Муниципальное право. муниципальное право. 1 Москва 2018 г. 2 Аннотация

• Название: 1 Москва 2018 г. 2 Аннотация
• Анкор: Муниципальное право
• Дата: 29.03.2021
• Размер: 1.71 Mb.
• Имя файла: муниципальное право.pdf
• Тип: Учебное пособие; #189234
• страница: 14 из 15

3.4. Оптимизация финансово-экономических основ
местного самоуправления
Рассмотрение оптимального статуса и разграничения полномочий органов местного самоуправления было бы неполным, если не обратиться к матери- альной основе этих вопросов. В Законе 1995 г. законодатель установил одну из важных финансовых гарантий местного самоуправления — обязанность государственных органов обеспечить минимальный местный бюджет каждо- му муниципальному образованию (ч. 1 ст. 37). В свою очередь, сам мини- мальный местный бюджет определяется исходя из необходимости обеспече- ния удовлетворения основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже ми- нимальных государственных социальных стандартов. Указом Президента РФ

313 от 23 мая 1996 г. № 769 «Об организации подготовки государственных ми- нимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюд- жетов» установлено, что формирование системы государственных муници- пальных социальных стандартов должно осуществляться на единой правовой базе и общих методических принципах, что исключает возможность разра- ботки и применения в субъектах РФ собственных социальных стандартов.
Однако такие государственные минимальные социальные стандарты так и не были разработаны и приняты. В качестве временного нормативного акта, ко- торым при формировании проектов бюджетов было рекомендовано руковод- ствоваться субъектам РФ и органам местного самоуправления, принято рас- поряжение Правительства РФ от 3 июля 1996 г. № 1063-р, одобрившее соци- альные нормативы и нормы. Данные социальные нормативы и нормы в коли- чественном отношении показывают необходимость обеспечения населения объектами здравоохранения, культуры, массовой информации и т. п. на еди- ницу его численности. Исходя из стоимости содержания этих объектов, а также расходов на содержание работы аппарата муниципального образова- ния, определялся минимальный местный бюджет. Учитывая то, что распоря- жение Правительства РФ от 3 июля 1996 г. № 1063-р имеет для органов вла- сти субъектов РФ и муниципальных органов рекомендательный характер, го- ворить о гарантированности минимальных местных бюджетов было бы не- уместно.
Обращает на себя внимание то, что согласно действующей редакции Закона
2003 г. почти все нормы бюджетного устройства и бюджетного администри- рования муниципальных образований имеют отсылочный (к Бюджетному кодексу РФ) характер. В настоящее время вместо понятия «минимальный местный бюджет» введен термин «уровень расчетной бюджетной обеспечен- ности муниципальных образований». Данный уровень в пределах территории определенного субъекта РФ определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены бюджетом муниципального

314 образования исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) нало- говой базы (налогового потенциала) и аналогичного показателя в среднем по соответствующим видам муниципальных образований с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географиче- ских и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя (ч. 3 ст.
137 БК РФ). Отчасти данные положения, внесенные сначала в Закон 2003 г., а затем в Бюджетный кодекс РФ, были уже предопределены практикой регио- нального законодательства. В отсутствие федерального закона о государ- ственных социальных стандартах субъекты РФ пытались самостоятельно вы- явить и зафиксировать материальные и социальные показатели самодоста- точности административно-территориальных образований, а исходя из полу- ченных данных организовать деятельность и установить полномочия мест- ных органов власти. В отдельных регионах были приняты законы, определя- ющие, например, временные минимальные социальные нормы муниципаль- ных образований (Калужская область), минимальный бюджет муниципаль- ного образования (Ленинградская область), нормативы и нормы, определяю- щие минимально необходимую численность работников органов местного самоуправления для решения вопросов местного значения (Иркутская об- ласть), денежное содержание муниципальных служащих (Ямало-Ненецкий автономный округ), финансовые основы местного самоуправления (Влади- мирская, Курская области). В свою очередь, федеральный законодатель уста- новил, что исключительно за счет собственных доходов и источников финан- сирования дефицита соответствующего местного бюджета исполняются рас- ходные обязательства, возникающие в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного са- моуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам; заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений)

315 муниципальными казенными учреждениями (ч. 1, 2 ст. 86 БК РФ). С учетом названных выше проблем наличия в компетенции органов местного само- управления инкорпорированных государственных полномочий и большой доли государственного компонента в отдельных вопросах местного значения было бы странно удивляться тотальной убыточности муниципальных обра- зований, которая воспринимается противниками идеи местного самоуправ- ления как неспособность этой власти в принципе к решению задач местного значения без поддержки государственных органов.
В связи с этим было бы полезно обратить более пристальное внимание на ст.
87 БК РФ, в которой говорится о реестре расходных обязательств. Под ре- естром расходных обязательств понимается используемый при составлении проекта бюджета свод (перечень) законов, иных нормативных правовых ак- тов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные норма- тивные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обя- зательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муници- пальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необ- ходимых для исполнения включенных в реестр обязательств. Думается, что при составлении бюджетов следует тщательнее исследовать эти нормативные акты, анализируя содержание последних с точки зрения того, чьи действия по осуществлению установленных данными актами обязательств, исходя из организационных, квалификационных, экономических и иных возможностей, фактически необходимы для их исполнения. В качестве формы межбюджет- ного трансферта из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ в му- ниципальные (местные) бюджеты на осуществление полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения, содержащих госу- дарственный компонент, должны использоваться субсидии. Между тем вы- деление субсидий местным бюджетам из федерального бюджета или из бюджета субъекта РФ не допускается, если это не предусмотрено соответ- ствующими федеральными или региональными нормативными правовыми

316 актами (ч. 3 ст. 132 и ч. 3 ст. 139 БК РФ). Иными словами, федеральные или региональные власти самостоятельно без какого-либо согласования с муни- ципальными образованиями определяют как объем и содержание, так и уро- вень обеспечения полномочий органов местного самоуправления при выде- лении субсидий, в том числе в сферах государственного регулирования. И если при наделении отдельными государственными полномочиями суще- ствует какой-то минимум гарантированных органам местного самоуправле- ния возможностей оспорить, в том числе в судебном порядке, объем переда- ваемых средств или способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из феде- рального бюджета, бюджета субъекта РФ для осуществления соответствую- щих полномочий, так как эти положения представлены в соответствующем законе о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями (ч. 6 ст. 19 Закона 2003 г.), то по вопросам о начислении суб- сидий, в частности, из бюджета субъекта РФ, где цели, условия предоставле- ния субсидий, критерии отбора муниципальных образований для предостав- ления указанных субсидий и их распределения между муниципальными об- разованиями устанавливаются субъектом РФ, такого рода споры по инициа- тиве муниципальных образований маловероятны и бесперспективны. К тому же многоцелевой характер субсидий (софинансирование расходов по каким- либо совместным программам; реализация дополнительных мер по поддерж- ке отраслей экономики, рынка труда и отраслей социальной сферы, по соци- альному обеспечению населения; управление совместно используемыми природными, культурно-историческими, хозяйственными и иными объекта- ми и др.) предполагает широкое усмотрение и свободу действий субъектов
РФ.
Следует предоставить муниципальным образованиям гарантии не только по вопросу об обязательности финансового обеспечения реализации различных государственных полномочий (делегированных законами; «скрытых» в во- просах местного значения; инкорпорированных, т. е. фактически государ-

317 ственных, но обозначенных как собственные полномочия органов местного самоуправления), но и по вопросу о достаточности нормативов отчислений в местные бюджеты из государственных бюджетов. В настоящее время муни- ципальные образования могут только выразить свою позицию по размеру этих отчислений при принятии бюджетов субъектов РФ, которую последние могут и не принять. В свою очередь, отсутствие возможности планирования бюджетной политики на долгосрочной основе из-за постоянного изменения правил игры (нормативов бюджетных отчислений) лишает местное само- управление возможности осуществления инвестиций долгосрочных про- грамм социального развития и работы над формированием дополнительных источников финансирования.
Условия затяжного и крайне тяжелого экономического кризиса российской экономики, вызванного прежде всего неблагоприятными международными событиями (2014—2015 гг.), требуют внимания и к другому аспекту меж- бюджетного финансирования государством муниципальной власти. Как от- мечает О. И. Баженова, «механизм межбюджетного финансирования, осно- ванный на сосредоточении финансовых ресурсов в Федерации и их дальней- шем перераспределении между регионами, а последними между муници- пальными образованиями, стал основным инструментом реализации полити- ки централизации в условиях благоприятной для государства финансовой об- становки. Однако в случае ее ухудшения у государства, видимо, не останется иного выбора, как возвращение к проводимой вплоть до реформы 2002—
2006 гг. политике, позволявшей с опорой на принцип самостоятельности местного самоуправления объявить муниципальные образования не только организационно, но и финансово ответственными за решение практически всех социальных задач и функций».
Наблюдая зависимость местного самоуправления от материального фактора, нельзя не обратить внимания на то, что посредством этого фактора государ- ство может программировать достаточный и желаемый для него режим про- явления местного самоуправления, выражающийся в саморегуляции обще-

318 ственных отношений. При этом государство обеспечивает и контролирует лишь нижний порог этого проявления. В то же время местное самоуправле- ние, которое в своем материальном развитии выходит за рамки государ- ственных минимальных социальных стандартов, уже перестает быть простой
«тенью» государства и начинает формировать свою собственную социаль- ную политику. В одном случае это стремление оздоровить образ жизни лю- дей и создать для этого дополнительную (помимо предусмотренной государ- ственными минимальными стандартами) сеть спортивных и оздоровитель- ных учреждений, в другом случае это политика, выражающаяся в повышен- ном внимании к инвалидам и престарелым гражданам и заботе о них, в тре- тьем — улучшение благоустройства и качества коммунального обслужива- ния населения. Безусловно, что и в рамках государственных социальных стандартов можно по-разному осуществлять возложенные на органы местно- го самоуправления функции, но в этом случае речь будет идти не о социаль- ной политике муниципалитета, а о качестве и эффективности предоставляе- мых им услуг.
Обращаясь для примера к зарубежному опыту, следует заметить, что в ряде
Скандинавских государств в 1984—1986 гг. проводился эксперимент по со- зданию так называемых свободных коммун. Местные власти, которым был предоставлен на определенный срок такой статус, получили право в интере- сах своих сообществ отклоняться от организационных, процедурных и поли- тических стандартов, устанавливаемых центральным правительством, и ве- сти поиски альтернативных путей оказания услуг населению. Как в зарубеж- ной, так и в отечественной практике местного самоуправления известны слу- чаи, когда муниципалитеты устанавливали на своей территории бесплатный проезд на муниципальном транспорте, осуществляли за счет собственных доходов бесплатную раздачу своим жителям продовольствия, медикаментов и других товаров. Кстати говоря, согласно ч. 5 ст. 20 Закона 2003 г. органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета муниципального образования по не переданным в порядке ст. 19

319 государственным полномочиям, не только если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами, но и вне зависимо- сти от наличия таких положений федеральных законов, если расходы направлены на дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи отдельным категориям граждан.
Между тем использование таких возможностей муниципальными образова- ниями — это, скорее, исключение, поскольку благодаря усилиям федераль- ного законодателя нагрузки на местные бюджеты и без того ежегодно воз- растают. Так, в соответствии, например, со ст. 14 Закона 2003 г. органам местного самоуправления поселений за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых дохо- дов по дополнительным нормативам отчислений предоставлено право (а по
сути рекомендовано) создавать музеи поселений; совершать нотариальные действия; участвовать в осуществлении деятельности по опеке и попечитель- ству; создавать условия для осуществления деятельности, связанной с реали- зацией прав местных национально-культурных автономий на территориях поселений; участвовать в организации и осуществлении мероприятий по мо- билизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территориях поселений; создавать муниципальную пожар- ную охрану; осуществлять мероприятия по отлову и содержанию безнадзор- ных животных, обитающих на территориях поселений, и др. Такая экспансия в отношении местного самоуправления неизменно будет приводить к коррек- тировке отдельных функций государства, направленной на либерализацию отношений между обществом и государством, сосредоточение внимания по- следнего на других, не менее важных государственных задачах.
Между тем вопросы финансирования полномочий органов местного само- управления остаются пока наиболее сложной задачей, и дело здесь не только в нехватке средств. Организационной составляющей этой задачи является необходимость четкого разграничения функций в процессе управления фи-

320 нансами между участвующими в нем органами. Основной задачей финансо- вых органов местного самоуправления является финансовое планирование.
Бюджетные органы должны организовывать бюджетный процесс, а кон- трольные органы — контролировать расходование средств. Смешение этих функций недопустимо, поскольку интересы данных органов различны. Так, если возложить функцию финансирования на бюджетные органы (что проис- ходит довольно часто), процесс финансового планирования будет подчинен не интересам развития муниципального образования, а интересам исполни- теля. Также нельзя совмещать функции контроля и функции исполнения.
Отсутствие у муниципальных образований собственной прочной финансовой базы ставит их в зависимость, с одной стороны, от государственного бюдже- та, с другой стороны, от инвестиций частного капитала. И та и другая зави- симости не должны быть чрезмерными, в противном случае под давлением этой зависимости начинает меняться и спектр интересов, которые преследу- ют органы местного самоуправления при реализации своих полномочий.
Например, в результате того, что центральное правительство в Великобрита- нии покрывало своими субсидиями 67% местных расходов, местные власти не ощущали себя полностью ответственными за коммунальные службы. Ко- миссия сочла, что субсидии не должны превышать 50% расходов, а дополни- тельные средства следует изыскивать с помощью местного подушного нало- га. Следует отметить, что кроме прямого воздействия на размер источника бюджетного финансирования муниципальных образований в ряде западных стран существуют и иные способы влияния центрального правительства на местную власть, которые выражаются, например, в вовлечении местных ор- ганов власти в решение государственных задач, в усилении давления на местные власти для снижения их расходов через рост ответственности мест- ных властей, передаче отдельных полномочий вышестоящим звеньям власти и т.п.
В Российской Федерации серьезный удар по финансовой основе местного самоуправления в свое время был нанесен Налоговым кодексом РФ, согласно

321 которому у муниципалитетов был изъят 1,5%-ный налог от выручки от реа- лизации товаров (работ, услуг), который, по официальным данным, составлял до 70% всей суммы поступлений по местным налогам. Так как только реаль- ные полномочия могут быть основой для реальной ответственности и заин- тересованности в результатах своей деятельности, в перспективе необходим полный отказ от разделения налогов и налоговых поступлений на «собствен- ные», «закрепленные» и «регулирующие». Все налоги и поступления по ним должны быть только собственными.
В настоящее время согласно Налоговому кодексу РФ местные налоги уста- навливаются данным Кодексом и нормативными правовыми актами предста- вительных органов муниципальных образований (п. 4 ст. 12). К числу мест- ных налогов относятся земельный налог, налог на имущество физических лиц и торговый сбор (ст. 15). Самостоятельность муниципального образова- ния проявляется не только в возможности установления представительным органом муниципального образования, например, земельного налога, но и в определении налоговой ставки, порядка и сроков уплаты налога, налоговых льгот, оснований и порядка их применения, включая установление размера не облагаемой налогом суммы для отдельных категорий налогоплательщиков
(п. 2 ст. 387 НК РФ).
Бюджетный кодекс РФ придерживается прежнего порядка деления всех до- ходов местных бюджетов и наряду с самостоятельными источниками с це- лью выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений предусмат- ривает создание в каждом субъекте РФ регионального и районных фондов финансовой поддержки поселений. Вопрос об оптимизации бюджетных от- ношений муниципальных образований тесно связан с их экономической са- мостоятельностью. Согласно ст. 136 БК РФ дифференцирована степень само- стоятельности муниципальных образований в принятии органами местного самоуправления решений по вопросам своего ведения в обратно пропорцио- нальной зависимости от доли дотаций из других бюджетов бюджетной си- стемы РФ. Так, при превышении доли этих дотаций в установленный период

322 в размере более 5% от собственных доходов местных бюджетов ограничения распространяются на право установления размера оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных слу- жащих, содержание органов местного самоуправления. При превышении до- таций более чем на 20% от собственных доходов ограничения уже касаются права устанавливать и исполнять расходные обязательства, которые не свя- заны с решением вопросов, прямо отнесенных Конституцией РФ, федераль- ными законами, законами субъектов РФ к полномочиям органов местного самоуправления. Если же превышение дотаций составляет более 50% объема собственных доходов местного бюджета, то к такому муниципалитету при- меняется ряд ограничительных мер финансового государственного контроля, связанных с подготовкой и исполнением местного бюджета. Согласно же данным, которые привел Э. Маркварт, из общего количества муниципальных образований в 2014 г. только в 10% из них доля межбюджетных трансфертов
(без субвенций) и доходов, переданных по дополнительным нормативам от- числений от налогов, в собственных доходах местных бюджетов составляла меньше 10%, в 78,5% местных бюджетов — более 30%, в том числе в 37,4%
— свыше 70%.
Особый интерес вызывают межбюджетные отношения, складывающиеся между различными уровнями муниципальных образований. На первый взгляд может показаться, что распределение дотаций из районного фонда финансовой поддержки поселений, которое утверждается решением предста- вительного органа муниципального района, ставит в зависимость и подчине- ние поселения от муниципального района, в границах территории которого оно расположено. Однако это не так, что подтверждается разъяснениями, данными в постановлении Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г.
№ 16-П. Согласно этим разъяснениям не противоречит Конституции РФ наделение органов местного самоуправления муниципальных образований государственными полномочиями Челябинской области по распределению между местными бюджетами муниципальных образований, регулирующих

323 налоги и сборы, средств финансовой помощи, переданных из областного бюджета в порядке межбюджетного регулирования на основе единых прин- ципов и условий, определяемых в законе Челябинской области об областном бюджете на очередной финансовый год с целью выравнивания уровня мини- мальной бюджетной обеспеченности, поскольку такому распределению под- лежат средства собственных бюджетных доходов субъекта РФ. Полномочия органов местного самоуправления муниципальных образований — районов ограничены применением единых принципов и методик установления нор- мативов отчислений от регулирующих доходов и распределения средств фи- нансовой помощи, а реализация этих полномочий не должна нарушать фи- нансовую самостоятельность муниципальных образований, находящихся в границах территорий других муниципальных образований. В то же время противоречащими Конституции РФ признаны положения о наделении орга- нов местного самоуправления районов государственными полномочиями по распределению и закреплению расходов бюджетов в силу неопределенности нормативного содержания и возможности нарушения финансовой самостоя- тельности муниципальных образований, находящихся в границах территории других муниципальных образований.
Только после наведения законодательными мерами порядка в финансовых, бюджетных и иных материальных отношениях (в частности, в вопросе раз- граничения прав на землю и т. п.) можно будет говорить о реальной имуще- ственной ответственности муниципальных образований как хозяйствующих субъектов, а вместе с этим оценивать эффективность реализации полномочий их органов. Тогда может быть востребован опыт отнесения муниципалитетов к финансово неблагополучным, который, например, имеется в штате Пен- сильвания (США). В качестве критериев такого состояния муниципалитетов называются следующие: 1) имеется дефицит в бюджете в течение трех лет с дефицитом 1% и более в каждом последующем финансовом году; 2) расходы муниципалитета превышают доходы в течение трех лет и более; 3) муници- палитет не выполнял обязательств по оплате основного долга или процентов

324 по каким-либо обязательствам; 4) муниципалитет задержал платежную ведо- мость на 30 дней; 5) муниципалитет не смог договориться с кредиторами по урегулированию исков, превышающих на 30% фонд или бюджет; 6) муници- палитет не может осуществлять обязательные минимальные бюджетные вы- платы (в частности, в муниципальный пенсионный фонд). Инициаторами процедуры банкротства могут выступать: 1) орган управления муниципали- тетом (путем принятия резолюции большинством голосов); 2) кредитор му- ниципального долга в 10 тыс. долларов и более; 3) 10% членов электората муниципалитета, которые голосовали на последних муниципальных выборах;
4) 10% муниципальных служащих, которым не выплачивается заработная плата в течение свыше 30 дней; 5) опекун или агент по платежам муници- пального пенсионного фонда, если не вносятся обязательные платежи. Пети- ция подается в Департамент общественных дел, который может сам сделать заключение о том, что муниципалитет подпадает под критерии финансового упадка.
Если же говорить о позиции федерального законодателя на предмет тех мер, которые следует применить к финансово неблагополучным муниципальным образованиям, то согласно п. 2 ч. 1 и ч. 4 ст. 75 Закона 2003 г. при наличии у муниципальных образований просроченной задолженности, превышающей определенный процент от их собственных доходов и бюджетных ассигнова- ний в отчетном финансовом году, по ходатайству высшего должностного ли- ца (главы администрации) субъекта РФ и (или) представительного органа
(главы) муниципального образования решением арбитражного суда субъекта
РФ в целях восстановления платежеспособности муниципального образова- ния может вводиться временная финансовая администрация на срок до одно- го года.
Неотъемлемый признак каждого муниципального образования — это нали- чие муниципальной собственности, которая является немаловажным факто- ром в оптимизации функционирования местного самоуправления. В прило- жении № 3 к постановлению Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991

325 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской
Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной об- ласти, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муници- пальную собственность» был дан перечень объектов, относящихся к муници- пальной собственности. На основе указанного постановления уже в процессе приватизации государственной и муниципальной собственности на местах (в районах, городах, поселках) и происходил «передел» собственности, кос- нувшийся отдельных имущественных объектов, в пользу муниципальных ор- ганов власти.
Следует отметить, что в отдельных случаях вопрос о принадлежности того или иного объекта собственности мог быть решен не только по чисто фор- мальным признакам, но и исходя из конструктивных и иных особенностей самого объекта. Так, согласно Закону Московской области от 25 июля 1996 г.
«Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муници- пальной собственностью в Московской области» в передаче объектов, пере- чень которых приведен в приложении № 3 к постановлению Верховного Со- вета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1, в муниципальную собственность могло быть отказано, если в составе населения, обслуживаемого объектом, включенным в перечень, члены местного сообщества иного муниципального образования составляют менее 50% или в пределах иного муниципального образования предприятием (учреждением) реализуется менее 50% от общего объема реализуемой продукции (выполняемых работ, услуг), отсутствует возможность организационного и (или) территориального обособления под- разделений или филиалов, включенных в перечень (п. 3 ст. 16 Закона). В то же время такие учреждения могли быть переданы в долевую собственность нескольких муниципальных образований по их предварительному согласова- нию (п. 4 ст. 16 Закона).
Перечень объектов муниципальной собственности, определенный в прило- жении № 3 к постановлению Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991

326 г. № 3020-1, был лишь первоначальным «уставным капиталом» муниципаль- ных образований. Кроме того, что указанный перечень объектов не являлся исчерпывающим, в распоряжении Президента РФ от 18 марта 1992 г. № 114- рп органам власти субъектов РФ разрешалось передавать в муниципальную собственность иные объекты государственной собственности.
В ходе приватизации государственных предприятий был конкретизирован порядок передачи в муниципальную собственность находящихся на балансе этих предприятий объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения в соответствии с Указом Президента РФ от 10 января 1993 г. № 8 и постановлением Правительства РФ от 7 марта 1995 г. № 235. Данный поря- док при отсутствии у органов местного самоуправления необходимой произ- водственно-эксплуатационной базы жилищно-коммунального хозяйства предусматривал возможность заключения с соответствующими приватизиру- емыми государственными предприятиями договора на ее проектирование, строительство и финансирование. Учитывая то, что в конце 1980-х и в начале
1990-х гг., когда у многих государственных предприятий возникли экономи- ческие трудности, объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения практически не финансировались и приходили в упадок, их пере- дача органам местного самоуправления не прибавляла, а уменьшала имуще- ственные активы местного самоуправления, так как требовала дополнитель- ных непредвиденных затрат на ремонт и обслуживание таких объектов, кото- рые значительно превышали реальные доходы, получаемые за счет использо- вания этих объектов. Необходимо отметить, что случаи передачи на баланс местного самоуправления убыточного имущества наблюдаются и в иных за- конодательных актах. Так, в соответствии со ст. 148 Федерального закона от
26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» имуще- ство должника, которое не было продано в ходе конкурсного производства и от принятия которого отказались кредиторы, как правило, передается орга- нам местного самоуправления по месту нахождения имущества должника, которые и несут все расходы по содержанию этого имущества. Кроме того,

327 согласно общему правилу, установленному в ст. 225 ГК РФ (часть первая), все бесхозяйные недвижимые вещи по заявлению органов местного само- управления подлежат учету (регистрации) и последующему обращению в су- дебном порядке в муниципальную собственность того муниципального обра- зования, на территории которого они обнаружены.
В Законе 2003 г. перечень объектов собственности привязан к перечню во- просов, находящихся в ведении соответствующих муниципальных образова- ний. Строго целевой характер объектов муниципальной собственности, предназначенных для решения вопросов местного значения, обеспечения де- ятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муници- пальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, а также объектов государственной собственности, переданных органам мест- ного самоуправления для реализации отдельных государственных полномо- чий, подтверждается требованиями данного Закона о необходимости пере- профилирования либо отчуждения в соответствии с федеральным законом того находящегося в собственности у муниципального образования имуще- ства, которое не отвечает указанным целям (ч. 5 ст. 50). Что касается меха- низма перераспределения непрофильного имущества между государствен- ными и муниципальными органами власти, то для этого согласно изменени- ям, внесенным в Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ Феде- ральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ, была установлена специ- альная административная процедура. В ней предусмотрены некоторые от- ступления от действующего гражданского законодательства (специальная форма передачи имущества, момент возникновения на него права нового собственника, особый порядок регистрации недвижимого имущества и др.), что вполне оправданно с учетом единовременности и срочности проведения этих мероприятий (до 1 января 2009 г.).
Особую проблему представляет правовое регулирование муниципального управления и распоряжения находящимися в пределах территорий муници- пальных образований землями, собственность на которые не разграничена.

328
Несмотря на то что с момента принятия Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», которым был иниции- рован процесс разграничения прав собственности на землю, прошло доволь- но продолжительное время, федеральной, региональной или муниципальной собственностью стали не более половины неприватизированных земель. При этом вопрос о порядке распоряжения неразграниченными землями (а это 700 млн га, что составляет почти 44% земельного фонда России) в 2014 г. был пересмотрен в пользу наделения с 1 марта 2015 г. правами распоряжения в пределах своих территорий неразграниченными землями не только муници- пальных районов и городских округов, но и поселений. При этом согласно ст.
62 БК РФ доходы от распоряжения этими землями сельских поселений по- прежнему в полном объеме поступают в бюджет муниципальных районов
(если земельные участки расположены в границах городских поселений, в бюджеты муниципальных районов поступает 50% полученных доходов). Из- за дефицита квалифицированных кадров на поселенческом уровне фактиче- ски будут продолжать распоряжаться земельными участками муниципальные власти районного уровня, но уже на договорной основе.
Вместе с тем вопрос о праве на муниципальную собственность не может быть сведен только к определению соответствующих полномочий органов муниципальной власти. Дело в том, что владение, пользование и распоряже- ние муниципальной собственностью согласно ч. 1 ст. 130 Конституции РФ — это прежде всего право самого населения. Но, учитывая высокую степень де- кларативности данного положения в сфере его практического применения, в уставах муниципальных образований либо это право населения вообще не закрепляется, либо указывается на передачу прав пользования и распоряже- ния муниципальной собственностью от населения к органам и должностным лицам местного самоуправления. Думается, что подобные нормы не могут трактоваться как абсолютный переход права собственности от населения к другому владельцу, так как, с одной стороны, власть муниципальных органов и их должностных лиц производна от власти местного населения, а следова-

329 тельно, такая передача права собственности с точки зрения гражданского права не приводит к изменению муниципальной формы собственности, с другой стороны, появление норм о передаче права собственности не лишает население возможности в любое время реализовать это право от своего име- ни на местном референдуме. Так, согласно действующему законодательству на местный референдум (в границах муниципальных образований) могут вы- носиться такие вопросы, как строительство социально-культурных и про- мышленных объектов, отчуждение муниципальной собственности и др.
Имущественный характер отношений по использованию, владению и распо- ряжению объектами муниципальной собственности предполагает их регули- рование гражданским законодательством. Вопрос о целесообразности созда- ния муниципальных унитарных предприятий или об участии муниципалите- тов в немуниципальных и негосударственных предприятиях должен решать- ся с учетом двойственности целей таких предприятий: это, во-первых, полу- чение прибыли, во-вторых, осуществление социально значимых целей. Так, в соответствии с ч. 4 ст. 8 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ
«О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» одним из требований при создании муниципального унитарного предприятия является необходимость осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минималь- ным ценам). Как обоснованно отмечают отдельные авторы, «в предприятиях с участием муниципалитета все время присутствуют два начала: предприни- мательское, представленное частным интересом, и муниципальное, пред- ставляющее публичный интерес, носителем которого являются органы мест- ного самоуправления. Задача муниципалитета в подобных предприятиях за- ключается в поиске такой оптимальной системы взаимодействия, при кото- рой, с одной стороны, ограничивается групповой эгоизм частных совладель- цев предприятия, а с другой стороны, не допускается преобладание обще- ственных интересов, которые могли бы подорвать коммерческие стимулы частных предпринимателей». К созданию же отдельных муниципальных

330 унитарных предприятий необходимо подходить с учетом наличия в опреде- ленных сферах деятельности естественных монополий (энерго-, водо-, тепло- снабжение и т. п.).
Особое социальное назначение муниципальных предприятий должно учиты- ваться государственными антимонопольными службами при проведении ими мероприятий по развитию конкуренции на социально ориентированных рын- ках производства работ и предоставления услуг. В целях обеспечения равен- ства хозяйствующих субъектов в сферах, тесно связанных с решением вопро- сов местного значения (транспортное обслуживание, банно-прачечные услу- ги, школьное питание, похоронные услуги, благоустройство мест общего пользования, вывоз бытовых отходов и т. п.), антимонопольные органы по- рой рассматривают субсидирование муниципальных предприятий на некон- курентных рынках как нарушение антимонопольного законодательства. В связи с этим антимонопольному органу России необходимо разработать ме- тодические рекомендации, содержащие критерии рентабельности и иные ха- рактеристики, по которым можно отнести те или иные сферы муниципально- го хозяйства к конкурентным или неконкурентным. Целесообразно также до- полнить ст. 78 БК РФ в части конкретизации порядка и возможности субси- дирования муниципальных унитарных предприятий, функционирующих на неконкурентных рынках.
С целью повышения эффективности управления муниципальной собственно- стью важно правильно построить взаимоотношения муниципальных органов власти с государственными и негосударственными (частными) организация- ми и предприятиями. Первым и наиболее значимым условием такого взаимо- действия по вопросам управления муниципальной собственностью является его строго правовая, законная основа. Очевидно, что характер взаимоотно- шений муниципальных образований с государственными органами в данной сфере будет существенно отличаться от взаимоотношений с частными пред- приятиями и организациями. В первом случае принципом взаимодействия выступает принцип «разрешено все то, что разрешено». Иначе говоря, каж-

331 дое действие муниципального или государственного органа в этих вопросах должно быть четко регламентировано в соответствующих нормативных пра- вовых актах. При взаимодействии же муниципальных органов с частными предприятиями и организациями помимо того, что государственными норма- тивными правовыми актами предоставлено гораздо больше свободы в ука- занных отношениях, последние могут быть еще более разнообразными за счет муниципального нормотворчества с установлением негативного способа закрепления прав («разрешено все то, что не запрещено»), когда субъектам права предоставляется возможность любого поведения, лишь бы оно не про- тиворечило действующему законодательству и не нарушало прав и законных интересов третьих лиц.
Характеризуя сферу взаимоотношений муниципальных и государственных органов по вопросам управления муниципальной собственностью, можно разделить эти отношения, например, по отраслевому признаку (администра- тивные, финансово-бюджетные, гражданско-правовые), по степени обяза- тельности для исполнения (рекомендательные, директивные). Говоря об установленных государством ограничениях хозяйственной деятельности му- ниципальных органов, следует признать, что часть из них продиктована же- ланием предотвратить возможные злоупотребления в этой области.
Так, в соответствии с ч. 1 ст. 115 БК РФ предоставление муниципальным об- разованием (принципалом) обеспечения исполнения обязательств принципа- ла по удовлетворению регрессного требования к принципалу в связи с ис- полнением в полном объеме или в какой-либо части гарантии допускается только в случаях отсутствия у принципала, его поручителей (гарантов) про- сроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствен- но Российской Федерацией, субъектом РФ, муниципальным образованием, по обязательным платежам в бюджетную систему РФ, а также неурегулиро- ванных обязательств по государственным или муниципальным гарантиям, ранее предоставленным соответственно Российской Федерации, субъекту. На практике же органам местного самоуправления необходимо избегать сделок,

332 где муниципальный орган выступает гарантом в обеспечении обязательств частного лица, вложений в уставные капиталы вновь создаваемых с участием муниципальных образований частных предприятий тех видов муниципально- го имущества, которые связаны с жизнеобеспечением повседневных потреб- ностей населения.
В имущественных отношениях государственных и муниципальных органов встречаются и такие отношения, которые в скрытой форме могут способ- ствовать постепенному «закабалению» местного самоуправления. Один из таких способов обращения в зависимость — это расширение муниципалите- там сферы делегированных государственных полномочий. Так, в г. Оренбур- ге обсуждался вопрос о передаче прав на учет подлежащих государственной регистрации объектов недвижимости на территории г. Оренбурга муници- пальным органам г. Оренбурга с созданием последними собственных, анало- гичных органам управления юстиции структур. Другой, еще более законспи- рированный способ заключается в предоставлении органам местного само- управления субвенций на финансирование определенных проектов, не свя- занных с основной деятельностью органов местного самоуправления. Каза- лось бы, ничего, кроме усиления материальной основы местного самоуправ- ления, это принести не может. Однако если эти меры далеки от непосред- ственных целей и задач местного самоуправления, то происходят постепен- ное стирание граней между местным самоуправлением и государственными структурами власти, перемещение вопросов жизнеобеспечения местного населения на второй план и, как следствие, полная ассимиляция местного са- моуправления в системе государственных органов. Открытым вмешатель- ством в экономическую сферу деятельности органов местного самоуправле- ния с явным нарушением их прав являлось принятие, например, Федеральной целевой программы стабилизации и развития агропромышленного производ- ства в Российской Федерации на 1996—2000 годы, Федеральной целевой программы «Развитие и сохранение культуры и искусства Российской Феде- рации (1997— 1999 годы)» и др., в осуществление которых включались орга-

333 ны местного самоуправления с использованием их бюджетных средств и иной муниципальной собственности.
Во взаимоотношениях государственных и муниципальных органов власти по вопросам управления собственностью, бремени несения ответственности по ее владению на практике нередко возникают различные коллизии, связанные, с одной стороны, с территорией нахождения недвижимого имущественного объекта, а с другой — с его принадлежностью тому или иному собственнику.
Так, в силу п. 24 ч. 1 ст. 16 Закона 2003 г. участие в организации деятельно- сти по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработ- ке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отхо- дов относится к вопросам местного значения городского округа. В силу этого положения Североуральский городской суд Свердловской области решением от 18 декабря 2013 г. удовлетворил исковые требования прокурора г. Северо- уральска о возложении на администрацию муниципального образования
«Североуральский городской округ» обязанности по ликвидации несанкцио- нированной свалки твердых бытовых и строительных отходов, расположен- ной на территории Петропавловского участкового лесничества государствен- ного казенного учреждения «Карпинское лесничество» (решение было остав- лено без изменений апелляционной инстанцией суда). Рассмотрев в рамках своей компетенции данное дело, Конституционный Суд РФ не согласился с позицией судов общей юрисдикции, признав, что в системе действующего правового регулирования принятие мер, направленных на ликвидацию за- грязнения бытовыми и промышленными отходами лесных участков, распо- ложенных на территории городского округа, но не находящихся в его соб- ственности, органами местного самоуправления данного городского округа не предусмотрено и относится к компетенции уполномоченных исполни- тельных органов государственной власти. Термин «организация» примени- тельно к соответствующему вопросу местного значения должен раскрывать- ся с учетом специального отраслевого законодательного регулирования, он не может автоматически трактоваться как предполагающий всю полноту от-

334 ветственности муниципального образования в соответствующей сфере дея- тельности. При этом Конституционный Суд РФ усмотрел в этом деле нару- шение не только конституционного принципа самостоятельности бюджетов
(ст. 31 БК РФ), но и конституционного принципа самостоятельности местно- го самоуправления, в том числе в отношении управления муниципальной собственностью, формирования и исполнения местного бюджета, а также конституционного права граждан на осуществление местного самоуправле- ния (ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132 и ст. 133 Конституции РФ).
Вопросы взаимоотношений органов местного самоуправления с предприяти- ями, не находящимися в муниципальной собственности, в том числе в сфере управления муниципальной собственностью, строятся на основе договоров.
Вместе с тем всякое муниципальное образование заинтересовано в ком- плексном социально-экономическом развитии своей территории, и поэтому действующим законодательством муниципальные органы власти наделены правом координировать деятельность соответствующих хозяйствующих субъектов по вопросам землепользования, градостроительства, охраны окру- жающей среды и т. п. Мнение органов местного самоуправления учитывается при изменении назначения объектов социально-культурного и коммунально- бытового назначения приватизируемых государственных предприятий (п. 1 ст. 30 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества») и при решении вопросов о несостоятельности (банкротстве) градообразующих организаций (ст. 170 Фе- дерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»).
Предполагается, что одной из основных форм взаимодействия в области гражданско-правовых отношений между органами местного самоуправления и частными предприятиями призваны стать закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд (ст. 54 Закона 2003 г.). Согласно Феде- ральному закону от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфе- ре закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муни- ципальных нужд» конкурентными способами определения поставщиков

335
(подрядчиков, исполнителей) являются: 1) конкурс (открытый, закрытый с ограниченным числом участников, двухэтапный); 2) аукцион (электронный, закрытый); 3) запрос котировок; 4) запрос предложений. Неконкурентным способом является закупка у единственного поставщика. Согласно ст. 27 данного Закона преимущества при осуществлении закупок предоставляются: учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы; организа- циям инвалидов; субъектам малого предпринимательства; социально ориен- тированным некоммерческим организациям. В частности, ст. 30 Закона обя- зывает заказчиков осуществлять закупки у субъектов малого предпринима- тельства, социально ориентированных некоммерческих организаций в объе- ме не менее 15% совокупного годового объема закупок. Таким образом, по- мимо прямых хозяйственных вопросов решается целый ряд социально- экономических проблем населения муниципального образования (вопросы трудовой занятости, поддержки инвалидов, развития малого предпринима- тельства, стимулирования социально полезной активности институтов граж- данского общества и др.).
Еще одним важнейшим направлением конструктивного взаимодействия му- ниципальной власти с частными хозяйствующими субъектами является му- нициально-частное партнерство. Принятие Федерального закона от 13 июля
2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально- частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в от- дельные законодательные акты Российской Федерации» имеет свою предыс- торию. В регионах и муниципальных образованиях работа по созданию соот- ветствующей нормативно-правовой базы началась задолго до принятия этого
Закона. Но, несмотря на заинтересованность в государственно-частном парт- нерстве со стороны государства, эта форма взаимодействия бизнеса и власти с большим трудом реализуется на практике. Так, Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» действует довольно продолжительное время, однако согласно проведенному Минэкономразвития
России в апреле 2013 г. мониторингу в Российской Федерации существовало

336 всего 79 концессионных проектов, в которых участвовали около 1500 иму- щественных объектов. На муниципальном уровне наряду с известными и широко распространенными формами управления муниципальным имуще- ством (прямое управление, подрядная система, арендная система) в послед- ние годы наблюдается активное внедрение в хозяйственную практику муни- ципалитетов заключения с частным бизнесом концессионных соглашений, особенно на обслуживание сетей тепло-и водоснабжения. Преимущество концессии по сравнению, в частности, с арендой состоит в том, что в каче- стве основной цели договора аренды Закон не выделяет эффективное исполь- зование имущества, находящегося в муниципальной собственности, и повы- шение качества работ и услуг, предоставляемых потребителям, в то время как эта цель более четко вырисовывается при создании и реконструкции объ- ектов за счет средств частного инвестора, что логически вытекает из отноше- ний концессии. Положительными моментами концессии являются: внедрение новых технологий; механизация и автоматизация производства; снижение доли муниципальных финансовых средств в осуществлении различных про- ектов; создание дополнительных рабочих мест за счет строительства и ре- конструкции объектов коммунального назначения и др. Однако, как показы- вает практика, частная монополия порой не стремится вкладывать средства в развитие и техническое совершенствование объекта концессии, а по оконча- нии договора муниципальному образованию возвращаются изношенное обо- рудование и недвижимость. Представляется, что каждое муниципальное об- разование должно индивидуально подходить к данному методу управления муниципальной собственностью, исходя из соображений продуктивности и с учетом возможных рисков. Главным требованием к использованию муници- пального имущества является максимально сбалансированное сочетание принципов экономической эффективности и социальной ответственности ор- ганов местного самоуправления за обеспечение жизнедеятельности муници- пальных образований и социально-экономических интересов населения.

337
Наиболее важный аспект взаимоотношений муниципальных органов с част- ными и иными немуниципальными предприятиями, находящимися на их территории, связан с получением доходов от их деятельности в местный бюджет. Ясно, что для расширения налогооблагаемой базы необходимо уве- личить число получающих доход хозяйствующих субъектов. В настоящее время ситуация такова, что большинство крупных государственных и прива- тизированных предприятий простаивает из-за отсутствия потребностей в их продукции, при этом они постоянно сокращают рабочие места и увеличива- ют свои долги в местные и государственные бюджеты. В связи с этим более пристального внимания и доброжелательного отношения компетентных ор- ганов местного самоуправления заслуживает сфера малого предпринима- тельства, для которого наряду с уже привычными формами поддержки в виде налоговых льгот, дотирования, кредитования и поручительства со стороны органов местного самоуправления создаются и новые формы, такие как биз- нес-инкубаторы, промышленные парки и т.п.
В силу ст. 11 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» на органы местного самоуправления возложены полномочия по формированию инфра- структуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, содействию деятельности соответствующих некоммерческих организаций, иные организационные и аналитические полномочия.
В отличие от деятельности государственных органов, в которой наблюдается жесткая зависимость между качеством и эффективностью осуществления государственной функции и ее материальным сопровождением, в местном самоуправлении такая зависимость гораздо слабее. Причиной является обще- ственный элемент местного самоуправления, который вносит в механизм са- моуправления новые, нематериальные стимулы, выражающиеся в общих, коллективных интересах (навести порядок и благоустроить прилегающую к жилому дому территорию, обезопасить жильцов дома от квартирных краж и т. п.). Вопрос в том, как заставить механизм общественных сил работать.

338
Изначально должен существовать личный интерес члена муниципального сообщества в решении той или иной общественной проблемы. Существо и масштабы проблемы должны быть таковы, чтобы ее решение могло быть осуществлено именно силами общественности и не относилось к исключи- тельным полномочиям государственных и муниципальных органов власти.
Цели и задачи, поставленные для решения проблемы, будут способствовать определенному структурированию и интеграции общественных сил. При этом адекватно будут формироваться и властные полномочия структур обще- ственного самоуправления. Необходимо отметить, что властные полномочия здесь нужны не только для того, чтобы координировать усилия всех заинте- ресованных лиц для достижения общей цели, но и для того, чтобы унифици- ровать волю этих лиц, в отдельных случаях силой большинства обществен- ного мнения принуждать тех членов сообщества, которые противостоят об- щим действиям либо не выполняют возложенные на них обязанности. В За- коне 2003 г. законодатель обозначил некоторые конкретные направления со- лидаризации общественных сил населения для решения вопросов местного значения. Это привлечение граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (п. 2 ст. 17), самообложение граждан (ст. 56).
Конечно, простым декларированием или насаждением со стороны государ- ства территориальных и других органов форм общественного самоуправле- ния проблему формирования и укрепления данного института не решить. В советское время уже существовала система уличных, квартальных, домовых комитетов и иных подобных образований, но функционировала она по опре- деленным правилам, которые определялись не населением, а политикой
КПСС. Чтобы органы общественного самоуправления были созданы и с пол- ной отдачей начали функционировать в новых условиях, нужны новые идео- логические условия и установки. Но сами по себе внезапно эти основы и установки не появятся. Психология и идеология людей должны «дозреть» до определенного уровня понимания человеком себя как частички местного со-

339 общества. В отдельных случаях этому объективно способствуют определен- ные условия совместного проживания граждан. Так, по мнению некоторых авторов, одной из наиболее эффективных форм организации местного само- управления граждан являются товарищества собственников жилья (кондоми- ниумы), которые органично сочетают в себе такие положительные свойства, как: 1) массовость (жильцы многоквартирных домов — самая многочислен- ная часть населения городов); 2) наличие структурно-материальной основы для объединения, т. е. наличие общего дома; 3) совместное проживание, определяющее круг насущных проблем; 4) особенности эксплуатации дома, создающие благоприятную почву для проявления активности и инициативы жителей. Недавно утвердившееся в сознании российских граждан право частной собственности воспитывает такие важные для хозяина чувства, как ответственность, порядок и др. Начиная с объектов частной собственности, со временем эти чувства проецируются на окружающую среду, в которой живет человек, поскольку он как собственник ощущает внутренний диском- форт между средой, на которую распространяется его право частной соб- ственности, и окружающей средой его обитания (улица, дворовые площадки и проч.). Отсюда желание такого человека постараться привести эти среды к
«общему знаменателю».
Все это, конечно, не значит, что государство должно спокойно наблюдать за процессом становления культурных и нравственных традиций населения.
Можно уже сейчас попытаться предпринять определенные меры к расшире- нию возможности участия ТОС в решении соответствующих задач муници- пальных образований. Это проблемы детской безнадзорности, социального обслуживания одиноких престарелых граждан и инвалидов, благоустройства и санитарного состояния территорий жилых домов и др. Разработкой спосо- бов привлечения граждан к участию в решении вопросов местного значения на общественных началах уже сейчас заняты отдельные специалисты, кото- рые формируют таким образом самостоятельное направление практики дея- тельности местного самоуправления — территориальный менеджмент. По-

340 степенное расширение общественного элемента в осуществлении функций местного самоуправления позволяет существенно расширить возможности местного самоуправления как в пространственном, так и в предметном, со- держательном значении, не прибегая при этом к дополнительным со стороны государства финансовым и имущественным вложениям.