Муниципальное право. муниципальное право. 1 Москва 2018 г. 2 Аннотация
 Скачать 1.71 Mb.
|
|
3.3. Оптимизация организационно-территориальных основ местного самоуправления Не менее важной по сравнению с содержательной является организационно- территориальная оптимизация полномочий органов местного самоуправле- ния. Вид полномочия — это один из способов его внешней объективации. При оптимизации полномочий органов местного самоуправления по их ви- дам формально выбор видов полномочий обусловлен, с одной стороны, во- просами ведения муниципальных образований, которые определены в Законе 2003 г., с другой — конкретными формами деятельности муниципальных ор- ганов (правотворческой, правоприменительной, распорядительной, исполни- тельной, контрольной, учетной и т. д.). Так же, как и у государственных ор- ганов, у органов местного самоуправления существуют органы общей и спе- циальной компетенции. Если органы местного самоуправления обшей ком- петенции уполномочены принимать решения по всему спектру вопросов, предусмотренных ст. 14—16 Закона 2003 г., то органы специальной компе- тенции принимают решения только по тем вопросам, которые соответствуют их отраслевой принадлежности. Виды полномочий органов местного само- управления определяются в уставах и других нормативных правовых актах муниципальных органов. Среди формально закрепляемых полномочий могут существовать и такие, которые на практике не реализуются, потому что закреплялись они, как пра- вило, «с запасом на будущее». В связи с этим уставы и иные нормативные правовые акты муниципальных образований не являются показателем, по ко- торому можно судить о видах полномочий, фактически реализуемых органа- ми местного самоуправления, тем более что во многих муниципальных обра- зованиях они принимаются по трафаретам, разрабатываемым для них госу- дарственными органами власти. Поэтому виды полномочий органов местно- го самоуправления каждого отдельного муниципального образования долж- ны определяться ими самостоятельно, исходя из наличия: 1) объектов регу- лирования; 2) бюджетных и иных материальных средств, предназначенных 277 для осуществления полномочий; 3) квалифицированных кадров для реализа- ции полномочий и других факторов. Устанавливая виды полномочий, необходимо также учитывать, какими они являются — обязательными или факультативными. При определении полно- мочий с учетом существующих объектов регулирования следует иметь в ви- ду, что отсутствие или малочисленность таких объектов исключает необхо- димость наличия соответствующего вида полномочий. Так, отсутствие на территории муниципального образования учебных заведений свидетельству- ет об отсутствии в компетенции органов местного самоуправления полномо- чий по управлению образованием. Может случиться и так, что муниципаль- ные образовательные учреждения на территории муниципального образова- ния имеются, но отсутствуют средства на их финансирование. В этой ситуа- ции данные объекты целесообразно передать в совместное с другими муни- ципальными образованиями управление. Но тогда будет изменен вид полно- мочия муниципального органа: из публично-правового полномочия оно пре- вращается в гражданско-правовое. Межмуниципальное учебное заведение в таком случае приобретает форму частной организации, основанной на доле- вом имущественном вкладе в нее муниципальных образований и управляе- мой не по принципу административного соподчинения, а на основе граждан- ско-правовых принципов взаимоотношений его равноправных участников. Отсутствует также необходимость иметь специализированные образователь- ные органы управления с их полномочиями, связанными с управлением об- разовательным процессом, поскольку эту функцию будут выполнять органы управления частной образовательной организацией самостоятельно. Показателен в этом отношении зарубежный опыт, в соответствии с которым подобные проблемы решаются путем создания специальных округов. Например, в Канаде в отличие от органов местного самоуправления, облада- ющих общей компетенцией, специальные округа осуществляют руководство в конкретных «узких» направлениях: школьных округах, специальных окру- гах по управлению полицией, здравоохранением, водоснабжением и т. п. Их 278 границы часто не совпадают с границами территориальных административ- ных единиц, не имеют самостоятельных источников финансирования: они получают средства в виде субсидий от провинциальных и муниципальных органов общей компетенции. Возможен и другой, частный вариант финансо- вой основы таких округов, который имеет определенные преимущества по сравнению с предыдущим. Как отмечает А. И. Черкасов, «с помощью специ- альных округов удается частично преодолевать жесткие финансовые ограни- чения, характерные для деятельности местных органов общей компетенции. Последние, например, не могут взимать с жителей соответствующего терри- ториального подразделения дополнительные (целевые) налоги для обеспече- ния их необходимыми услугами. Возможность финансирования деятельности специальных округов за счет платы за услуги, поступающие непосредственно от потребителей, а не за счет общих муниципальных налогов, делает эти услуги более адресными». Однако такие округа становятся малодоступными с точки зрения управленческого воздействия органов местного самоуправле- ния. Так, в США школьные округа, по которым в большинстве штатов стро- ится руководство школами, практически выведены из-под контроля муници- пальных советов и общественности. Следует отметить, что организационная основа деятельности специальных округов в виде советов и других органов этих округов формируется и функционирует, как правило, независимо от му- ниципальных органов. Широко известны в зарубежных странах и различные объединения муници- палитетов, создаваемые для решения общих дел. Например, в Италии про- винциями и коммунами для совместного управления одной или несколькими службами создаются консорциумы. Конкретные провинции и коммуны могут входить в состав только одного консорциума. По российскому законодательству могут также создаваться ассоциации и со- юзы муниципальных образований в целях координации их деятельности для более эффективного осуществления своих прав и интересов. При этом ассо- циациям и союзам муниципальных образований не могут передаваться пол- 279 номочия органов местного самоуправления. Такая позиция федерального за- конодателя обусловлена, видимо, тем, что источником власти органов мест- ного самоуправления является воля населения муниципального образования. Чтобы межмуниципальное объединение в лице своих органов могло иметь полномочия органов местного самоуправления, необходимы: 1) воля на наделение этих объединений полномочиями органов местного самоуправле- ния, исходящая не только от самих органов местного самоуправления, но и непосредственно от населения муниципальных образований; 2) уравнение объединений муниципальных образований по своему статусу в конституци- онно-правовом порядке с муниципальными образованиями. Если первое из условий практически осуществимо, то второе наряду с наличием законода- тельных преград вряд ли целесообразно, поскольку любое объединение — это вторичное, производное от первичного структурирование элементов местного самоуправления, которое при всех его достоинствах будет иметь узкоспециальное назначение и непостоянный характер. Гораздо перспективнее применительно к российскому законодательству со- трудничество органов местного самоуправления с частными организациями по передаче последним наиболее трудоемких и слабоуправляемых муници- пальных служб. Но здесь есть угроза проявления определенной тенденции, в соответствии с которой, скорее всего, произойдет существенная деформация образа муниципальной власти в глазах населения. Как свидетельствует зару- бежный опыт, при передаче органами местного самоуправления отдельных служб в частные руки на контрактной основе они все более превращаются в некие эквиваленты ассоциаций потребителей, выступающие в роли заказчи- ков, лишь оплачивающих услуги, предназначенные конечным потребителям. Подобное положение дел позволяет отдельным исследователям говорить о становлении «новой, неполитической модели местного управления». Следует отметить, что данная проблема при наличии двухуровневой системы муни- ципальных образований решается гораздо проще посредством распределения 280 муниципальных служб в зависимости от их сложности и затратности между нижестоящими и вышестоящими муниципальными образованиями. В индивидуальном порядке с учетом положений Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально- экономического развития в Российской Федерации» на основании Соглаше- ния о создании территории опережающего социально-экономического разви- тия, заключенного между уполномоченным федеральным органом, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ и соответ- ствующим(и) исполнительно-распорядительным) органом(ами) муниципаль- ного(ных) образования(ий), управляющей компании на такой территории мо- гут быть переданы функции по организации: строительства и эксплуатации автомобильных дорог; размещения объектов инфраструктуры; транспортного обслуживания; электро-, тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведения; сбора, транспортировки и утилизации твердых коммунальных отходов; благо- устройства; услуг связи; общественного питания, торговли и бытового об- служивания; досуга лиц, находящихся в границах таких территорий (ст. 10). Здесь вполне уместен вопрос: что же тогда остается делать самим органам местного самоуправления, поскольку в данном случае действительно образ муниципальной власти полностью деформирован? Думается, что экспери- ментальный единичный характер таких комбинаций взаимоотношений меж- ду бизнесом, государственной и муниципальной властью призван выявить лишь отдельные эффективные способы и алгоритмы взаимодействия для по- следующего, более оптимального разграничения публичных полномочий и функций. Таким образом, в рамках действующего российского законодательства в це- лом при дефиците материально-финансовых, организационных, кадровых и иных ресурсов, характерных особенно для низового звена муниципальных образований, т. е. сельских и городских поселений, можно выделить по край- ней мере следующие виды оптимизации полномочий органов местного само- управления, которую можно осуществить без помощи со стороны государ- 281 ственных органов: 1) объединение усилий нескольких муниципальных обра- зований на основе договора, например, для строительства каких-либо сов- местно эксплуатируемых в будущем объектов, обеспечения жителей товара- ми или услугами либо создания совместного предприятия (учреждения), функционирующего на основе долевого участия собственников (учредите- лей); 2) передача в порядке ч. 4 ст. 15 Закона 2003 г. поселениями отдельных полномочий органам местного самоуправления муниципального района; 3) передача отдельных муниципальных услуг (производства товаров) на кон- курсной (договорной) основе частным предприятиям и учреждениям; 4) де- легирование отдельных полномочий органам территориального обществен- ного самоуправления и др. Наряду с проблемой внешней оптимизации видов полномочий органов мест- ного самоуправления не менее важной представляется внутренняя, структур- ная оптимизация полномочий. Наибольшее значение имеет взаимоотношение между двумя основными компонентами системы органов местного само- управления: главой и представительным органом муниципального образова- ния. Ранее установленная федеральным законодательством возможность вхождения главы муниципального образования, который мог одновременно возглавлять его администрацию, в состав представительного органа местного самоуправления и председательствовать на его заседаниях (п. 3 ст. 16 Закона 1995 г.) в отдельных случаях фактически приводила к потере самостоятель- ности представительным органом и к его подчинению главе муниципального образования. Наглядно это можно продемонстрировать на примере Устава г. Оренбурга, принятого 21 апреля 1996 г. (ныне утратил силу). Согласно п. 1 ст. 18 Устава председателем Оренбургского городского Совета являлся глава города. Фор- мируя администрацию города и возглавляя ее работу, глава города в качестве председателя Совета обладал следующими полномочиями: руководил подго- товкой заседания Совета, в том числе формировал проект повестки дня засе- дания; председательствовал на заседании; подписывал все решения и доку- 282 менты Совета; давал поручения депутатским комиссиям по вопросам их ве- дения (ст. 19 Устава). При этом глава города, будучи избранным населением, не нес согласно Уставу ответственности за свои действия перед депутатами Совета. Нетрудно заметить, что, используя любое из вышеперечисленных полномочий, председатель Совета, глава города мог направлять работу депу- татов Совета по любому желаемому для него руслу либо полностью парали- зовать работу Совета, например, путем неподписания принятых депутатами Совета постановлений, отказа от созыва сессии либо отказа депутатам в их требовании об обсуждении того или иного вопроса. И такая практика была распространена в Российской Федерации повсеместно. Отнюдь не случайно в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ 8 июля 2000 г. Пре- зидент РФ, говоря о непрекращающейся борьбе мэров и глав муниципальных образований с руководителями регионов, отмечал, что «слишком часто мест- ное самоуправление на мэрах начинается и на них же заканчивается». Таким образом, предоставленная федеральным законодателем свобода правотворче- ской деятельности местного самоуправления на деле могла обернуться со- средоточением этой функции в руках одного человека — главы муниципаль- ного образования, при том что согласно закону это полномочие находилось в исключительном ведении представительных органов местного самоуправле- ния. Устанавливая в интересах местного населения исключительные прерогативы его выборных представительных органов, федеральный законодатель должен позаботиться о том, чтобы эти прерогативы оказались реальными и не были бы нивелированы в региональном законодательстве и в уставах муниципаль- ных образований. Поэтому так же, как в правотворческой иерархии, законо- дательная деятельность является прерогативой парламента и обеспечивается специальной законотворческой процедурой, в правотворческой деятельности выборных представительных органов местного самоуправления должна быть создана своя система сдержек и противовесов, исключающая диктатуру в этом процессе одного лица. В связи с этим была вполне оправдана временем 283 практика разделения ключевых должностей (председателя и главы) и само- стоятельного функционирования представительных органов местного само- управления в Тюмени, Омске, Рязани, Перми, Костроме, Екатеринбурге, Волгограде, Чите, Орле, Магнитогорске, Челябинске, Владимире и других городах. В соответствии с Законом 2003 г. глава муниципального образова- ния, как правило, не может быть одновременно председателем представи- тельного органа муниципального образования и главой местной администра- ции (п. 4 ч. 2 ст. 36). Данное положение не распространяется лишь на органы местного самоуправления муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, в котором в соответствии с его уставом предусмот- рено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляе- мого главой муниципального образования, исполняющим полномочия пред- седателя представительного органа муниципального образования (ч. 3 ст. 36). Представляется, что и по остальным прерогативам выборных представитель- ных органов местного самоуправления (утверждение местного бюджета, установление порядка управления и распоряжения муниципальной собствен- ностью и др.) в региональном и местном правотворчестве должны быть вы- держаны соответствующие «федеральные государственные стандарты», ис- ключающие всякие злоупотребления этими полномочиями. В дополнение к этому следует отметить, что В. В. Таболин небезосновательно высказывает мысль о необходимости закрепления распорядительных полномочий пред- ставительных органов местного самоуправления, поскольку, «хотя они и не запрещены юридически, но и не предусмотрены ни федеральным правом, ни правом субъектов РФ. Здесь, — как далее отмечает автор, — уместно пойти по пути позитивного закрепления распорядительных и иных полномочий представительных органов муниципальных образований, причем не давать исчерпывающего перечня контрольных полномочий представительных орга- нов в отношении исполнительного аппарата». 284 Заслуживают внимания и варианты взаимоотношений выборных представи- тельных органов и органов исполнительной власти местного самоуправле- ния, существующие в зарубежном опыте. Наиболее эффективной среди су- ществующих там схем такого рода взаимоотношений показала себя схема «муниципальный Совет — управляющий», согласно которой реальной ис- полнительной властью обладает не мэр, а управляющий, назначаемый Сове- том на контрактной основе из числа профессионалов. Указанная модель уже нашла свое воплощение в Законе 2003 г., где согласно ст. 37 глава местной администрации, не являющийся главой муниципального образования, назна- чается на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. Конечно, данная схема не является универсальной с точки зрения величины муниципального образования. Пожалуй, в большей мере она соответствовала бы муниципальным образованиям средней величины (небольшой город, сельский округ). В крупных муниципальных образованиях, учитывая боль- шую долю в их деятельности государственной составляющей, глава испол- нительной власти должен быть не просто хозяйственником, а еще и полити- ком, пользующимся авторитетом и доверием населения. Поэтому представ- ляется, что глава исполнительной власти там может обладать функциями главы муниципального образования и одновременно избираться населением. Как уже отмечалось, изменениями, внесенными Федеральным законом от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ в Закон 2003 г., допускается возможность избрания по результатам конкурса представительным органом муниципального обра- зования в качестве главы муниципального образования лица, не прошедшего предварительного отбора населением на выборах главы (или депутатов) представительного органа муниципального образования. Как видно, здесь акцент делается не столько на хозяйственных или политических критериях отбора кандидата, сколько на критериях возможности лояльного сотрудниче- ства кандидата на пост главы муниципального образования с органами вла- |