Муниципальное право. муниципальное право. 1 Москва 2018 г. 2 Аннотация
 Скачать 1.71 Mb.
|
|
3.5. Некоторые проблемы ответственности в системе местного самоуправления Проблема оптимизации функционирования местного самоуправления нераз- рывно связана и с таким важным элементом деятельности органов местного самоуправления, как ответственность. Ответственность органов местного самоуправления — довольно многогран- ное понятие. В теории права понятие «ответственность» принято трактовать как в широком, так и в узком смысле. Применительно к рассматриваемой те- ме понятие ответственности в широком смысле употребляется как отноше- ние органов местного самоуправления к населению муниципального образо- вания, ко всему обществу или государству с точки зрения выполнения этими органами возложенных на них задач и требований. В узком юридическом значении под термином «ответственность» понимается реакция государства на совершенное органом местного самоуправления правонарушение, связан- ное с претерпеванием последним неблагоприятных для него последствий. Наиболее сложным представляется юридический аспект ответственности ор- ганов местного самоуправления перед населением (ст. 71 Закона 2003 г.). На первый взгляд содержание данного вида ответственности явно выходит за круг отношений, которые связаны с совершением органами местного само- управления правонарушений, поскольку основания для отзыва депутата, чле- на выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанав- ливаются уставом муниципального образования. Однако в соответствии с ч. 341 2 ст. 24 Закона 2003 г. основанием отзыва этих лиц могут служить только их конкретные противоправные решения или действия (бездействие), подтвер- жденные в судебном порядке. Следует отметить, что ранее законодатель ука- зывал в законе на то, что основанием для наступления такого вида ответ- ственности является утрата доверия населения, тем самым подчеркивая, что условием применения отзыва должно быть нарушение каких-либо публич- ных интересов населения. В этом есть своя логика, поскольку персонифици- рованным источником власти органов местного самоуправления муници- пального образования является его население. Именно население прямо или косвенно уполномочивает органы местного самоуправления действовать в его интересах. В одних случаях критерием, по которому население оценивает работу своих муниципальных органов, является соблюдение ими действующего законода- тельства, когда интересы населения и государства оказываются тождествен- ными. В других случаях речь идет о таких интересах населения, которые находятся вне сферы государственного регулирования. Недоверие населения органам местного самоуправления и их должностным лицам может быть вы- звано и неоправдавшимися ожиданиями избирателей, совершением долж- ностными лицами местного самоуправления безнравственных либо иных по- ступков, которые не соответствуют представлениям жителей о должном по- ведении и деятельности этих лиц. В законодательстве об ответственности ор- ганов и должностных лиц местного самоуправления вследствие выражения им недоверия населением вопрос о мотивировке недоверия, как правило, не является обязательным при реализации этого вида ответственности. Избира- тели не обязаны объяснять, почему их не стало устраивать то или иное вы- борное должностное лицо. Да и реально это просто невозможно сделать, так как у каждого избирателя, голосующего за отзыв, могут быть свои собствен- ные, личные мотивы неприятия этого должностного лица. Вместе с тем по одному критерию неприятия населением выбранного им в свое время должностного лица не может быть назначено голосование по его 342 отзыву. Так, по мнению Конституционного Суда РФ, изложенному в поста- новлении от 2 апреля 2002 г. № 7-П, «общая негативная оценка деятельности должностного лица без ее обоснования подлежащими проверке фактами про- тиворечит Конституции РФ, ее ст. 3 (ч. 2 и 3), 130 (ч. 1 и 2), поскольку тем самым могут произвольно ставиться под сомнение результаты выборов, за- вершившихся избранием соответствующего должностного лица». В свою очередь, право муниципальных образований вводить конкретный порядок и условия такого воздействия, как отзыв выборного должностного лица мест- ного самоуправления, предполагает недопустимость искажения смысла вы- боров и предназначения каждой формы непосредственной демократии. Уста- вы муниципальных образований, если ими вводится институт отзыва, долж- ны исходить из требований, которые применительно к данному институту совпадают на государственном и муниципальном уровне публичной власти. Иными словами, население не может злоупотреблять своими правами, требо- вания, которые предъявлялись населением при избрании должностного лица, должны быть адекватны требованиям, предъявляемым при отзыве данного лица. Так, если рассмотреть несколько ситуаций, в которых депутат выбор- ного представительного органа местного самоуправления представляет инте- ресы: 1) выдвигавшей его на выборах партии; 2) избирателей конкретного округа, чьи наказы он обязался исполнять; 3) части населения, голосовавшего за депутата в поддержку его предвыборной программы; 4) всего населения муниципального образования при условии, что весь спектр видов соответ- ствующих обязательств депутата перед его избирателями имеет надлежащее отражение в законодательстве о выборах, равным образом должны быть дифференцированы и основания отзыва депутата. При этом три первых вари- анта зависимости депутата не должны вообще конкурировать с основаниями, по которым депутат несет ответственность как представитель всего населе- ния муниципального образования. Что же касается политических, отрасле- вых или узкотерриториальных пристрастий избирателей и связанных с ними обязательств, которые имеют в рамках интересов всего населения муници- 343 пального образования локальный характер и не могут быть экстраполирова- ны на весь избирательный корпус этого муниципального образования, то включение факта их невыполнения в основание отзыва депутата вряд ли уместно. Данным рассуждениям соответствует позиция Конституционного Суда РФ по вопросу о том, кого конкретно представляет избранный на муни- ципальных выборах депутат. В соответствии с постановлением Конституци- онного Суда РФ от 29 ноября 2004 г. № 17-П граждане, не голосовавшие во- обще или голосовавшие, но не за тех кандидатов, которые были избраны, не могут рассматриваться как лишенные своего представительства в соответ- ствующем выборном органе. Выборное должностное лицо органа местного самоуправления является представителем и той части избирателей, которые проголосовали на выборах против всех, и должно действовать также и в их интересах, а эти избиратели через него вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления. Вопрос об основаниях отзыва выборного должностного лица местного само- управления Конституционный Суд РФ в постановлении от 2 апреля 2002 г. № 7-П рассмотрел и с точки зрения необходимости защиты прав отзываемого должностного лица, поскольку отсутствие, в частности, мотивировки осно- ваний отзыва либо расплывчатые формулировки этих оснований лишают от- зываемое должностное лицо возможности на всех этапах процедуры отзыва, а также в судебном порядке оспаривать те обстоятельства, которые ему вме- няются в качестве оснований для отзыва. Поскольку в суде могут оспари- ваться только юридически значимые действия (бездействие), все основания отзыва должны иметь правовой характер. Это, в свою очередь, не исключает отзыва выборного представителя населения, например, за нарушение поли- тических или нравственных норм, так как, будучи включенными в текст устава муниципального образования, эти нормы автоматически приобретают характер юридических норм. Нельзя допускать и положение, при котором действие (бездействие) выборного лица, вменяемое ему в вину избирателями, не может быть точно идентифицировано (например, изменение политической 344 ориентации или совершение действий, недостойных звания выборного долж- ностного лица, и т. п.). Как отметил Конституционный Суд РФ, только при наличии конкретизированных оснований и при предоставлении отзываемому лицу возможности давать пояснения по их поводу на всех этапах процедуры отзыва может быть гарантирована защита прав отзываемого лица и стабиль- ность осуществления местного самоуправления в целом. Местное само- управление является самостоятельной публичной властью, тесно связанной с населением, и в силу этих особенностей предопределяется роль отзыва в ме- ханизме местного самоуправления. В связи с этим необходимо пояснить, что творцом правовых норм, за нарушение которых наступает юридическая от- ветственность, являются не только государственные органы. Местное само- управление как самостоятельная и особая форма публичной власти в рамках действующего законодательства может придавать правовой характер отно- шениям, которые свойственны только местному самоуправлению и которые оно считает важными для функционирования своей власти. Вместе с тем данный факт никоим образом не устраняет из механизма этой ответственно- сти государство. Конкретный механизм отзыва, определенный в уставе му- ниципального образования, опирается на систему базовых и охранительных норм, установленных в законодательстве. Как подчеркнул Конституционный Суд РФ, отсутствие в уставе муниципального образования соответствующих положений о порядке отзыва не исключает возможности отсылки к регули- рующему данную процедуру закону субъекта РФ. Следует отметить, что в соответствии с ч. 1 ст. 71 Закона 2003 г. основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления пе- ред населением и порядок решения соответствующих вопросов определяют- ся уставами муниципальных образований в соответствии с федеральным за- коном. Однако в силу ч. 1 ст. 24 Закона 2003 г. сама процедура голосования по отзыву определяется федеральным законом и принимаемым в соответ- ствии с ним законом субъекта РФ. Из этого следует, что законодатель субъ- 345 екта РФ не вправе вмешиваться по крайней мере в вопросы правового регу- лирования основания наступления ответственности выборных муниципаль- ных должностных лиц. Между тем ранее в отдельных законодательных актах субъектов РФ в качестве оснований для отзыва депутатов назывались дей- ствия (бездействие), которые могут служить самостоятельным основанием для ответственности депутатов перед своим местным представительным ор- ганом власти: систематическое неучастие депутата в работе представитель- ного органа местного самоуправления, неоднократное нарушение депутат- ской этики. Но если в случае непосредственной утраты депутатом доверия избирателей с инициативой об отзыве к населению обращается избиратель- ное объединение, то при неучастии депутата в деятельности представитель- ного органа и нарушении им депутатской этики с такой инициативой высту- пает представительный орган местного самоуправления. В качестве основания для выражения недоверия избирателями своим выбор- ным должностным лицам предусматривались и такие, как отказ от приема избирателей и рассмотрения их жалоб и заявлений (Алтайский край, Коряк- ский автономный округ). Думается, что такие основания для отзыва депута- тов не просто уместны, а даже необходимы в условиях функционирования местного самоуправления. Депутат представительного органа местного са- моуправления, который не встречается со своими избирателями и не отчиты- вается перед ними, по сути, способствует прекращению связи между органа- ми местного самоуправления и населением, их отчуждению друг от друга. Особенностью органов местного самоуправления является то, что в своей де- ятельности они должны быть ориентированы на конкретные проблемы и нужды своих жителей, действовать в их интересах. Задача муниципальных органов власти как представителей населения заключается не только в реше- нии вопросов местного значения, но и в поддержании состояния открытости, доверительности и единства между органами местного самоуправления и населением, без чего реальное самоуправление и успешное решение этих во- просов просто невозможны. 346 В качестве небольшого отступления от вопроса об ответственности выбор- ных должностных лиц перед населением в виде их отзыва нельзя не обратить внимание на одну из новаций Закона 2003 г., согласно которой депутат пред- ставительного органа, которому население оказало доверие, избрав его на эту должность, может потерять свой депутатский мандат, причем не за соверше- ние какого-либо правонарушения или изменение гражданства, а вследствие смены своей партийной ориентации. Такое последствие наступает, если де- путат, избранный в составе списка кандидатов, выдвинутого политической партией, или даже независимый депутат, избранный по одномандатному или многомандатному избирательному округу и состоящий в определенной депу- татской фракции, стал членом другой политической партии или вышел из со- става партийной фракции, в которой он состоял (ч. 4—7, ст. 35 1 ). Думается, что законодатель не включил эту норму в специально посвященную ответ- ственности гл. 10, поскольку потеря депутатского мандата в этом случае не сопряжена ни с каким правонарушением. Однако этот случай не конкретизи- рован и среди положений об основаниях досрочного прекращения полномо- чий депутата (ч. 10 ст. 40). Вероятно, используя это ухищрение законода- тельной техники, законодатель просто не хотел акцентировать внимание на этой не совсем легитимной норме, поскольку ею грубо нарушаются интересы населения и важнейшие принципы местного самоуправления. В предыдущих рассуждениях речь шла о так называемой индивидуализиро- ванной ответственности выборных должностных лиц, к которым могут быть отнесены как депутаты — члены представительных органов, так и главы му- ниципальных образований. Но помимо ответственности депутатов и долж- ностных лиц существует ответственность органов, в состав которых эти де- путаты и должностные лица входят. Можно усмотреть определенное тожде- ство среди оснований ответственности перед населением, например, главы муниципального образования, который сочетает в одном лице статус едино- личного органа управления и выборного должностного лица. Напротив, об- стоятельства, которые лежат в основе отзыва отдельного депутата представи- 347 тельного органа местного самоуправления, не могут быть тождественны об- стоятельствам, которые могут лежать в основе роспуска самого представи- тельного органа, в результате выраженного ему населением недоверия, по- скольку статус этого органа не равен арифметической сумме депутатских полномочий, а характеризуется своей собственной компетенцией и предна- значением. Предметом оценки деятельности такого коллегиального органа местного самоуправления со стороны населения могут быть либо его реше- ния, либо бездействие. И коль скоро юридическая ответственность в виде ро- спуска представительного органа по общему правилу наступает в результате правонарушения, то соответственно единственное обстоятельство, на осно- вании которого этот орган может быть распушен, — это принятие им реше- ния, нарушающего конкретные нормы права, имеющие по сравнению с ним большую юридическую силу, либо нарушающее такие нормы права бездей- ствие представительного органа местного самоуправления. Особенностью этой ответственности является и то, что ее неблагоприятные последствия в виде прекращения полномочий депутатов представительного органа распространяются и на тех депутатов, которые, например, голосовали против принятия противоправного решения, но оказались в меньшинстве. Данное обстоятельство послужило для вывода С. Г. Соловьева о целесооб- разности использования при определении вины коллективных субъектов му- ниципальных правоотношений принципа объективного вменения. Автор предлагает следующее нормативно-правовое закрепление этого положения: «Коллективный субъект муниципальных правоотношений признается винов- ным в совершении муниципального правонарушения, если будет установле- но, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нару- шение которых законодательством РФ или законами субъектов Федерации предусмотрена муниципально-правовая ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению». Конструк- тивный характер юридической ответственности коллективного субъекта, в частности представительного органа муниципального образования, заключа- 348 ется в том, что она не может быть проецирована на действия каждого от- дельного депутата и даже председателя представительного органа. Поэтому оценивать возможность представительного органа в конкретной ситуации избежать правонарушения — занятие бесперспективное. Одним из оснований ответственности представительного органа муници- пального образования перед государством является принятие им норматив- ного правового акта, противоречащего действующему законодательству. В связи с этим может возникнуть конкуренция зон ответственности представи- тельного органа местного самоуправления, с одной стороны, перед населени- ем, с другой — перед государством. В отдельных случаях зону такой ответ- ственности представительного органа перед населением можно выделить по- средством анализа соответствующих норм законодательства. Так, согласно с ч. 3 ст. 45 Закона 2003 г. нарушение срока издания муниципального правово- го акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения, является основанием для досрочного прекраще- ния полномочий выборного органа или должностного лица местного само- управления (в том числе путем отзыва должностного лица). Так как ответ- ственность представительного органа муниципального образования перед государством наступает за принятие им нормативного правового акта, проти- воречащего Конституции РФ, федеральным законам, законам субъекта РФ, уставу муниципального образования (ч. 1 ст. 73), можно лишь предположить, что именно перед населением должен нести ответственность представитель- ный орган муниципального образования за непринятие в вышеуказанном случае муниципального правового акта, т. е. за свое противоправное бездей- ствие. В большинстве случаев, связанных с принятием представительным органом муниципального образования противоправного акта, при разграничении зон ответственности целесообразно руководствоваться следующими правилами: 1) все основания ответственности представительного органа перед населени- ем должны быть зафиксированы в уставе муниципального образования; 2) 349 ответственность представительного органа перед населением преимуще- ственно должна наступать за нарушение устава муниципального образования и решений, принятых населением на местном референдуме по тем отношени- ям, сфера правового регулирования которых отнесена к исключительному ведению самих муниципальных образований; 3) при выборе зоны ответ- ственности следует учитывать степень нарушения противоправным актом представительного органа интересов местного населения и важность этих ин- тересов. Возможна ситуация, когда в силу, например, своей пассивности население не реализует предоставленное ему право отзыва выборного долж- ностного лица. Как полагает И. А. Алексеев, «в случае отсутствия инициати- вы со стороны населения, невостребованности механизма муниципально- правовой ответственности, должна наступить ответственность перед госу- дарством». Относительно механизма реализации ответственности органов местного са- моуправления в нормотворческой практике субъектов РФ наблюдалась до- вольно распространенная ошибка, суть которой заключалась в возможности досрочного прекращения полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления путем проведения референдума. В постановлении от 10 июня 1998 г. № 17-П Конституционный Суд РФ категорически отверг эту возможность, подтвердив конституционность положений Федерального за- кона от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избиратель- ных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и указав на то, что референдум не может быть направлен на отрицание со- стоявшихся законных свободных выборов и что для этого может быть ис- пользован отзыв населением депутата, члена выборного органа или выборно- го должностного лица местного самоуправления. В результате этого в насто- ящее время ответственность, в частности, представительного органа местно- го самоуправления в виде его роспуска может быть реализована только ком- петентными государственными органами. В свою очередь, население не мо- жет влиять на процесс досрочного прекращения полномочий своего предста- 350 вительного органа посредством его роспуска, даже если неправомерное ре- шение представительного органа связано с массовым нарушением прав жи- телей и причинением им имущественного и иного ущерба либо бездействие представительного органа связано с неисполнением или отказом от исполне- ния решении, принятых путем прямого волеизъявления граждан. Конечно, отрицательная оценка гражданами деятельности представительного органа и реализация негативных для него последствий могут быть достигнуты посред- ством индивидуального отзыва депутатов, голосовавших за неправомерное решение, в результате чего сам представительный орган по своему количе- ственному составу становится недееспособным. Однако в данном механизме ответственности ее субъектом предстает не сам представительный орган, а его члены, что, по сути, исключает возможность признания этой процедуры в качестве самостоятельного механизма ответственности представительного органа местного самоуправления перед населением. Образовавшийся пробел в регулировании ответственности представительных органов местного самоуправления перед населением, на наш взгляд, может быть заполнен посредством предоставления населению права путем прямого, всеобщего голосования выразить недоверие своему представительному орга- ну. При большинстве проголосовавших за недоверие представительный ор- ган местного самоуправления может принять решение о своем самороспуске либо такое право по роспуску представительного органа можно предоставить главе муниципального образования. Важно при этом, чтобы сам факт выра- жения недоверия населением своему представительному органу не связывал- ся с императивной нормой, обязывающей к роспуску представительного ор- гана. Представительный орган или глава муниципального образования долж- ны иметь право не согласиться с принятым населением решением о недове- рии. Более того, недоверие населения представительному органу местного самоуправления должно рассматриваться как самостоятельная мера ответ- ственности этого органа перед населением за свое неправомерное действие (бездействие), вне зависимости от последствий в виде его роспуска. Негатив- 351 ным последствием в качестве меры ответственности за это действие (бездей- ствие) представительного органа будет являться сам факт официального при- знания работы представительного органа неудовлетворительной с точки зре- ния интересов населения и выраженного им недоверия. Введение данного вида ответственности должно корреспондироваться с подотчетностью пред- ставительного органа местного самоуправления населению. При этом подот- четность представительного органа населению не тождественна подотчетно- сти членов этого представительного органа своим избирателям, поскольку, как уже отмечалось выше, статус этих субъектов, несмотря на организацион- ное и функциональное единство, отличается. И если представительный орган местного самоуправления — это орган публичной власти, уполномоченный выражать волю народа (населения муниципального образования), то депута- ты — это всего лишь полномочные представители избирателей и члены этого органа, наделенные правом формировать эту волю, будучи в составе пред- ставительного органа, и выполнять другие необходимые для его деятельно- сти функции. Следует обратить внимание еще на одну особенность ответственности орга- нов местного самоуправления и его представителей перед населением, кото- рая заключается в определении момента наступления этой ответственности. С точки зрения состояния легитимности доверием населения органы местно- го самоуправления и его представители наделяются с момента их избрания (формирования). В частности, для депутатов представительных органов местного самоуправления показатель доверия населения, достаточный для придания им свойства легитимности, определяется в нормативных правовых актах о их выборах. Сам факт утраты доверия населения в отношении его выборных органов и их представителей внешне может проявиться в социоло- гических опросах (например, путем установления рейтинга популярности), в определенных массовых акциях недовольства и даже протеста населения, но в качестве юридических фактов, свидетельствующих об утрате выборными органами и его представителями доверия населения, они признаны быть не 352 могут. Для этого, например, в законодательстве об отзыве представителей выборных органов местного самоуправления определяется алгоритм юриди- чески значимых действий населения по установлению факта наличия недове- рия населения и возникновению негативных для этих представителей по- следствий в виде их отзыва. Из приведенных рассуждений об ответственности органов местного само- управления перед населением можно сделать следующие выводы: 1) воз- можность широкого позитивного толкования этой ответственности не ис- ключает ее содержания как разновидности юридической ответственности; 2) утрата доверия населения к органам и должностным лицам местного само- управления может рассматриваться и как предпосылка применения каких- либо мер ответственности (например, отзыва выборного должностного лица), и как самостоятельная мера ответственности в виде выражения недоверия (применительно к ответственности органов местного самоуправления); 3) дифференциация ответственности представительного органа местного само- управления и его депутатов обусловливается их различным правовым стату- сом, однако для развития местного самоуправления и эффективного решения вопросов местного значения необходима определенная унификация меха- низма ответственности представительных органов и депутатов в части, обес- печивающей усиление интеграционных процессов представительных органов местного самоуправления с населением. Ответственность органов местного самоуправления перед государством наступает за нарушение действующего законодательства, включая уставы муниципальных образований. По поводу необходимости контроля со сторо- ны государства за соблюдением органами местного самоуправления своих уставов могут возникнуть определенные сомнения, ведь принятие устава му- ниципального образования — это исключительная компетенция самого насе- ления (либо его выборного представительного органа). Однако, учитывая то, что устав как основной нормативный правовой акт муниципального образо- вания подлежит государственной регистрации, регулируемые им отношения 353 связаны с осуществлением публично-правовой власти, государственный кон- троль за его соблюдением просто необходим. Кроме того, как справедливо замечает М. А. Краснов, при контроле за соблюдением устава муниципаль- ного образования нельзя полагаться только на население, поскольку «населе- ние может быть в отдельных случаях само заинтересовано в нарушении му- ниципального устава, если такое нарушение представляется жителям целесо- образным». Данный вид ответственности перед государством наступает при осуществле- нии органами местного самоуправления как своих собственных, так и деле- гированных государственных полномочий. В сочетании с конституционным принципом самостоятельности местного самоуправления ответственность этих органов в сфере своего ведения перед государством означает, что госу- дарство отрицательно реагирует только на те проявления деятельности орга- нов местного самоуправления, которые представляют собой правонаруше- ния. Как отмечалось в постановлении Конституционного Суда РФ по «Уд- муртскому» делу, по вопросам местного значения, т. е. при осуществлении собственных полномочий местного самоуправления, Конституция РФ пред- полагает контроль законности. Что касается делегированных государствен- ных полномочий, то, поскольку они оформляются законом, их неисполнение образует состав правонарушения, а значит, условия наступления ответствен- ности органов местного самоуправления за неисполнение делегированных государственных полномочий аналогичны условиям ответственности при ре- ализации собственной компетенции. Хотя вопрос об ответственности органов местного самоуправления перед государством в основном регламентируется федеральным законодатель- ством, имеются отдельные субъекты РФ, которые комплексно в отдельном законодательном акте посчитали необходимым урегулировать эти отношения на региональном уровне. Показательно, что в ч. 3 ст. 20 Закона 2003 г. федеральный законодатель, го- воря об ответственности органов местного самоуправления за осуществление 354 отдельных государственных полномочий, сделал весьма существенную ого- ворку о наступлении такой ответственности только в той мере, в какой деле- гированные полномочия обеспечены соответствующими органами государ- ственной власти материальными ресурсами и финансовыми средствами. При реализации ответственности на практике возникали трудности при ответе на вопрос: что следует понимать под обеспеченностью материальными ресур- сами и финансовыми средствами? Понятно, что речь идет о ситуации, когда уполномоченные государственные органы не обеспечили предоставление этих средств в том объеме, в котором это предусмотрено соответствующим законом. Но если материальные и финансовые средства были предоставлены в том объеме, в котором они предусмотрены законом, то вопрос об их доста- точности для осуществления соответствующих государственных полномочий может быть решен только путем исследования всей совокупности связанных с этим обстоятельств. Кроме того, нуждается в доказывании факт того, какие именно действия органов местного самоуправления по осуществлению деле- гированных государственных полномочий и в какой мере зависели от госу- дарственного материального обеспечения, что может найти подтверждение только в условиях судопроизводства. Таким образом, вопрос об ответствен- ности органов местного самоуправления за неисполнение делегированных государственных полномочий может быть решен только в судебном порядке. Думается, что такой порядок необходимо распространить на все случаи при- влечения к ответственности органов местного самоуправления за правона- рушения, совершенные при осуществлении делегированных государствен- ных полномочий, а не только за упомянутое в Законе 2003 г. ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий (ст. 72). Это объяс- няется тем, что в отличие от собственных полномочий органов местного са- моуправления, которые можно изменить самостоятельно в своем уставе или только в законодательном порядке, делегированными государственными полномочиями манипулировать гораздо легче. Так, наблюдая за тем, как ор- ганы местного самоуправления их осуществляют, уполномоченные государ- 355 ственные органы по ходу их исполнения могут давать свои обязательные предписания, приостанавливать действия этих полномочий либо отзывать их. Определенные пассивность и иждивенчество государственных органов могут вызвать со стороны органов местного самоуправления какие-то неправиль- ные действия, а за последствия этих действий должны нести ответственность как муниципальные, так и государственные органы власти. Еще одна особенность ответственности органов местного самоуправления перед государственными органами заключается в механизме ответственно- сти, связанном с досрочным прекращением полномочий представительных органов и глав муниципальных образований, допустивших принятие актов, признанных судом не соответствующими действующему законодательству. Следует сказать, что этот механизм не содержит в принципе ничего противо- речащего Конституции РФ, о чем заявил 16 октября 1997 г. Конституцион- ный Суд РФ в постановлении № 14-П. Обращает на себя внимание то, что ответственность представительных органов и глав муниципальных образова- ний соответственно по ст. 73 и 74 Закона 2003 г. наступает за всякий проти- воречащий действующему законодательству нормативный правовой акт, ко- торый признан таковым в установленном порядке судом. Содержание осно- вания рассматриваемой меры ответственности позволяет предполагать, что здесь имеет место так называемый сложный механизм ответственности, ко- торый выражен в совокупности разнородных обстоятельств и их причинной взаимообусловленности. Непосредственным основанием роспуска предста- вительного органа местного самоуправления или досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования является зафиксированный в судебном решении факт принятия ими противоправного акта, но для реали- зации мер ответственности необходимо также невыполнение предписания суда о необходимости его отмены. Но так ли оправданна эта сложная и многоступенчатая конструкция ответ- ственности органов и должностных лиц местного самоуправления? 356 Обращаясь в связи с этим, например, к арбитражно-процессуальному законо- дательству, можно увидеть, что в силу ч. 5 ст. 195 АПК РФ нормативным правовой акт или отдельные его положения, признанные арбитражным судом недействующими, не подлежат применению с момента вступления в закон- ную силу решения суда и должны быть приведены органом или лицом, при- нявшими оспариваемый акт, в соответствие с законом или иным норматив- ным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. Несомненно, что само по себе признание судом недействующим и не подле- жащим применению нормативного правового акта органа или должностного лица местного самоуправления уже содержит негативные для них юридиче- ские последствия и поэтому является самостоятельной мерой ответственно- сти за принятие противоправного акта. Однако, как полагает законодатель, указанные меры ответственности не нейтрализуют в полной мере вредонос- ный результат этого правонарушения, поэтому дополнительной мерой ответ- ственности выступает обязанность субъекта правонарушения привести при- знанный судом недействительным акт в соответствие с законом, т. е. отме- нить этот противоправный акт. Данная мера ответственности одновременно выступает новым правилом поведения, нарушение которого порождает, в свою очередь, новый состав правонарушения с собственными мерами ответ- ственности. На первый взгляд обязанность отменить свой уже и без того не- действующий нормативный правовой акт является излишней. Но это не так, поскольку правоприменительный акт судебного органа не равноценен нор- мативному правовому акту правотворческого органа, а, признавая недей- ствующим нормативный правовой акт, суд лишь констатирует факт расхож- дения результатов правотворческой воли уполномоченных на это органов, указывая при этом на прерогативу одной из них. Суд не может взять на себя их правотворческие функции и привести эти акты в соответствие, отменив тот из них, который обладает меньшей юридической силой. И только отме- ной противоправного акта, а не констатацией его противоправности достига- ется в полной мере цель юридической ответственности, завершенность и 357 сбалансированность урегулирования правоотношений, нарушенных в резуль- тате принятия противоречащего действующему законодательству норматив- ного правового акта. Бездействие представительного органа приносит порой еще больший вред, чем его отдельные неправомерные акты, поскольку в этом случае парализу- ется деятельность всего местного самоуправления на территории определен- ного муниципального образования (не принимается местный бюджет, не осуществляется правотворческая деятельность по вопросам местного значе- ния, вследствие чего и исполнительные органы муниципальной власти не мо- гут осуществлять свои функции по управлению жизненно важными сферами, связанными с предоставлением населению необходимых услуг и производ- ством работ, и их обеспечению). Противостояние депутатов представитель- ных органов и глав муниципальных образований в ряде регионов России вы- зывало случаи бойкота со стороны депутатов по отношению к главам и сры- вы планируемых заседаний этих органов. Пагубные последствия такого по- ведения в виде непринятия местного бюджета, нерешения других важных вопросов местного значения никак не сказывались на положении самих де- путатов, виновных в отсутствии кворума представительного органа, посколь- ку процедура отзыва депутатов населением в такой ситуации малопродук- тивна. В связи с этим Федеральным законом от 18 июня 2007 г. № 101 -ФЗ в ст. 35 и 73 Закона 2003 г. были внесены дополнения, предоставившие право высшему должностному лицу субъекта РФ вносить законопроект в соответ- ствующий законодательный (представительный) орган субъекта РФ о ро- спуске представительного органа муниципального образования, который в течение трех месяцев подряд не проводил правомочные заседания. Так, со- гласно ч. 2' ст. 73 Закона 2003 г., если судом установлено, что избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного ор- гана государственной власти субъекта РФ) в течение трех месяцев со дня 358 вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в зако- нодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муници- пального образования. С учетом предыдущих рассуждений о коллективной ответственности депутатов представительного органа муниципального обра- зования обращает на себя внимание положение ч. 4 ст. 73, согласно которому депутаты представительного органа муниципального образования, распу- щенного на основании ч. 2 ст. 73, вправе в течение 10 дней со дня вступления в силу закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муници- пального образования обратиться в суд с заявлением для установления факта отсутствия их вины за непроведение представительным органом муници- пального образования правомочного заседания в течение трех месяцев под- ряд (это положение не распространяется на депутатов вновь избранного представительного органа — ч. 2 ст. 73). Суд должен рассмотреть заявление и принять решение не позднее 10 дней со дня его подачи. Данное положение Закона является исключением из общего подхода к вопросу о коллективной ответственности депутатов представительного органа, поскольку оно инди- видуализирует применение ответственности депутатов в зависимости от их вины, связывая это в последующем с возможностью повторного баллотиро- вания на выборах по формированию нового состава представительного орга- на после роспуска его прежнего состава в реабилитированном в глазах изби- рателей статусе. И все-таки данные дополнения в Закон 2003 г., по-видимому, не смогут ре- шить проблему депутатского «бойкота», поскольку кроме неявки депутатов на заседание представительного органа есть много других способов парали- зовать его работу в рамках действующего законодательства. Поэтому нужен более комплексный подход, обеспечивающий ответственность представи- тельного органа как за свое умышленное, демонстративное бездействие, так и за противодействие нормальному функционированию муниципального об- разования. 359 Закон 2003 г. предусматривает и другие случаи ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством. Так, глава муниципального образования (глава местной администрации) может быть отрешен от своей должности высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ за действия, в том числе издание им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущие нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, нацио- нальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по испол- нению решения суда (п. 2 ч. 1 ст. 74). Данная мера ответственности, по- видимому, призвана дополнительно усилить вертикаль исполнительной вла- сти, поскольку здесь основанием для применения ответственности со сторо- ны государства становится правоприменительная и иная деятельность главы муниципального образования (главы местной администрации), связанная с определенными вредными последствиями. При этом законодатель хотя пря- мо и не связывает такую деятельность названных должностных лиц с непо- средственным нарушением ими действующего законодательства, но подра- зумевает такое нарушение. Мерой ответственности органов местного самоуправления перед государ- ством может служить временное изъятие их полномочий и передача компе- тентным государственным органам. Так, в случае неплатежеспособности му- ниципального образования, возникшей вследствие решений, действий (без- действия) органов местного самоуправления, ряд бюджетных полномочий органов местного самоуправления может передаваться временной финансо- вой администрации субъекта РФ (п. 2 ч. 1 и ч. 4 ст. 75 Закона 2003 г.). 360 В качестве меры ответственности Закон 2003 г. допускает временное изъятие органами государственной власти своих полномочий, переданных органам местного самоуправления. В частности, это относится к случаю, когда при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного само- управления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств ли- бо нарушение нормативных правовых актов, установленное соответствую- щим судом. Тогда решение о временном осуществлении органами исполни- тельной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного само- управления принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ с одновременным изъятием соответствующих субвенций (п. 3 ч. 1 и ч. 5 ст. 75). Из-за усиления требований государства к качеству законодательства следует обратить внимание на то, что правотворческая деятельность органов местно- го самоуправления может быть оценена и с точки зрения наличия в их право- вых актах признаков коррупционности, а также положений, затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, что вызывает новые вопросы, связанные с ответственностью правотворческих органов местного самоуправления. Говоря об ответственности органов местного самоуправления перед государ- ством, нельзя забывать о том, что сами эти органы являются представителя- ми не только местного населения, но и муниципального образования. Юри- дическим своеобразием правового статуса муниципального образования яв- ляется его органическая взаимосвязь со своими властными представителями в лице соответствующих юридических и физических лиц. Во многих случаях муниципальное образование может выступать субъектом права, в то же вре- мя не являясь субъектом соответствующих правоотношений, за него в каче- стве непосредственных субъектов этих правоотношений выступают опреде- ленные муниципальные органы и должностные лица. Особенность реализа- ции публично-правовой ответственности муниципальных образований про- 361 является в определенных ограничениях их статуса. На наш взгляд, недопу- стимо указанные в Законе 2003 г. виды ответственности органов и должност- ных лиц местного самоуправления перед государством (ст. 73, 74) экстрапо- лировать на соответствующие муниципальные образования, поскольку властные полномочия муниципального образования в целом в результате прекращения деятельности определенного состава представительного органа или должностного лица не сокращаются. Это внутренние процессы обновле- ния носителей властных полномочий муниципального образования, и ответ- ственность за конкретные виновные действия (бездействие) органов (долж- ностных лиц) местного самоуправления в этом случае носит персонифициро- ванный адресный характер. Несколько другой характер носит ответствен- ность перед государством в виде временного осуществления органами госу- дарственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправле- ния (ст. 75). Здесь объем властных полномочий сокращается по отношению не только к виновным в образовании задолженности или в неправомерном расходовании бюджетных средств органам (у них данные полномочия изы- маются), но и к соответствующему муниципальному образованию в целом. Помимо ответственности органов и должностных лиц местного самоуправ- ления перед населением и государством характер публичной ответственно- сти носит и так называемая внутрикорпоративная ответственность, которая возникает в каждом отдельном муниципальном образовании между самими органами и должностными лицами местного самоуправления. Согласно п. 8 ч. 1 ст. 44 Закона 2003 г. такая ответственность должна быть предусмотрена уставом муниципального образования. В частности, ответственность главы муниципального образования перед представительным органом муниципаль- ного образования предполагается исходя из положений названного Закона о подконтрольности и подотчетности первого представительному органу (ч. 5 ст. 36 Закона 2003 г.), особенно если глава муниципального образования из- бирается представительным органом муниципального образования. Ответ- ственность главы администрации перед представительным органом и главой 362 муниципального образования в виде расторжения заключенного с ним кон- тракта наступает в связи с нарушением главой администрации условий кон- тракта в части, касающейся решения вопросов местного значения, а также в связи с несоблюдением ограничений, установленных законом (п. 1 ч. 11 ст. 37 Закона 2003 г.), и т. п. Комплексно основания и порядок ответственности главы муниципального образования перед представительным органом урегу- лированы в ст. 74 Закона 2003 г. Так, среди оснований удаления главы муни- ципального образования в отставку названы его решения, действия (бездей- ствие), связанные: с финансовыми нарушениями; массовыми нарушениями государственных гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина; неисполнением своих должностных обязанностей в течение трех и более ме- сяцев; неудовлетворительной оценкой деятельности главы представительно- го органа по результатам его ежегодного отчета перед представительным ор- ганом; несоблюдением ограничений и запретов и неисполнением обязанно- стей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», и другими федеральными законами. Ответственность органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами не случайно выделена в отдельную статью Закона 2003 г. (ст. 76). Данная ответственность отличается от всех указанных выше тем, что противоправное действие (бездействие) органов и должностных лиц местного самоуправления нацелено непосредственно не на субъекты публич- ной власти с их публичными интересами, а на частных лиц либо на частные интересы публичных лиц. Отличие заключается и в том, что меры ответ- ственности юридическими и физическими лицами применяются к органам и должностным лицам местного самоуправления, нарушившим их права, не исходя из собственных властных полномочий (их у физических и юридиче- ских лиц попросту нет), а посредством судебных и иных уполномоченных государственных и муниципальных органов власти. Категория юридических, а особенно физических лиц, пострадавших от пра- вонарушений, совершенных органами местного самоуправления, является 363 наиболее уязвимой с точки зрения защиты их интересов. Более всего это ка- сается тех сфер отношений, в которых муниципальные органы выступают в качестве властной, а физические и юридические лица в качестве подчинен- ной стороны отношений. Даже если нарушение органами местного само- управления прав физических и юридических лиц является существенным и очевидным, привлечение органов местного самоуправления к ответственно- сти в судебном порядке требует больших материальных затрат и связано со значительной потерей времени. Для физических лиц немаловажен также мо- ральный и физический фактор, поскольку зашита своих прав гражданами со- провождается нравственными переживаниями и требует здоровья и сил. Будучи субъектами правонарушений, органы местного самоуправления не заинтересованы в предоставлении физическим и юридическим лицам ин- формации, необходимой им для защиты своих прав в суде. Между тем дей- ствующее гражданско-процессуальное законодательство уже не допускает сбора необходимых по делу доказательств по инициативе суда, а возлагает обязанность предоставления этих доказательств на стороны и других лиц, участвующих в деле (ст. 56 ГПК РФ). В соответствии с этими нормами зако- нодательства суды все больше уподобляются своему хрестоматийному обра- зу богини правосудия, которая с завязанными глазами оценивает лишь то, что брошено на чаши весов. Как же обеспечено право на получение необходимых для предъявления в суд сведений? Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, инфор- мационных технологиях и о защите информации» декларирует лишь право обжалования решений и действий (бездействия) органов местного само- управления, нарушающих право на доступ к информации, в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо в суд (ч. 6 ст. 8). Таким образом, непредоставление информации в связи с необходимостью обраще- ния в суд для зашиты своих нарушенных органами местного самоуправления прав повлечет для граждан и организаций дополнительное к основному су- 364 дебное разбирательство, причем уже по поводу обжалования действий орга- нов местного самоуправления, отказавших в предоставлении информации. В связи с этим представляется необходимым на федеральном уровне государ- ственной власти ужесточить и конкретизировать требования по обязатель- ствам раскрытия и доведения органами местного самоуправления и их долж- ностными лицами информации, затрагивающей права и интересы физиче- ских и юридических лиц, а также по основаниям и порядку привлечения ор- ганов местного самоуправления и их должностных лиц к ответственности за непредоставление этой информации. Вместе с тем необходимо отметить, что за необоснованный отказ гражданину в предоставлении затрагивающей его права и свободы информации предусмотрена административная ответствен- ность, налагаемая на должностных лиц (в том числе должностных лиц мест- ного самоуправления), штраф в размере от 500 до 1000 руб. (ст. 5.39 КоАП РФ). Наряду с административной ответственностью за неправомерный отказ в предоставлении гражданам полной и достоверной информации, затрагива- ющей их права и свободы, в отдельных законодательных актах субъектов РФ, например в Законе Пензенской области от 26 июня 2003 г. «Об админи- стративной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлени- ем местного самоуправления в Пензенской области», предусматривается от- ветственность должностных лиц местного самоуправления за необоснован- ный отказ в предоставлении гражданину информации о деятельности органов местного самоуправления. В соответствии с Законом Оренбургской области от 1 октября 2003 г. «Об административных правонарушениях в Оренбург- ской области» установлена административная ответственность должностных лиц местного самоуправления за воспрепятствование праву граждан на осу- ществление местного самоуправления через участие в собраниях (сходах) граждан. Кроме нарушений органами местного самоуправления прав граждан в инди- видуальном порядке, эффективность зашиты которых зависит в основном от совершенства регулирования механизма ответственности этих властных 365 структур в отраслевом законодательстве, довольно распространенными и ха- рактерными именно для местного самоуправления являются нарушения так называемых коллективных прав граждан. Речь идет о локальных конфликтах местной власти со своими жителями по поводу, например, размещения рядом с какими-либо жилыми домами круглосуточно работающего увеселительного заведения, ночлежных домов для бродяг или лечебных заведений для нарко- манов; строительства сооружений вблизи жилых домов, грозящего их обру- шением или иными неблагоприятными последствиями для жильцов; влеку- щих неудобства для определенных групп населения: отмены транспортных маршрутов, закрытия торговых точек, образовательных или лечебных учре- ждений; непродуманной перепланировки улиц, меняющей их традиционный вид и функциональное назначение, и др. Такие нарушения интересов отдель- ных жителей имеют свою специфику, поскольку в качестве реакции на них в наиболее острых конфликтных ситуациях в ход идут несанкционированные пикеты жителей, перегораживание ими улиц с транспортным движением и т. п. В одних случаях, например при размещении каких-либо заведений и учре- ждений, нарушение прав жителей органами местного самоуправления явля- ется мнимым, поскольку власть не обязана получать разрешения жителей на принятие таких решений. В других случаях, например при строительстве со- оружений вблизи жилых домов, муниципальная власть по действующему градостроительному законодательству должна согласовывать с проживаю- щими в непосредственной близости от сооружений жителями все решения органов архитектуры и градостроительства, затрагивающие их жизненно важные интересы. И за невыполнение этих обязанностей органы и должност- ные лица местного самоуправления должны нести установленную правовы- ми нормами ответственность. Есть и такие случаи, когда отдельные решения органов местного самоуправления приняты в рамках установленной компе- тенции и с соблюдением действующего законодательства, но при этом могут фактически ущемлять отдельные интересы граждан, создавать им опреде- 366 ленные неудобства. В связи с этим представляется, что юридическая ответ- ственность органов местного самоуправления перед своими жителями может реализоваться и в результате нарушения общих принципов их взаимоотно- шений, которые должны быть закреплены в уставах муниципальных образо- ваний и заключаться в приоритете законных интересов граждан, в учете их мнения при принятии решений, в социальной защите населения, в подотчет- ности и подконтрольности жителям органов и должностных лиц местного самоуправления и др. Разумеется, в уставах необходимо предусмотреть обя- занность органов и должностных лиц местного самоуправления руковод- ствоваться этими принципами при принятии своих решений, а если эти ре- шения все-таки противоречат данным принципам, нести за это предусмот- ренную уставом и другими нормативными правовыми актами муниципаль- ного образования ответственность. Данные положения об ответственности, закрепленные в уставах муниципальных образований, ликвидируют возмож- ные пробелы в правовом регулировании механизма ответственности и позво- лят жителям защитить свои законные интересы и права. Это будет в полной мере корреспондироваться со ст. 18 Конституции РФ, согласно которой пра- ва и свободы человека и гражданина являются непосредственно действую- щими, определяющими смысл, содержание и применение законов, деятель- ность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. В случаях нарушения органами местного самоуправления коллективных прав определенной части жителей важно найти оптимальную форму аккумуляции «отрицательной энергии граждан» и направить ее в цивилизованное правовое русло. С учетом остроты подобных ситуаций в соответствующих норматив- ных правовых актах местного самоуправления целесообразно предусмотреть ускоренный порядок рассмотрения подобных жалоб с возможностью опера- тивного привлечения различных служб и специалистов, способных дать ав- торитетное и обстоятельное заключение по затрагиваемым в коллективной жалобе вопросам. На время рассмотрения жалобы целесообразно приостано- 367 вить реализацию вызвавшего эту жалобу решения. Важно также, чтобы во всех действиях муниципальной власти по проверке обоснованности и закон- ности затрагивающих интересы жителей решений принимали участие упол- номоченные представители этих жителей. В перспективе же во избежание таких нарушений коллективных прав граждан представляется необходимым установление стационарных форм взаимодействия и сотрудничества жителей с представителями муниципальной власти в виде территориальных органов общественного самоуправления. Такое взаимодействие должно предусмат- ривать регулярные сообщения органов местного самоуправления о всех сво- их готовящихся и принятых решениях, особенно касающихся соответствую- щей части территории муниципального образования, а также предваритель- ное обсуждение и согласование с территориальными органами общественно- го самоуправления и жителями проектов этих решений. Задача оптимизации ответственности органов местного самоуправления пе- ред населением, государством, физическими и юридическими лицами пред- полагает огромный потенциал указанной проблемы. Несомненно, в рамках настоящего учебного пособия можно лишь затронуть ее отдельные аспекты, в целом же эта самостоятельная проблема ждет дальнейшего исследования и изучения. 368 Заключение По сравнению с авторитарным устройством государственной власти демо- кратическая организация с активными элементами гражданского общества представляет собой несравненно более сложную систему власти, и это на первых порах вызывает определенные трудности в усвоении основных прин- ципов и механизмов действия демократических институтов. Порой происхо- дит откат на старую, прежнюю орбиту отношений. Стереотипы мышления, помноженные на привычку решать управленческие проблемы наиболее про- стым административным способом, отнюдь не способствуют развитию мест- ного самоуправления. Большое значение в связи с этим приобретает теоретическое осмысление местного самоуправления как явления общественной жизни. Большинство теоретических споров сейчас сводится к критике ст. 12 Конституции РФ, от- деляющей местное самоуправление от государственного аппарата. Разумеет- ся, необходимо согласиться с авторами, которые указывают на почти полное тождество государственных и муниципальных органов власти и не видят в муниципальной власти какую-то особую природу. Но иначе и не может быть. Ведь муниципальная власть в России родилась не заново, она формируется эволюционным путем из местной государственной власти. В связи с этим представляется, что предмет наиболее продуктивных теоретических изыска- ний кроется в проблемах создания для этой пока еще местной государствен- ной власти таких условий, чтобы она в своем проявлении смогла открыть но- вые возможности, которые бы стали результатом некой интеграции с граж- данским обществом. Потенциал интеграции государства с гражданским об- ществом пока мало изучен, поскольку еще немногочисленны точки сопри- косновения этих явлений. Местное самоуправление, даже чисто ситуацион- но, находясь на стыке между государственными и общественными институ- тами власти, очень удобно расположено для такого рода интеграции. Но пока местное самоуправление остается лишь оболочкой, за которой находятся те 369 же государственные структуры, успех процесса интеграции довольно про- блематичен. Значит, надо менять местную власть, отделяя ее в необходимой мере от госу- дарственных структур и настраивая деятельность прежде всего органов местного самоуправления на задачи, интересы и цели, которые более близки населению и гражданскому обществу в целом. Конечно, процесс этот не должен носить характер кампании. Все то, что ка- сается государственных интересов, должно быть не в добровольном, а в им- перативном порядке обеспечено через компетенцию органов местного само- управления. Но необходимо каждый раз подчеркивать, что это именно госу- дарственные функции и государственные полномочия, а органы местного самоуправления осуществляют их по поручению государства. Определен- ность во взаимоотношениях государственных и муниципальных органов вла- сти приведет к более четкому пониманию местного самоуправления как вла- сти населения, устранит характерные для государственной власти барьеры недоверия к органам местного самоуправления со стороны жителей соответ- ствующих муниципальных образований. В свою очередь, освобожденное от внешнего влияния государственных органов на процесс организации своей деятельности местное самоуправление уже под влиянием не столько внеш- них, сколько внутренних факторов будет оптимизировать свою структуру, функции, предметы ведения и полномочия. Это приведет к совершенствова- нию механизма управления местными делами, сделает его тоньше и эффек- тивнее. Вполне естественно, что тогда возникнет необходимость в корректи- ровке форм взаимодействия местного самоуправления с государственными органами. Во многих случаях административные методы воздействия госу- дарственных органов на органы местного самоуправления будут заменены на более совершенные, горизонтальные формы взаимодействия. Настоящее учебное пособие, как видно из его содержания, носит во многом характер исследования властных отношений в системе местного самоуправ- ления. Высказанные автором точки зрения наряду с представлением система- 370 тизированных знаний, необходимых для учебных и практических целей, при- званы побудить читателей к дальнейшему творческому, научному изучению рассмотренных проблем. Именно такой подход будет отвечать реалиям ин- тенсивно обновляющихся и развивающихся процессов формирования власти местного самоуправления в России. |