместное и исключи- тельное ведение последних были переданы полномочия, которые согласно ст. 71 и 72 Конституции РФ относились соответственно к исключительному ве- дению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федера- ции и ее субъектов. Принцип сочетания государственных интересов и интересов местного насе- ления предполагает (при отнесении тех или иных предметов ведения и пол- номочий к муниципальным или государственным органам) необходимость учета превалирующего интереса в решаемых с помощью реализации полно- мочий вопросов. Сделав же выбор в пользу государственных или муници- пальных органов, надо формировать полномочия таким образом, чтобы они учитывали интересы как местного населения, так и государства в целом, а не 179 ущемляли их. Разграничение полномочий должно осуществляться и с учетом того, что органы местного самоуправления не входят в систему органов гос- ударства, а также запрещается вмешательство государственных органов в де- ятельность местного самоуправления по вопросам его компетенции. Ну и вполне естественно, что уровень полномочий должен соответствовать предо- ставленным муниципальному или государственному органу материальным и финансовым ресурсам. Иными словами, должна финансироваться и матери- ально обеспечиваться деятельность самого государственного или муници- пального органа, а материальные объекты, в отношении которых осуществ- ляется управленческое воздействие, должны соответствовать организацион- ным возможностям этих органов. Так, было бы неоправданным (даже при условии полного финансирования сельской или поселковой администрации) наделение муниципального образования полномочиями по управлению находящимся на его территории медицинским или образовательным учре- ждением. Способы разграничения предметов ведения зависят от содержания понятия «вопросы местного значения». Следует указать, что вопросы ведения муни- ципальных органов власти определяются способом, установленным феде- ральным законом. Если же возникший вопрос не отнесен к вопросам местно- го значения федеральным законом, но в то же время не относится к ведению государственных органов, не исключен из ведения данного муниципального образования, не относится к ведению других муниципальных образований, то с учетом характеризующих вопросы местного значения основных родовых признаков он может быть отнесен к ведению соответствующего муници- пального образования. Разграничение полномочий — это процедура, производная от разграничения предметов ведения муниципальных и государственных органов власти. По- этому при разграничении полномочий необходимо исходить из того, что: 1) полномочия органам местного самоуправления предоставляются в пределах вопросов ведения муниципальных образований; 2) в вопросах местного зна- 180 чения полномочия органов местного самоуправления определяются муници- пальными образованиями самостоятельно, но с учетом требований действу- ющего законодательства и других объективных факторов. К таким обяза- тельным требованиям можно отнести: закрепление исключительных полно- мочий выборных представительных органов местного самоуправления; со- блюдение муниципальными образованиями при определении полномочий органов местного самоуправления требований об их соответствии матери- ально-финансовым и организационным возможностям муниципального обра- зования; установление объема и содержания полномочий с учетом и ориен- тацией на полномочия государственных органов в их общей сфере реализа- ции; разграничение полномочий с учетом технологических циклов жизне- обеспечивающих отраслей экономики; структурирование полномочий по ви- дам деятельности в соответствии со структурированием государственных ор- ганов по однородным видам деятельности. При разграничении полномочий необходимо установить запрет на отказ органов местного самоуправления от реализации тех полномочий, которые связаны с обеспечением реализации государственных полномочий, а также в области жизнеобеспечения граждан, в том числе по вопросам, отнесение полномочий по которым Законом 2003 г. не допускается органам государственной власти (исключительная компетен- ция). Формой разграничения предметов ведения государственных и муниципаль- ных органов власти является Закон 2003 г. и законы субъектов РФ. Формами разграничения их полномочий являются законы и подзаконные нормативные акты. Порядок урегулирования споров по вопросам разграничения предметов веде- ния и полномочий муниципальных и государственных органов власти может предусматривать создание образуемой на паритетных началах комиссии по урегулированию разногласий либо судебную процедуру. Комиссионная фор- ма урегулирования разногласий могла бы использоваться прежде всего в тех случаях, когда в силу неурегулированности в законодательстве отношений 181 по отнесению какого-либо вопроса к ведению муниципальных образований последние самостоятельно должны установить его принадлежность к вопро- сам своей компетенции. В связи с этим при возникновении у представителей государственных и муниципальных органов власти сомнений в правомерно- сти или целесообразности закрепления в ведении муниципального образова- ния определенного вопроса можно посредством проведения консультаций, экспертиз, совместных обсуждений и т. п. достичь желаемой ясности и ре- зультата, урегулировав таким образом этот спор. Более широкое применение данный способ урегулирования разногласий может найти при разграничении полномочий, поскольку сам процесс их разграничения в какой-то мере, как уже отмечалось, предполагает договорные отношения. Кроме того, предпо- чтительность такого порядка урегулирования спора увеличивается за счет возможности применения более простых, чем закон, форм разграничения полномочий (подзаконных актов), большей степени специализации и кон- кретности этих отношений, оперативности в разрешении подобных споров. Судебная же процедура урегулирования разногласий применяется либо в случае явного нарушения закона, либо когда комиссионный порядок урегу- лирования спора не принес ожидаемого результата. Сфера применения подобного закона, если его разработка и принятие будут признаны целесообразными законодателями, должна, на наш взгляд, распро- страняться на случаи разграничения предметов ведения и полномочий орга- нов местного самоуправления как с федеральными, так и с региональными органами государственной власти. Необходимо рекомендовать компетент- ным государственным органам как федерального, так и регионального уров- ня привести свои действующие нормативные правовые акты в соответствие с настоящим законом. В данной ситуации возможны конкуренция и противо- речие норм, которых можно избежать посредством установления обязанно- сти федерального законодателя при принятии федеральных законов, опреде- ляющих компетенцию государственных и муниципальных органов власти в общих сферах управления, руководствоваться настоящим законом о разгра- 182 ничении предметов ведения и полномочий. Если же в противоречие с дан- ным законом будут приняты подзаконные федеральные акты либо норматив- ные правовые акты органов власти субъектов РФ, то их действие может быть оспорено в судебном порядке. Разумеется, не удастся избежать решения каких-то специальных вопросов, касающихся разграничения компетенции в общих сферах деятельности ука- занных органов. Наиболее типичные из них отражены в практике Конституционного Суда РФ. Так, в соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П были признаны не соответствующими Конституции РФ нормы Конституции Удмуртской Республики, в которых происходит совме- щение полномочий государственных и муниципальных органов власти в ре- зультате включения отдельных органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Сходное нарушение, связанное с разграни- чением компетенции государственных и муниципальных органов власти, за- фиксировано постановлением Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П. В п. 4 резолютивной части этого постановления говорится о при- знании не соответствующими Конституции РФ (ее ст. 12, 130, 131 (ч. 1) и 132) положений ст. 31 Закона Республики Коми «Об органах исполнительной власти в Республике Коми», согласно которым местные администрации осу- ществляют государственное управление, в качестве органов общей компе- тенции входят в систему исполнительной власти и образуются главой Рес- публики Коми. Имеются примеры и более конкретного порядка, когда та или иная норма права, устанавливающая компетенцию органов местного само- управления, позволяет усматривать в ней возможности этих органов, которые на самом деле не предоставлены законодателем. Например, в соответствии с определением Конституционного Суда РФ от 5 февраля 1998 г. № 22-0 было признано неверным такое толкование указанной нормы закона, при котором право органов местного самоуправления на установление местных налогов и сборов, предусмотренное п. 2 ст. 6 Закона 1995 г., позволяло этим органам 183 расширять перечень местных налогов, определенный налоговым законом. В данном случае представительные органы местного самоуправления были вправе самостоятельно решать лишь вопрос, вводить или не вводить местные налоги, перечисленные в ст. 21 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». Процессу разграничения полномочий органов местного самоуправления и государственных органов власти довольно часто мешает нечеткое формули- рование и неправильное понимание используемых в правотворческой дея- тельности терминов и понятий. Так, определяя полномочия органов местного самоуправления, законодатель иногда дословно воспроизводил положения своих нормативных правовых актов, определяющих предметы ведения мест- ного самоуправления, либо до такой степени расширяя эти полномочия, что они оказывались за рамками предметов ведения. Например, в Законе Сверд- ловской области от 18 ноября 1997 г. «О внесении изменений и дополнений в областной Закон “О местном самоуправлении в Свердловской области”» сре- ди предметов ведения местного самоуправления упоминается контроль за использованием земель на территории муниципального образования (подп. 11 п. 2 ст. 5 Закона). В ст. 6 Закона среди полномочий органов местного са- моуправления по решению вопросов местного значения называется «кон- троль за использованием и охраной земель, находящихся в ведении органов местного самоуправления», а также «предоставление в аренду или временное пользование не используемых по назначению земель лесного фонда и земель обороны», «установление права ограниченного пользования на земельных участках» и др. Как правило, произведенное в федеральных, да и в региональных норматив- ных правовых актах разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления нуждается в более детальной ре- гламентации и наполнении конкретным содержанием на основе соответ- ствующих отсылочных и бланкетных норм. 184 К таким нормативным правовым актам относятся, например, положения му- ниципальных образований «О квотировании рабочих мест в организациях для лиц, особо нуждающихся в социальной защите» (в соответствии с Зако- ном РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации», Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О соци- альной защите инвалидов в Российской Федерации»), «О порядке согласова- ния перепланировки жилых помещений» (в соответствии с Жилищным ко- дексом РФ), «Об организации предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях» (в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации») и др. Иногда такой подробной нормативно-правовой регламентации разграниче- ния полномочий органов местного самоуправления не требуется, и тогда на основе норм, содержащихся в государственных нормативных правовых ак- тах, может быть издан правовой акт уполномоченного муниципального орга- на власти, в котором находят отражение более конкретные правомочия дру- гих муниципальных структур власти и учреждений, направленные на реали- зацию данного правоприменительного акта. Например, в соответствии со ст. 34, 36 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно- эпидемиологическом благополучии населения» было принято распоряжение главы г. Оренбурга от 16 января 2001 г. «Об организации периодических ме- дицинских осмотров, обязательных профилактических прививок, гигиениче- ского обучения и аттестации в г. Оренбурге», а согласно ст. 11 Федерального закона от 15 июля 2000 г. № 99-ФЗ «О карантине растений» и иным норма- тивным правовым актам федеральных органов государственной власти изда- но распоряжение главы г. Оренбурга от 23 мая 2001 г. «О мерах по охране территории города Оренбурга от карантинных вредителей, болезней и сорня- ков». Принятие нормативных правовых актов органов местного самоуправления, полномочия по которым не опосредованы процессом их разграничения с 185 полномочиями государственных органов власти в федеральном и региональ- ном законодательстве, осуществляется на основе ст. 12 и 132 Конституции РФ и уставов муниципальных образований. В частности, в нормотворческой практике Оренбургского городского Совета есть положения, в которых ре- гламентируются вопросы муниципальной собственности |