Муниципальное право. муниципальное право. 1 Москва 2018 г. 2 Аннотация
 Скачать 1.71 Mb.
|
|
1.4. О соотношении местного самоуправления и государственного управления Всякое управление предполагает наличие трех элементов: субъекта управле- ния, объекта управления и возникающих в результате управления между ни- ми отношений. Согласно определению Ю. А. Тихомирова «субъект управле- ния есть структурно-организованная социальная общность, выполняющая функции руководства и воздействующая на объект с целью перевода его в новое состояние. Объект управления представляет собой структурированную социальную общность, функционирующую под направляющим воздействием субъекта для достижения общих целей системы управления». С функцио- нальной точки зрения под объектами управления понимают также поведение, деятельность человека, деятельность коллективов и организаций. Содержа- ние отношений между субъектом и объектом управления предопределяется содержанием управленческого решения, основанным на нем воздействии на управляемый объект и корреспондирующей и обусловленной ими деятельно- сти объекта управления. Следует отметить, что отношения субъектов и объ- ектов управления в содержательном плане имеют две стороны. Одна связана с нормативным определением их функций, задач, полномочий, способов вза- имодействия; другая характеризует динамику выполнения нормативно за- крепленных функций, управленческий процесс, в рамках которого субъекты и объекты осуществляют множество действий организационно- распорядительного и исполнительного характера. В отличие от управления, предполагающего наличие как управляющей, так и управляемой систем, самоуправление — это одна система, в которой субъект и объект управления — одно лицо. Факт совпадения в системе местного са- моуправления субъекта и объекта управления в научной литературе рассмат- ривается в социально-политическом, организационном либо функциональ- ном плане. В широком, социально-политическом плане совпадение субъекта и объекта управления в самоуправлении не вызывает сомнений. В организа- ционном плане также происходит определенное совпадение субъекта и объ- 99 екта регулятивных отношений, в качестве которых выступает сама само- управляемая система. Различие же между субъектом и объектом управления в системе местного самоуправления носит, по мнению ряда авторов, пре- имущественно функциональный характер, поскольку в субъекте и объекте управления осуществляется различная по целям, характеру операций, пред- мету, средствам и результатам деятельность. Саморегуляция системы мест- ного самоуправления не исключает воздействия внутри этой системы одного управляющего субъекта на другого управляемого субъекта. Но вся особен- ность этого управления заключается в том, что сами правила и условия управления определяются управляющим и управляемым субъектами сов- местно, без непосредственного участия государства; эти субъекты являются одновременно и управляющими, и управляемыми. Так, населением муници- пального образования, которым управляют органы местного самоуправления, могут быть использованы обратные формы воздействия на эти органы в виде референдума, выборов, отзыва, требования отчета о своей деятельности и др., при помощи которых население может изменять формы, условия и содержа- ние управления им со стороны этих органов. Рассматривая систему местного самоуправления с точки зрения ее отноше- ния к управленческим явлениям, можно выделить ее следующие отличитель- ные признаки: 1) система местного самоуправления предполагает способ- ность субъекта управления к самоорганизации и к самообеспечению своей жизнедеятельности в необходимой для этого сфере отношений; 2) она прояв- ляется в определенном замкнутом жизненном цикле; 3) включение в него си- стемы местного самоуправления зависит не только от внешних субъектов воздействия, но и от внутренних регуляторов этой системы; 4) она должна также иметь возможность самостоятельно менять свою внутреннюю органи- зацию (оптимизировать структуру) в зависимости от характера управленче- ских задач; 5) задачи системы местного самоуправления должны соответ- ствовать целям самоуправления и способностям субъекта управления. 100 Как отмечает Г. Г. Ефремов, «в системе местного самоуправления имеется два протекающих одновременно процесса: организации и управления, со свойственными каждому функциями. Целью процесса организации является приведение системы местного самоуправления в соответствие с действую- щими требованиями и условиями. Целью процесса управления является дальнейшее совершенствование и развитие системы местного самоуправле- ния». Следует иметь в виду, что система местного самоуправления остается тако- вой только по отношению к иным управленческим системам, действующим в том же ключе. Внутри же системы местного самоуправления существуют свои объекты и субъекты управления, причем субъект и объект системы местного самоуправления в идеале должны являться частью друг друга, что приводит к их совпадению. Исходя из уже упоминавшегося в работе определения местного самоуправ- ления, данного в Законе 2003 г., следует, что: 1) субъектом и объектом мест- ного самоуправления является местное население, т. е. население определен- ного населенного пункта или территории; 2) целью местного самоуправления является решение вопросов местного значения в интересах населения; 3) признается самостоятельность и ответственность населения за решение этих вопросов; 4) внешние границы проявления местного самоуправления ограни- чены законом. Возвращаясь к вопросу о природе местного самоуправления и рассматривая его исключительно в качестве процесса управления, обратим внимание на его государственные истоки. Так, Г. В. Атаманчук, анализируя организаци- онную структуру государственного управления, высказывает мысль, что местное самоуправление выступает в нем в виде особой подсистемы со сво- ими объектами управления, компетенцией, процедурами и формами органи- зации, материально-финансовым обеспечением, технологией деятельности персонала и другими элементами. В одной из своих ранних публикаций Г. В. Атаманчук утверждал, что в будущем предстоит не замена государственного 101 управления на самоуправление путем ликвидации одних и внедрения других форм, а такое развитие самоуправленческих механизмов внутри государ- ственного управления, которое придаст последнему совершенно новые каче- ства, трансформирует его в новое общественное явление. В зарубежных странах местное самоуправление довольно часто рассматривается как способ децентрализации и деконцентрации власти. Исследуя особенности сельского самоуправления, А. А. Саломаткин указывает, что оно «как социально необ- ходимая деятельность во многих странах возникло и развивалось как децен- трализация государственного управления, вызванная необходимостью обес- печить эффективное решение социально значимых задач». Иную позицию по этому вопросу занимает Ф. М. Бородкин, который считает, что «из принци- пиальных различий децентрализация не может превратиться в самоуправле- ние. Причина простая, для такого перехода надо, чтобы изменился субъект управления. Власть должна перейти к тем, кем раньше управляли». Кроме того, как отмечает А. Г. Гладышев, децентрализация всегда имеет в виду в конечном счете контроль сверху: чиновник отвечает за свои действия перед чиновником. Самоуправление означает прежде всего эффективную ответ- ственность каждого чиновника перед населением. Чтобы разобраться в соотношении государственного управления и местного самоуправления, обратимся сначала к понятию «государственное управле- ние». Под государственным управлением принято понимать организованным процесс руководства, регулирования и контроля со стороны государственных органов за развитием сфер экономики и культуры, иных сфер государствен- ной жизни. При использовании термина «орган государственного управле- ния» имеется в виду более узкая, специальная управленческая деятельность государства, осуществляемая государственными органами исполнительной власти. С точки зрения цикличности как государственное управление, так и местное самоуправление включают стадию подготовки, принятия и реализации управленческого решения. Обычно этот процесс представляется в виде раз- 102 вернутой схемы «потребности — интересы — цели — решения (воля) — действия — результаты». Предпосылками для принятия управленческого решения являются определенные потребности и интересы. В отличие от по- требности, которая связана с предметом удовлетворения, интерес всегда направлен на средства, при помощи которых эта потребность удовлетворяет- ся. Интерес — это осознанная потребность, связанная с получением каких- либо жизненных благ. Интерес населения муниципального образования — собирательное понятие, поскольку он состоит из интересов отдельных людей — жителей населенного пункта или отдельной территории, которые связаны с удовлетворением потребностей, адекватных возможностям и условиям тер- ритории их проживания. Интересы и потребности населения в получении определенных жизненных благ корреспондируются с соответствующей ком- петенцией властных структур, управленческие решения которых обеспечи- вают удовлетворение этих интересов и потребностей. Исходя из обозначенных в гл. 3 Закона 2003 г. предметов ведения местного самоуправления, видно, что почти все указанные там вопросы (образование, здравоохранение, наведение общественного порядка и др.) не могут не нахо- диться вне государственных интересов, поскольку касаются правового поло- жения и условий жизни людей. Но нельзя отрицать того, что в любом демо- кратическом государстве наряду с государственными интересами существу- ют отдельные, самостоятельные интересы общества. В данном случае инте- ресы населения — это интересы части общества, объединенные территорией места проживания (города, поселки, районы и т. п.). Сопоставляя интересы населения какого-либо муниципального образования и интересы государства, можно найти случаи как совпадения, так и несовпадения этих интересов. Так, в правовом статусе закрытых административно-территориальных образова- ний, в которых установлены особый режим въезда и выезда на территорию населенного пункта и другие ограничения, существует приоритет государ- ственных интересов над интересами населения. Но хорошо известны и слу- чаи, когда в противовес государственным интересам под давлением обще- 103 ственности отменялись решения государственных органов о строительстве в тех или иных населенных пунктах производственных объектов, способных неблагоприятно влиять на окружающую природную среду либо создающих определенные неудобства населению. К слову сказать, последний из приве- денных примеров свидетельствует не о приоритете местного интереса над государственным, а, скорее, о ложно понятом государственном интересе. К тому же в силу ст. 2 Конституции РФ именно с точки зрения государствен- ных интересов права и свободы человека являются высшей ценностью. Если же исходить из содержания ч. 2 ст. 3 Конституции РФ, то источником как государственной власти, так и власти местного самоуправления является народ, следовательно, местные интересы — это интересы всего народа, а не только муниципального образования. В таком случае интересы местного населения следует расценивать как частные случаи проявления интересов народа в соответствии с задачами и целями местного самоуправления. Но по- скольку интересы народа — это еще и государственные интересы, которые отражаются в Конституции РФ и других законодательных актах, вопрос о том, какой из интересов народа является приоритетным, решается в соответ- ствии с действующим законодательством. При подготовке, принятии и реализации управленческих решений следует помнить, что не всякий способ удовлетворения потребностей и интересов населения требует управленческих решений властных структур. Отделение управленческих сфер, связанных с удовлетворением потребностей и интере- сов населения, от неуправленческих осуществляется на практике. Например, если сам акт купли-продажи необходимых для граждан товаров не требует принятия управленческих решений, поскольку для возникновения этих от- ношений достаточно воли покупателя и продавца, то вопрос организации торговли является управленческим вопросом, требующим учета множества материальных, организационных и иных обстоятельств. Необходимость при- нятия управленческих решений может быть обусловлена уже имеющимися по этому поводу правовыми нормами, определенными сигналами населения 104 о неблагополучии условий, в которых жители самостоятельно удовлетворяют свои потребности и интересы, и другими обстоятельствами. Когда вслед за этим возникает необходимость в адекватном изложении про- блемы удовлетворения потребностей и интересов населения, которая требует управленческого решения, выясняются все составляющие этой проблемы, производится ее структуризация, определяются правовые, организационные, материальные элементы управленческого решения. По мнению отдельных авторов, социальный механизм «потребности — интересы — цели — реше- ния (воля) — действия — результаты» в местном самоуправлении дополня- ется звеном «местный, общественный консенсус». Однако консенсус не все- гда является обязательной составляющей каждого управленческого акта местного самоуправления. Во многих случаях органы местного самоуправле- ния вынуждены принимать управленческие решения вопреки мнению насе- ления (повышение квартплаты, сокращение числа образовательных учрежде- ний и т. п.), но недостигнутый при этом местный, общественный консенсус далеко не всегда означает неправильность таких решений с точки зрения обеспечения интересов населения. Кроме различий в интересах, которые составляют базовый, детерминистиче- ский критерий разграничения государственного управления и местного са- моуправления, различия можно проследить и по таким элементам управле- ния, как принципы, функции, организационная структура, формы и методы. Представляется, что нет необходимости говорить об общих принципах госу- дарственного управления и местного самоуправления, таких как принципы объективности, демократизма, публичности и др. Ряд принципов государ- ственного управления весьма условно может быть применен к организации местного самоуправления. Так, принцип разделения властей в отношении ор- ганов местного самоуправления трансформируется в принцип разделения труда, поскольку в Конституции РФ этот принцип упоминается только при- менительно к деятельности государственных органов. Так как в системе местного самоуправления вообще отсутствует обязательная для системы гос- 105 ударственных органов судебная ветвь власти, учреждение исполнительных органов в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления яв- ляется лишь правом, но не обязанностью населения (представительных орга- нов населения). Вместе с тем объективно необходимость осуществления ис- полнительных функций не вызывает сомнений, что и предполагает наличие как представительных, так и исполнительных структур управления либо их сочетание в организационных рамках представительных органов местного самоуправления (например, в виде депутатских комиссий с полномочиями управления определенными отраслями и сферами деятельности). Принципы единства, иерархии и соподчиненности могут иметься только в пределах функционирования и взаимоотношений органов местного самоуправления каждого отдельного муниципального образования. Даже при наличии каких- либо форм взаимодействия между органами местного самоуправления ниже- стоящего и вышестоящего муниципальных образований их нельзя рассмат- ривать в качестве одной системы органов, строящих свои отношения на ос- нове иерархии и соподчиненности. Напротив, система местного самоуправ- ления строится на таких принципах, как самостоятельность решения населе- нием вопросов местного значения; организационная обособленность системы местного самоуправления как от системы государственных органов, так и от вышестоящих систем местного самоуправления; соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям; ответ- ственность органов местного самоуправления перед населением; многообра- зие организационных форм осуществления местного самоуправления. Исходя из сравнительной характеристики этих принципов, следует, что госу- дарственная система управления является частью государственного аппарата управления, в котором каждый элемент выполняет свою, строго определен- ную роль. Во избежание сбоев государственного механизма власти здесь не- допустимо любое, даже самое незначительное отклонение элемента системы государственного управления от заданных параметров функционирования. От такого произвольного отклонения в системе государственного управления 106 существует многоуровневая защита в виде возможности корректировки дея- тельности органов государственного управления со стороны входящих в си- стему государственного управления вышестоящих ведомственных государ- ственных органов, а также в виде воздействия на эту деятельность в случае ее отклонения от правовых норм через суд, прокуратуру и иные контрольные и надзорные государственные органы. Применительно же к системе местного самоуправления со стороны государственных органов для последующей кор- ректировки фиксируется только такая деятельность местного самоуправле- ния, которая совершена в противоречии с правовыми нормами, в части же, не противоречащей этим нормам, вопросы структуры местного самоуправления, выбора задач, целей и способов их решения, оценки результатов функциони- рования местного самоуправления решает население. Образно говоря, «госу- дарственная система органов власти и управления отделена от местного са- моуправления так же, как, например, постовой ГАИ от потока автомобилей, которые вполне могут двигаться самостоятельно, а регулировщик лишь со- здает условия для беспрепятственного проезда транспорта». Объем компетенции органов государственного управления определяется действующим законодательством. Для местного самоуправления предусмот- рен широкий круг источников компетенции его органов. Как отмечал еще Л. А. Велихов, «объем компетенции прав и обязанностей городского само- управления определяется: 1) действующим законодательством; 2) обычным правом, если законы почему-либо формально не предусматривают те или иные отрасли городского хозяйства; 3) инициативой муниципальных орга- нов, поскольку в действующем законодательстве не содержится прямого за- прещения городскому управлению заниматься каким-либо кругом дел, и эти дела по новизне своей не предусмотрены и местной традицией». С точки зрения В. И. Васильева, «местное самоуправление, будучи по природе инсти- тутом, основанным в значительной степени на инициативе населения, может в порядке творческой самодеятельности этого населения создавать и исполь- 107 зовать такие формы самоуправления, которые не укладываются, да и не должны укладываться в правовые рамки». Таким образом, в отличие от государственного управления, которое функци- онирует в постоянном неизменном режиме по заданному в правовых нормах алгоритму, система местного самоуправления функционирует как бы в двух режимах, один из которых задан государством в законодательных актах, дру- гой — населением. Именно отсюда происходит принцип многообразия орга- низационных форм осуществления местного самоуправления. Вместе с тем в отдельных регионах России наблюдается попытка в излишней степени уни- фицировать режим функционирования местного самоуправления. Например, в Волгоградской области принят Закон от 20 октября 2000 г. «О поддержке органами государственной власти и местного самоуправления молодых се- мей в улучшении жилищных условий на территории Волгоградской обла- сти», в Сахалинской области принят Закон от 24 мая 2000 г. «О порядке вве- дения и оказания платных услуг государственными органами исполнитель- ной власти, органами местного самоуправления, государственными и муни- ципальными учреждениями», которые в какой-то степени ограничивают инициативу соответствующих муниципальных образований на самостоя- тельное регулирование в указанных сферах деятельности. Одновременно следует заметить, что такая свобода действий местного самоуправления кро- ме правовых рамок должна иметь естественные ограничители, которые опре- деляются материальными возможностями местного самоуправления, как са- моуправленческий процесс, в котором необходимость и возможности право- вых норм ограничены в целях удержания внешних параметров деятельности системы местного самоуправления в соответствии с общеполезными реали- стичными целями. Принцип соответствия материальных и финансовых ре- сурсов местного самоуправления его полномочиям проявляется не только в обязанности государства материально обеспечивать минимальную возмож- ность реализации полномочий органов местного самоуправления. На самом деле, предоставляя финансовую помощь муниципальным образованиям, гос- 108 ударственные органы влияют на выбор целей и ориентиров местного само- управления в интересах своей компетенции, не прибегая при этом к прямому правовому регулированию соответствующих сфер деятельности местного самоуправления. Наиболее характерным отличительным принципом деятельности местного самоуправления является принцип ответственности органов местного само- управления перед населением. В данном случае имеет место особый вид юридической ответственности, поскольку сами действия (бездействие) вы- борного должностного лица, служащие основанием для его отзыва, могут быть установлены уставом муниципального образования. При этом данные действия (бездействие) могут не нарушать норм права, установленных госу- дарственными органами власти, т. е. в этом смысле не являться правонару- шениями. Однако с точки зрения интересов местного населения такие дей- ствия (бездействие) в рамках отдельных муниципальных образований могут быть оценены негативно и являться самостоятельным основанием для реали- зации мер юридической ответственности. Для разграничения системы государственного управления и системы местно- го самоуправления по функциям обратимся к содержанию термина «функ- ция». В научной литературе применительно к рассматриваемому вопросу выделяются функции государственного управления как конкретные виды управляющих воздействий государства и управленческие функции государ- ственных органов, как юридически выраженные управляющие воздействия отдельных государственных органов, которые они вправе и обязаны осу- ществлять в отношении определенных управляемых объектов или управля- ющих компонентов каких-либо иных структур. Чаще всего под функциями местного самоуправления понимают основные направления муниципальной деятельности, к которым относятся: 1) обеспе- чение участия населения в решении вопросов местного значения; 2) управле- ние муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного са- моуправления; 3) обеспечение комплексного развития территории муници- 109 пального образования; 4) обеспечение удовлетворения потребностей населе- ния в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах; 5) охрана общественного порядка; 6) защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ, феде- ральными законами. И. И. Овчинников выделяет функции системы местного самоуправления в целом и функции отдельных органов и звеньев этой систе- мы, классифицируя их на три группы: основные (общие), специализирован- ные и вспомогательные. Рассматривая присущие в целом системе государ- ственного управления функции, такие как прогнозирование, планирование, организация системы государственного управления, регулирование, руковод- ство, координация, учет, контроль, нетрудно заметить, что все они в той или иной степени присущи системе местного самоуправления. Реализация мно- гих из этих функций носит неправовой характер. Следовательно, различие между функциями государственного управления и местного самоуправления возникает в первую очередь в предметной сфере отношений. Следует отличать и функции органов местного самоуправления (органов гос- ударства) от функций местного самоуправления (государственных функций). Если в первом случае речь идет лишь о властном управленческом воздей- ствии, которое является предпосылкой для удовлетворения чьих-либо инте- ресов и потребностей, то во втором речь идет о фактическом их удовлетворе- нии. Как бы ни была правильна и своевременна властно-организующая дея- тельность органов и должностных лиц местного самоуправления, обеспече- ние удовлетворения потребностей населения, например в социально- культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах, за- висит также от субъектов, которые эти услуги непосредственно предостав- ляют. Таким образом, в широком понимании механизм реализации функций местного самоуправления должен включать как элементы, обладающие определенными публично-властными полномочиями, необходимыми для ре- ализации функций местного самоуправления, так и элементы, являющиеся непосредственно производителями товаров и услуг, связанных с содержани- 110 ем самих этих функций. Исходя из функциональной значимости, механизм реализации функций местного самоуправления составляют следующие эле- менты: 1) правотворческие органы местного самоуправления, само население муниципального образования, уполномоченное принимать решения норма- тивно-правового характера; 2) правоприменительные органы и должностные лица местного самоуправления; 3) муниципальные органы и организации, обеспечивающие организационно-технические условия функционирования муниципальных структур власти, муниципальных учреждений и предприя- тий; 4) материально-финансовая основа деятельности местного самоуправле- ния; 5) муниципальные учреждения и муниципальные предприятия, предо- ставляющие соответствующие услуги и товары населению. Следует отме- тить, что некоторые функции местного самоуправления, такие как обеспече- ние участия населения в решении вопросов местного значения; управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного само- управления; обеспечение комплексного развития территории муниципально- го образования, имеют многоцелевое значение и не ограничиваются задачей удовлетворения потребностей и интересов населения либо опосредованно связаны с ними. Так, обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения направлено не только на реализацию соответствующих политических прав граждан, но и на совершенствование и повышение эф- фективности действия органов местного самоуправления. Управление муни- ципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправ- ления, обеспечение комплексного развития территории муниципального об- разования в конечном счете предполагают создание благоприятных условий для жизнедеятельности населения, а также служит удовлетворению конкрет- ных потребностей и интересов жителей. Несмотря на указанные различия функций местного самоуправления и государственного управления, необхо- димо признать, что значительная часть функций совпадает. Поэтому в каче- стве критерия 111 разграничения системы государственного управления и системы местного самоуправления функции могут использоваться, как правило, в сочетании с другими отличительными компонентами. Основу организационной структуры государственного управления составля- ют органы исполнительной власти. В более широком смысле государствен- ное управление — это и система организационных связей, влияющих на управление, т. е. различные проявления всех органов государственной власти и местного самоуправления, которые в той или иной степени соучаствуют в формировании и реализации государственно-проявляющих воздействий. Здесь необходимо пояснить, что в качестве подсистемы или элемента госу- дарственного управления органы местного самоуправления могут выступать только при осуществлении делегированных государственных полномочий. В этом случае органы местного самоуправления как бы выпадают из собствен- ной системы местного самоуправления и приобретают черты организацион- ной формы государственного управления. Однако в широком смысле органы местного самоуправления всегда являются частью механизма государствен- ного управления, поскольку само местное самоуправление и решаемые с его помощью задачи входят в сферу общегосударственных интересов. Отличительной особенностью организационных форм систем местного само- управления и государственного управления в целом является то, что в систе- ме местного самоуправления в силу разнородности ее элементов гораздо меньше связующих и цементирующих систему начал. Данная система вклю- чает не просто разные, а качественно отличающиеся друг от друга элементы, воплощающие как публично-правовую власть в лице органов местного само- управления, так и общественные структуры в лице территориальных органов общественного самоуправления. При характеристике организационной структуры государственного управле- ния обычно используются следующие критерии: территориальный масштаб компетенции, соподчиненность органов между собой, порядок образования 112 органов, характер и содержание компетенции, порядок разрешения вопросов компетенции, источник финансирования. Территориальный масштаб организационных структур местного самоуправ- ления, действующих в качестве публичной власти отдельно взятого муници- пального образования, не может быть больше территории соответствующего муниципального образования. Территориальный масштаб действия государ- ственного управления не обязательно должен быть больше по территории по сравнению с местным самоуправлением. Как известно, отдельные самостоя- тельные подразделения органов государственного управления могут дей- ствовать, например, в пределах территории района города, т. е. в пределах определенной части территории муниципального образования. Признаки иерархичности и соподчиненности, неизменно присутствующие в организа- ции органов государственного управления, в системе местного самоуправле- ния могут обычно проявляться только в условиях организации структурных подразделений органов местного самоуправления на части территории муни- ципального образования и только в отношении органов местного самоуправ- ления и их подразделений, осуществляющих исполнительно- распорядительные функции управления. Наиболее существенное отличие организационных структур государственно- го управления и местного самоуправления проявляется в порядке образова- ния органов государственного управления и органов местного самоуправле- ния. Если органы государственного управления, как правило, образуются со- ответствующим представительным органом государства либо вышестоящим органом государственного управления, то органы местного самоуправления формируются либо непосредственно населением (представительные органы), либо в порядке, установленном уставом муниципального образования (иные органы). Представительный орган местного самоуправления по Закону 2003 г. не только является обязательной организационной структурой, но и осу- ществляет контроль за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного зна- 113 чения (п. 9 ч. 10 ст. 35), поэтому вполне логично будет в уставах муници- пальных образований предусмотреть формирование по воле этого органа других органов местного самоуправления, а также прекращение их деятель- ности. Порядок разрешения вопросов компетенции в организационных структурах органов государственного управления как общей, так и специальной компе- тенции носит в основном характер единоличного управления. Глава админи- страции области (края), руководитель министерства (ведомства) и т. п. хотя и может проводить совещания с образуемыми для этой цели коллегиальными органами, которые в рамках своей компетенции принимают соответствую- щие решения, но поскольку в конечном счете ответственность за решение обсуждаемых вопросов несет руководитель органа государственного управ- ления, решения этих коллегиальных органов для него не являются обязатель- ными. Исключением в этом плане являются Правительство РФ и правитель- ственные органы власти, образуемые на уровне субъектов РФ. Степень распространенности коллегиальной формы принятия решений в му- ниципальных образованиях с учетом ведущей роли в системе органов мест- ного самоуправления представительных органов должна быть выше. Однако фактически, судя по существующей в России практике, единоначалие в мест- ном самоуправлении в лице глав администраций муниципальных образова- ний проявляется даже в более значительной степени по сравнению с государ- ственным управлением. Причина этого — сочетание отрицательного и поло- жительного факторов, так как, с одной стороны, властным полномочиям глав администраций отсутствует достойный противовес в лице выборных пред- ставительных органов и форм прямого волеизъявления населения, с другой — ослабла былая связь между органами управления по вертикали, а глава администрации муниципального образования теперь является лицом, фор- мально не подчиненным вышестоящим государственным структурам управ- ления. 114 Что касается различий в источниках финансирования, то по Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно утверждают и исполняют местный бюджет. Объединяет же органы местного самоуправления и органы государственного управления то, что и те и другие для осуществления своих управленческих функций должны, как правило, использовать только сред- ства, которые определяются соответствующими бюджетами. Характеризуя форму государственного управления, необходимо выделить следующие ее виды: 1) нормативные правовые акты, регулирующие вопросы управления; 2) акты применения норм права; 3) организационные действия органов государственного управления по подготовке и реализации принятых управленческих решений. Нормотворческая деятельность является частью государственного управления, поскольку в нормативных правовых актах определяются органы государственного управления, их компетенция, алго- ритм управленческих действий, формы взаимодействия с объектами управ- ления и многие другие вопросы. Нормативными правовыми актами задаются соответствующий настрой и направленность управленческой деятельности. Соблюдение, исполнение и использование правовых норм объектами управ- ления в большинстве случаев осуществляется без актов применения права, а результат соответствующего поведения объекта управления и есть результат управленческого воздействия на него норм права. Необходимость в процессе управленческой деятельности в актах применения норм права возникает, ли- бо когда конструкция управленческого воздействия предполагает наличие акта применения права, либо когда такое воздействие правовой нормы ока- зывается недостаточным и возникает необходимость в применении санкций или других корректирующих поведение объекта мер. Организационная фор- ма управленческой деятельности органов государственного управления включает ряд действий технического характера, с помощью которых стано- вится возможным создание необходимых условий для управленческого воз- действия. К таким условиям относятся материальные средства и ресурсы, технологические механизмы подготовки и принятия решений (заседания, со- 115 вещания, сессии и т. п.), технические средства доведения управленческих решений до исполнителей (рассылка, публикация) и проч. Все указанные формы управленческой деятельности в равной мере присущи и местному самоуправлению. Однако с учетом тесной связи самого институ- та местного самоуправления с интересами и потребностями населения в дея- тельности местного самоуправления гораздо в большей степени, чем в госу- дарственном управлении, используются формы непосредственной демокра- тии, а также различные иные общественные формы привлечения населения к участию в самоуправлении. Показательно и то, что в отличие от органов гос- ударственного управления, у которых даже организационные формы управ- ления имеют нормативную основу и строго определенный порядок реализа- ции, местное самоуправление практически не ограничено в изобретении и применении тех или иных форм управления, большинство из которых возни- кает как в силу определенного обыкновения, так и в результате творческой акции местного населения или его представителей. Поэтому не случайно в ч. 1 ст. 33 Закона 2003 г. говорится о том, что наряду с предусмотренными дан- ным Законом формами непосредственного осуществления и участия населе- ния в осуществлении местного самоуправления граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противореча- щих действующему законодательству. По мнению Ю. А. Тихомирова, наблюдается тенденция к появлению нового типа норм — актов самоуправ- ления. Для них характерны следующие признаки: 1) самообязательство (ко- гда совпадает круг лиц, принимающих и исполняющих решение); 2) добро- вольность и заинтересованность в принятии и реализации решения; 3) колле- гиальная основа; 4) формирование и выражение общей воли на основе согла- сования публичных и частных интересов; 5) самоответственность. Понятие «методы государственного управления» в научной литературе трак- туется довольно широко, включая как методы функционирования соответ- ствующих органов, так и методы обеспечения реализации целей и функций государственного управления. При этом в числе методов упоминаются мо- 116 рально-этические, социально-политические, экономические, административ- ные. Все эти методы, в свою очередь, можно разделить на два вида: право- вые и неправовые. Здесь же наибольший интерес представляет вопрос о со- отношении административного и диспозитивного методов управления, о со- отношении в управлении централизованных и децентрализованных начал. Суть административного метода государственного управления заключается в следующих признаках: 1) прямое влияние государственного органа или должностного лица на волю исполнителей путем установления их обязанно- стей, норм поведения и издания конкретных команд; 2) односторонний вы- бор способа решения стоящей задачи, варианта поведения, однозначное ре- шение ситуации, подлежащее обязательному исполнению; 3) безусловная обязательность распоряжений и указаний, невыполнение которых может по- влечь различные виды юридической ответственности. По своей природе административный метод управления в большей мере ха- рактерен для централизованной системы управления, где сильны вертикаль- ные связи между звеньями такой системы. Данный метод незаменим там, где требуются быстрота, четкость и строгость исполнения решений. В то же вре- мя, по мнению Д. Н. Бобрышева, «административные методы: 1) требуют со- здания большого управленческого аппарата; 2) органы управления порой не в состоянии обработать большой поток стекающей к ним информации; 3) ни- жестоящие звенья управления оказываются подчас лишенными возможности действовать так, как требует обстановка, т. к. они жестко ограничены пред- писаниями сверху; 4) ограничивается или полностью утрачивается самостоя- тельность исполнителей». В системе местного самоуправления также используются административные методы управления. В отдельных случаях в деятельности органов местного самоуправления этот метод просто незаменим: в вопросах охраны земель, природных ресурсов и др., а также в вопросах внутреннего взаимодействия между соподчиненными структурами органов местного самоуправления. Но, к сожалению, в системе местного самоуправления так же, как и порой в госу- 117 дарственном управлении, у нас наблюдаются случаи если не злоупотребле- ния, то по крайней мере нерационального использования этого способа управления представителями управленческих структур муниципальных обра- зований. Чем же привлекателен для муниципальных чиновников этот метод? Помимо того, что административным путем управлять гораздо проще и привычнее, административный способ управления требует соответствующего матери- ального сопровождения в виде средств, предназначенных для осуществления соответствующих управленческих функций. Кроме того, этот способ дает субъекту управления проявить свои властные полномочия, что немаловажно с психологической точки зрения каждого чиновника. Именно поэтому при решении какой-либо проблемы, только исчерпав весь административный ре- сурс либо не получив соответствующих бюджетных средств, должностные лица местного самоуправления начинают поиск альтернативных, саморегу- лирующихся механизмов. Так, можно, например, задачу по обеспечению жилищно-коммунального об- служивания населения решить за счет самого населения, доведя долю его платежей в обшей сумме расходов до 100%, а также ужесточив ответствен- ность к неплательщикам квартирной платы (правильность этих мер в прин- ципе не вызывает сомнений, но в условиях стремительной инфляции и мас- сового обнищания граждан возможно возникновение социальных взрывов и массовых демонстративных отказов от внесения этих платежей). Но можно пойти по пути поиска ресурсов и возможностей по удешевлению себестои- мости жилищно-коммунального обслуживания посредством привлечения к этой деятельности на конкурсной основе коммерческих структур, возложе- ния на население в добровольном порядке обязанностей по благоустройству территории проживания взамен на снижение стоимости платы за жилье и т. п. Одним словом, переход к саморегулирующейся системе проявляется в умелом сочетании административных, экономических и иных методов управления, как вертикальных, так и горизонтальных связей взаимодействия. 118 Хотя в местном самоуправлении и используются административные рычаги, в гораздо большей мере ему должны быть присущи рыночные, партнерские и иные механизмы взаимоотношений, основанные на равенстве и свободе сто- рон. Увлечение административным методом управления может вызвать пагубную для местного самоуправления тенденцию к его чрезмерной централизации. По наблюдению Д. Д. Цабрия, «многолетний опыт управления доказывает, что тенденции возрастания централизации получают ускорение в те момен- ты, когда в системе управления начинаются сбои и пробуксовки, явные про- валы. Система управления, чтобы залатать возникающие “дыры”, начинает лихорадочно хвататься за все и вся, стараясь всюду поспеть. В результате глубина проникновения централизации в ткань управления резко возрастает, она становится чрезмерной. Следовательно, наблюдается некая закономер- ность: чем хуже дела в управлении, тем выше чрезмерность централизации, а чем выше чрезмерность централизации, тем ниже эффективность управле- ния». Другой негативной стороной излишнего администрирования в управлении является порой непроизвольная подмена объектов управления. Там, где су- ществует необходимость управления процессами, для их координации, опти- мизации и достижения целей управления возникает имитация управления, т. е. управление конкретными людьми как самоцель, для демонстрации деловой активности субъектов управления. Недостатки государственного управления, связанные с излишним админи- стрированием и централизацией, применительно к местному самоуправле- нию с учетом его организационной автономности могут иметь более пагуб- ные последствия, чем для государственного управления. Если в государ- ственном управлении выполнение определенных функций (например, оборо- ны) требует централизации управления, то в системе местного самоуправле- ния с учетом осуществляемых в нем функций такой высокой степени центра- лизации не требуется. Напротив, многообразие и дифференцированность 119 условий жизнеобеспечения местного населения требует максимально гибко- го, способного к адаптации механизма управления. В этих условиях излиш- няя централизация деятельности органов местного самоуправления как раз и будет приводить к администрированию. То есть муниципальный чиновник, получивший команду, например, от вышестоящей структуры управления ад- министрации соответствующего муниципального образования, будет стре- миться точно исполнить эту команду, несмотря на ее порой явное несоответ- ствие реально сложившейся обстановке. Очевидно и то, что действие, совер- шаемое чиновником по этой команде, в этой ситуации будет либо вредно, либо бесполезно. Но в условиях централизованного управления исполнитель не уполномочен нарушать волю вышестоящей структуры управления, т. е. каким-либо образом отступать от доведенного до него предписания. Кроме того, «способная к решению лишь отдельных фискальных и полицейских за- дач, централизация не в состоянии освоить значительную часть отношений, требующих администрирования, и все равно вынуждена опираться на инсти- туты самоорганизации населения». В концептуальном плане различия между системой государственного управ- ления и системой местного самоуправления проявляются и в сфере полити- ческих отношений. Весьма значительная общность системы местного само- управления с системой государственного управления и полная зависимость местного самоуправления от государства предопределяют унификацию по- литических целей местного самоуправления и государства и одновременно придают всей деятельности местного самоуправления политический харак- тер. Поскольку местное самоуправление является проявлением публичной власти народа и как публичная власть принимает участие в управлении дела- ми государства, ее так же, как государственную власть, можно назвать поли- тической. Хотя юридическая самостоятельность и самодостаточность мест- ного самоуправления как публичной власти не позволяет говорить в фор- мальном смысле об этой власти как об элементе политической системы, к ко- торым относятся сам государственный аппарат, политические партии и об- 120 щественные организации, практика организации и деятельности местного самоуправления в России уже показывает, что отдельные предпосылки для этого существуют. Так, одним из главных критериев отнесения того или ино- го вида организации к элементам политической системы общества является использование ею государственной власти в своих интересах, участие в ней и борьба за нее. В связи с этим на региональном государственном уровне уже возникают как институционализированные, так и неинституцио- нализированные формы участия представителей муниципальных образова- ний в выборах законодательных (представительных) органов субъектов РФ, осуществление муниципальными образованиями в этих органах права своей законодательной инициативы. На федеральном уровне власти это пока пре- имущественно ассоциации и союзы муниципальных образований, лоббиру- ющие в федеральных органах государственной власти интересы местного самоуправления. Как разновидность публичной власти местное самоуправ- ление имеет собственную политическую ценность, поскольку пропорцио- нальная система выборов на муниципальном уровне достаточно прочно за- крепилась в России, несмотря на то, что сами проблемы местного самоуправ- ления, судя по содержанию партийных программ, мало волнуют политиче- ские партии. Подводя итог рассуждениям о соотношении местного самоуправления и гос- ударственного управления, необходимо отметить, что, с одной стороны, местное самоуправление — это часть механизма государственного управле- ния, а с другой — публичная власть, имеющая свои конструктивные особен- ности и свой предмет деятельности. Как составная часть механизма государ- ственного управления местное самоуправление должно обладать общими с государственным управлением параметрами процесса управления. Это каса- ется стадий управления, видов функций и форм управленческого процесса, а также некоторых его принципов и методов. Соблюдение данных параметров, собственно говоря, и придает местному самоуправлению качество публичной власти, ставит его в зону досягаемости со стороны государства для возмож- 121 ной корректировки в процессе функционирования и обеспечения гарантиро- ванности местного самоуправления. Подобно государственному управленче- скому процессу, местное самоуправление приобретает унифицированный ха- рактер. В то же время одним из главных отличий местного самоуправления от государственного управления должно стать принципиально иное отноше- ние между субъектом и объектом управления. Совпадение субъекта и объек- та управления в одном лице достигается в социально-политическом и ча- стично в организационном плане. Но достаточно ли этого для идентификации местного самоуправления как управленческого процесса? Думается, нет. Декларацию о самореализации местного самоуправления необходимо расценивать как намерение, про- граммное положение, которое для своей реализации нуждается в соответ- ствующих механизмах и действиях. Организационное совпадение в местном самоуправлении субъекта и объекта управления и есть тот оптимальный ва- риант, который может быть достигнут при помощи правовых средств. Для того чтобы органы местного самоуправления были бы не только субъектами, но и одновременно объектами управления, необходимо насыщать управлен- ческую деятельность данных органов формами предварительных обсуждений и согласований их решений с населением, механизмами совместных с терри- ториальными органами общественного самоуправления решениями, делеги- рования им своих полномочий, введения различных форм отчетов и ответ- ственности органов местного самоуправления перед населением и т.п. Особый предмет деятельности местного самоуправления предопределяет особый, в чем-то отличный от государственного управления режим функци- онирования. Целесообразность самостоятельного, без прямого участия госу- дарственных органов решения вопросов местного значения обусловливает, с одной стороны, некоторую свободу действий, а с другой — зависимость от населения и дополнительное бремя ответственности перед ним. Все это фак- тически усложняет решение управленческих задач органами местного само- управления по сравнению с системой органов государственного управления, 122 но одновременно придает управленческому процессу новые импульсы и воз- можности, так необходимые для учета многообразных и дифференцирован- ных условий жизни местного населения. Очень существенным условием усиления самоуправленческих начал в мест- ном самоуправлении является социальная интеграция самого населения му- ниципального образования, которая имеет как внешние, так и внутренние факторы проявления. Внешние факторы интеграции выражаются в организа- ционном единстве структурообразующих элементов системы местного само- управления, способах и методах их воздействия на объекты управления и др. Внутренние факторы интеграции обусловлены общими потребностями и ин- тересами населения муниципальных образований. Очевидно, что как форме публичной власти местному самоуправлению необ- ходимо иметь систему представительных, исполнительных, контрольных и иных органов, которая бы в той или иной степени формировалась с участием населения и была бы ему подотчетна и подконтрольна. В то же время эта власть должна быть максимально адаптирована к местным условиям, специ- фическим потребностям и интересам населения, а ее функционирование должно адекватно отражать и реализовывать эти потребности и интересы. Достичь всего этого можно лишь при условии, что муниципальная власть в рамках действующего законодательства будет сама определять параметры своего функционирования, будучи одновременно жестко связанной с населе- нием муниципальных образований. Для социальной интеграции населения муниципальных образований пред- ставляется важным наличие таких потребностей и интересов населения, об- служивание которых осуществляла бы исключительно муниципальная власть. Практическая плоскость решения этой проблемы выражается в раз- граничении предметов ведения и полномочий между государственными и муниципальными органами власти. В решении данной проблемы необходимо исходить из следующего: удовлетворение каких потребностей и интересов населения нуждается в унифицированном подходе, а какие из них требуют 123 специфического, исходя из местных условий, способа удовлетворения. Соот- ветственно будет дифференцироваться уровень потребностей и интересов населения, удовлетворяемых как на общегосударственном, так и на муници- пальном уровнях. В настоящее же время, как показывает практика, население дезориентировано во многих вопросах удовлетворения своих жизненно важ- ных потребностей и интересов, при этом оно обвиняет, например, муници- пальные власти в невыплате (непредоставлении) положенных пенсий, посо- бий, дотаций, льгот и т. п., за обеспечение которых на самом деле должна от- вечать государственная (федеральная или региональная) власть. Для самостоятельности местного самоуправления как управленческого про- цесса очень важен и субъективный, а именно психологический настрой мест- ного населения. К сожалению, необходимо констатировать, что местное са- моуправление пока не приобрело должного доверия населения, считающего его самостоятельной властью самих жителей. По свидетельству социологов, местное самоуправление в России воспринимается «как еще одна очередная властная структура, в отношении к которой человек (порой подсознательно) становится в позицию противостояния. Поэтому вполне естественно, что во взаимоотношениях с этой структурой граждане предпочитают использовать, прежде всего, хорошо знакомые всем “традиционные” механизмы взаимо- действия с властью — личные связи, неформальные контакты, взятки, а не активно задействовать формы и методы представительной демократии в со- ответствии с Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”». В завершение необходимо отметить, что имеющиеся с точки зрения характе- ристики управленческих процессов общие признаки и различия между си- стемами местного самоуправления и государственного управления — всего лишь результат правотворческой работы государственных органов, посколь- ку все эти общие признаки и различия так или иначе зафиксированы в норма- тивных правовых актах. Проблема же заключается в том, чтобы направления |