Муниципальное право. муниципальное право. 1 Москва 2018 г. 2 Аннотация

• Название: 1 Москва 2018 г. 2 Аннотация
• Анкор: Муниципальное право
• Дата: 29.03.2021
• Размер: 1.71 Mb.
• Имя файла: муниципальное право.pdf
• Тип: Учебное пособие; #189234
• страница: 4 из 15

1.3. Местное самоуправление и гражданское общество
При исследовании местного самоуправления как публичной власти нельзя обойти вниманием вопрос о его соотношении с гражданским обществом.
Существуют различные подходы к определению самого гражданского обще- ства. Под гражданским обществом понимается система самостоятельных и независимых от государства общественных инструментов и отношений, ко- торые обеспечивают условия для реализации частных интересов и потребно-

71 стей индивидов и коллективов для деятельности социальной, культурной и духовной сфер, их воспроизводства и передачи из поколения в поколение. Н.
А. Богданова определяет гражданское общество как систему отношений между людьми, их формальными и неформальными объединениями (обще- ственными организациями, союзами, движениями, группами и т. п.), сообще- ствами (территориальными, трудовыми, профессиональными коллективами, национальными, религиозными и другими общностями), в рамках которых через различные институты и структуры реализуются частные и публичные интересы и потребности в политической, экономической, духовной и куль- турной сферах жизнедеятельности социума. С. А. Авакьян связывает катего- рию «гражданское общество» с высоким уровнем развития общества, с об- ществом сознательных граждан и активных участников общественных про- цессов. Именно в позитивном ключе воспринимается эта категория примени- тельно ко всем проводимым в нашем государстве политическим, социальным и экономическим реформам, в которых гражданское общество выступает своеобразным целителем всех бюрократических недугов и болезней, пора- жающих наши органы публичной власти. По нашему мнению, гражданское общество с точки зрения ее целевых установок неоднородно. В нем могут быть не только положительные, конструктивно-созидательные, но и нейтральные, даже деструктивные по отношению к общезначимым и обще- признанным целям и ценностям общества и государства проявления. Отри- цать наличие последних в структуре гражданского общества или закрывать на это глаза — все равно что делать то же по отношению к подобным явле- ниям, существующим в системе государственных и муниципальных органов власти. Разница заключается лишь в том, что даже бесполезные или деструк- тивные с точки зрения общих целей государства и общества проявления гражданского общества имеют право на свое существование, если это не несет прямой угрозы государству и обществу. К основополагающим принци- пам функционирования гражданского общества относятся такие, как: само- управление; невмешательство в вопросы его внутренней деятельности; доб-

72 ровольность участия; плюрализм и многообразие; конкуренция; координа- ция.
По вопросу о соотношении местного самоуправления с гражданским обще- ством в юридической науке высказываются довольно спорные позиции. Так, местное самоуправление считают элементом гражданского общества А. Г.
Федоров, Е. В. Осыченко и др. Безусловно, местное самоуправление — это форма народовластия, именно поэтому его нельзя отождествлять с одним из элементов гражданского общества. Но, как уже отмечалось ранее, Конститу- ционный Суд РФ в определении от 2 ноября 2000 г. № 236-0 указал на соче- тание государственных и общественных начал в природе местного само- управления. Очевидно, что именно в общественном элементе местного само- управления залог эффективного взаимодействия и интеграции местного са- моуправления с гражданским обществом.
Конституция РФ и иное действующее законодательство, определяя местное самоуправление как форму народовластия, одну из основ конституционного строя, право граждан, не выделяют элементы системы местного самоуправ- ления по их отношению к государственной власти или гражданскому обще- ству. Выше уже отмечалось, что органы местного самоуправления, являясь субъектами публичной власти, имеют значительное сходство с государствен- ными органами власти, а ТОС, несомненно, относится к субъектам граждан- ского общества. Формы прямого волеизъявления населения также неодно- родны: одни из них — формы осуществления местного самоуправления
(местный референдум, муниципальные выборы, сходы граждан и т. п.) отно- сятся к формам непосредственной демократии, а другие — формы участия в осуществлении местного самоуправления (собрания, конференции, публич- ные слушания, опросы, обращения граждан) представляют собой форму вы- ражения общественного мнения, гражданскую инициативу населения, име- ющую консультативный характер.
По нашему мнению, общественный элемент (элемент гражданского обще- ства) в системе местного самоуправления находит проявление: 1) в формах

73 прямого волеизъявления населения по его участию в решении вопросов местного значения; 2) в организации и деятельности ТОС; 3) в создании об- щественных структур при органах местного самоуправления. Данные формы взаимодействия местного самоуправления с гражданским обществом отли- чаются высокой степенью интеграции, которая обусловлена тем, что соответ- ствующие компоненты гражданского общества непосредственно встроены в систему местного самоуправления. Внешними по отношению к местному са- моуправлению следует считать такие структуры гражданского общества, ко- торые имеют свои собственные функции, цели и задачи, не связанные ис- ключительно с местным самоуправлением. К таким структурам гражданского общества относятся политические партии, религиозные, общественные орга- низации и иные общественные объединения, коммерческие и некоммерче- ские организации, непосредственно не входящие в систему местного само- управления.
В качестве общих признаков форм прямого волеизъявления граждан (форм осуществления и форм участия в осуществлении гражданами местного само- управления) выступают: 1) обязательная правовая регламентация процедур их осуществления; 2) неопосредованный характер воздействия воли каждого участника (жителя) на правовой результат; 3) предмет, по которому осу- ществляется волеизъявление граждан (как правило, вопросы местного значе- ния). Отличительные же признаки проявляются в следующем: 1) если формы осуществления местного самоуправления воздействуют на конечный правой результат в императивном порядке, т. е. воля каждого обязательно воздей- ствует на окончательный правовой результат, то формы участия в осуществ- лении местного самоуправления предполагают выработку промежуточного правового результата (в виде проекта) и в консультативном (необязательном) порядке воздействуют на этот результат; 2) в отличие от формы осуществле- ния местного самоуправления участие населения в его осуществлении не предполагает персонифицированной фиксации участников прямого волеизъ- явления граждан, наличия кворума, специального контроля за соблюдением

74 установленного регламента проведения мероприятий и других обязательных условий и атрибутов императивных форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления.
Рассмотрим некоторые особенности законодательного регулирования прямо- го волеизъявления населения, связанного с его участием в осуществлении местного самоуправления, к которым относятся: публичные слушания, со- брания (конференции) граждан, опросы граждан, обращения граждан в орга- ны местного самоуправления и др. Закон 2003 г. по сравнению с аналогич- ным Законом 1995 г. значительно расширил перечень форм непосредствен- ного участия населения в местном самоуправлении. При этом регламентацию порядка назначения и проведения соответствующих публичных мероприя- тий, касающихся местного населения, федеральный законодатель в ряде слу- чаев возложил непосредственно на сами муниципальные образования (пуб- личные слушания (ч. 4 ст. 28), собрания граждан (ч. 5 ст. 29), конференция граждан (ч. 2 ст. 30), опрос граждан (ч. 4 ст. 31)). Таким путем предполагает- ся повысить вариантность механизма проведения прямого волеизъявления населения, адаптировать его к местным условиям и традициям.
Но, как обычно, прогрессивная идея может не воплотиться по причине ее удаленности от реальности. Во-первых, вряд ли в сельских и поселковых му- ниципальных образованиях найдутся квалифицированные специалисты- юристы, которые смогут разработать проект соответствующего правового акта. Во-вторых, сохранившиеся и законсервированные еще с советских вре- мен традиции командно-административной системы, особенно в небольших сельских поселениях, более сильны, чем в средних и крупных муниципаль- ных образованиях и в государственных структурах власти. В связи с этим существуют небезосновательные опасения относительно того, что муници- пальные чиновники, не желая делиться властью с населением, сделают все, чтобы полностью выхолостить всякое влияние населения на принятие ими своих решений и свести предусмотренные законодательством формы участия населения в местном самоуправлении к его имитации. Выход из этой ситуа-

75 ции видится в усилении государственных гарантий, обеспечивающих непо- средственное участие населения в осуществлении местного самоуправления.
Следует обратить внимание на то, что в отличие от форм непосредственной демократии (местный референдум, муниципальные выборы и т. д.) формы участия населения в осуществлении местного самоуправления представляют собой образцы гражданской инициативы, проявление которой лишь в общих чертах регламентируется законодательством. Будь то публичное слушание или собрание граждан, юридический результат их проведения слишком эфе- мерен и служит, скорее, информационным источником взаимодействия орга- нов местного самоуправлении с населением, чем формой участия населения в осуществлении местного самоуправлении. Надежда на то, что в результате правотворчества органов местного самоуправления будут установлены ка- кие-либо гарантии, позволяющие в императивном порядке учитывать выяв- ленное мнение населения, также весьма сомнительна по причине объективно существующих противоречий между интересами муниципальных чиновни- ков и местного населения.
Представляется, что на федеральном уровне законодательно следует закре- пить хотя бы минимум таких гарантий для населения. Так, применительно к публичным слушаниям важны не только чисто формальные (процессуаль- ные) моменты их проведения (право инициативы населения, опубликование проекта решения, являющегося предметом публичных слушаний, указание места, времени и порядка их проведения и т. п.), но и содержательные. К та- ким содержательным гарантиям публичных слушаний могли бы быть отне- сены обязанность органов местного самоуправления и их должностных лиц опубликовывать тезисы основных предложений, высказанных жителями в ходе публичных слушаний с комментарием, обосновывающим их принятие или не принятие; право граждан обжаловать непринятие их предложений главе муниципального образования или депутатским комиссиям (депутатам) представительного органа местного самоуправления и др.

76
Не устанавливая исчерпывающего перечня форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, законодатель вместе с тем счел необходимым указать, что участие это должно основываться на принципах законности, добровольности, а также содействия государствен- ных и муниципальных органов и их должностных лиц этому участию (ч. 2 ст.
33). Но из содержания этих принципов не следует, что проявление граждан- ской инициативы населения в той или иной форме должно обязательно нести лояльный к органам государственной и муниципальной власти характер. Де- монстрации, митинги и пикеты населения могут иметь и протестное содер- жание. И если данные действия проводятся в рамках действующего законо- дательства, органы власти не вправе игнорировать их проведение, а тем бо- лее чинить какие-либо препятствия. Конечно, можно сетовать на то, что дан- ные мероприятия неконструктивны с точки зрения способа достижения их цели и возможны более цивилизованные формы разрешения возникающих противоречий и конфликтов (например, создание согласительной комиссии для выработки проекта решения или обращение в суд). Но такие стихийные проявления гражданского общества по отношению, в частности, к органам местного самоуправления есть объективная реальность, которая существует в условиях, когда органы власти не справляются с возложенными на них обя- занностями. Следовательно, данный механизм воздействия гражданского общества на муниципальную власть также имеет право на существование, тем более что он стимулирует органы власти к более активным и продуктив- ным действиям, направленным на удовлетворение потребностей и интересов населения.
Предусмотренный ст. 33 Закона 2003 г. открытый перечень форм непосред- ственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении дает больше свободы в реализации соответствующих прав по решению вопросов местного значения. Однако при этом затруднена идентификация этих форм в качестве механизма решения населением вопро- сов местного значения. Даже упомянутые в Законе формы участия населения

77 в осуществлении местного самоуправления не могут быть восприняты только в качестве таковых. Так, обращения граждан в органы местного самоуправ- ления имеют не только публичный, но и частный характер. В последнем слу- чае это уже не будет формой участия населения в осуществлении местного самоуправления. Кстати, и в ст. 32 Закона 2003 г., и в Федеральном законе от
2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Россий- ской Федерации» следовало бы указать характерные признаки обращений граждан, имеющих публичный характер. Применительно к местному само- управлению это: 1) обращения по вопросам местного значения; 2) обраще- ния, затрагивающие публичные интересы, т. е. общие интересы, имеющие в равной мере значение для жизнедеятельности всех или части жителей муни- ципального образования; 3) обращения, реализация которых опосредована властными полномочиями компетентных органов местного самоуправления.
К данному перечню не относятся обращения, которые подлежат рассмотре- нию в порядке, установленном федеральными конституционными и иными федеральными законами.
Важно отметить, что формы участия населения в осуществлении местного самоуправления должны иметь четко регламентированный механизм фикса- ции проявления воли населения и ее трансформации в принимаемые органа- ми местного самоуправления решения. В противном случае уполномоченные должностные лица местного самоуправления будут стремиться обеспечить только формальные признаки проведения этих мероприятий, не заботясь о том, чтобы при этом полнее учесть мнение населения и его интересы. Разу- меется, население при этом выступает в роли структурированного элемента гражданского общества, а не в качестве наделенного властными полномочи- ями субъекта (как это имеет место при проведении референдума, выборов, сходов граждан). У населения не может быть каких-либо дискреционных полномочий по отношению к органам местного самоуправления, но они должны быть в случаях нарушений интересов населения у соответствующих государственных органов власти. При этом не исключается проведение об-

78 щественного контроля со стороны населения и доведение его результатов до компетентных государственных органов с целью принятия последними необ- ходимых мер.
Заметим, что ТОС необоснованно, на наш взгляд, смешано в гл. 5 Закона
2003 г. с формами непосредственного осуществления населением и участия населения в осуществлении местного самоуправления. Во-первых, в отличие от остальных форм прямого волеизъявления населения ТОС как обществен- ное формирование образуется на постоянной, стационарной основе, действуя в пределах четко определенной части территории муниципального образова- ния. Во-вторых, ТОС имеет органы управления по осуществлению своей компетенции (председатель ТОС, комитет ТОС, собрание ТОС) в отличие от остальных форм прямого волеизъявления населения, образующих организа- ционные структуры, не наделенные собственной компетенцией, а предназна- ченные лишь для организации проведения соответствующих мероприятий
(инициативная группа, председатель собрания граждан и т. п.). В-третьих, только ТОС может являться юридическим лицом и, таким образом, самосто- ятельно осуществлять хозяйственную деятельность, вступать в имуществен- ные отношения, быть ответчиком и истцом в суде. В-четвертых, только ТОС имеет разработанный и принятый непосредственно населением устав.
В настоящее время ТОС пока еще не достигло той степени зрелости, при ко- торой бы оно уже не нуждалось в стимулирующих его функционирование и развитие государственных «инъекциях». Судя по тому, что федеральный за- конодатель поставил эту форму в один ряд с такими, как собрания, конфе- ренции граждан, следует полагать, что: во-первых, законодатель не опреде- лился до конца с предназначением и ролью ТОС в системе местного само- управления; во-вторых, явно недооценил его общественную сущность. Кста- ти, одна из первых законодательных версий системы местного самоуправле- ния, представленная в ст. 2 Закона 1991 г., в качестве самостоятельного эле- мента этой системы наряду с органами местного самоуправления и формами непосредственной демократии упоминала органы ТОС. Впоследствии в зако-

79 нах 1995 г. и 2003 г. ТОС уже не дистанцировалось от других форм непо- средственного участия населения в осуществлении местного самоуправле- ния. Таким образом, как субъект правовых отношений ТОС представляет со- бой такой феномен, который пока не нашел своей однозначной правовой идентификации среди разнообразных общественных институтов объедине- ния граждан, оно не упоминается ни в Федеральном законе «Об обществен- ных объединениях», ни в Федеральном законе «О некоммерческих организа- циях». В Законе 2003 г. названы две формы осуществления ТОС: непосред- ственная (собрания и конференции граждан) и представительная (органы
ТОС), при этом статусом юридического лица может обладать ТОС в целом, а не его органы. Такая осторожная по отношению к регулированию статуса
ТОС позиция федерального законодателя обусловлена двойственностью природы ТОС. С одной стороны, ТОС — это общественное формирование, которое образуется в результате самоорганизации граждан по месту житель- ства для реализации собственных инициатив по вопросам местного значения
(ч. 1 ст. 27 Закона 2003 г.): 1) возникают они в инициативном порядке в ре- зультате добровольного волеизъявления граждан; 2) регламентация их орга- низации и деятельности осуществляется как нормативно-правовыми актами, так и внутренними нормативными документами, принимаемыми самими участниками этих объединений граждан; 3) принимаемые ими решения не носят публично-властного, юридически обязательного характера, а их испол- нение не обеспечивается принудительной силой государства. С другой сто- роны, ТОС присущи некоторые элементы публичности, что проявляется в следующем: 1) ТОС имеет территориальный принцип организации, и в дея- тельность ТОС вовлечен не определенный заранее круг людей, проживаю- щих на соответствующей части территории поселения (ч. 3 ст. 27); 2) член- ство и участие в деятельности ТОС во многом носит «принудительный» ха- рактер (можно, например, не участвовать в собраниях ТОС, но для того, что- бы не числиться даже в отсутствующих участниках собрания ТОС, недоста- точно воли самого участника, этого можно достичь, только сменив место жи-

80 тельства территории, где действует соответствующий ТОС) (ч. 4, 6 ст. 27); 3) в рамках деятельности ТОС всех жителей объединяют не частные, а публич- ные интересы (согласно п. 1 ч. 8 ст. 27 Закона 2003 г. органы ТОС представ- ляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории);
4) вся деятельность ТОС нацелена на решение вопросов местного значения, которые государство определило как предмет деятельности органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 27).
Для того чтобы созданное и осуществляемое самими жителями ТОС было жизнеспособно, необходима его экономическая состоятельность. Согласно п.
3 ч. 8 ст. 27 Закона 2003 г. органы ТОС могут осуществлять хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потреб- ностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами
ТОС и органами местного самоуправления с использованием средств местно- го бюджета. Финансово-хозяйственная деятельность ТОС, которое не обла- дает правами юридического лица, на практике осуществляется через субсчета администрации муниципального образования и ограничена пределами уста- новленных с нею договорных отношений. Несомненно, обладание правами юридического лица не замыкает деятельность ТОС на данных органами местного самоуправления поручениях, а позволяет ему стать более экономи- чески самостоятельным, расширить границы хозяйственной деятельности в интересах населения, способствовать пробуждению общественной активно- сти населения, так как эта активность уже может опереться на осознанный и реальный экономический интерес.
Имеются примеры успешного практического использования потенциала
ТОС, особенно в сельской местности. Так, возникшие в более чем 100 дерев- нях Приморья органы ТОС реализовали массу проектов развития этих насе- ленных пунктов, среди которых такие, как: благоустройство, создание мест- ной инфраструктуры, энергосбережение, обеспечение водой, создание не- больших производств (например, пчеловодства и овцеводства), развитие ту-

81 ризма и ремесел, сохранение культурных традиций, создание гостевых домов и др. В отдельных труднодоступных и заброшенных деревнях силами ТОС были построены дома престарелых, новые школы.
Вместе с тем деятельность этой связывающей органы местного самоуправле- ния и гражданское общество структуры пока очень слабо стимулируется за- конодателем. На местах же в большинстве случаев муниципальные власти если и инициируют создание ТОС, то моделируют эту общественную струк- туру на свой бюрократический манер. В частности, это может выражаться в заключении местной администрацией трудового соглашения с председателем
ТОС, который реализует планируемые местной администрацией мероприя- тия на подведомственной ему территории муниципального образования, представляет в администрацию отчеты об их проведении и получает за это из местного бюджета заработную плату. Как видно, такой руководитель ТОС ничем не отличается от муниципального служащего, а возглавляемый им ор- ган — от какого-либо структурного подразделения местной администрации.
Создание общественных структур при органах местного самоуправления, как правило, инициируется самими органами местного самоуправления. В ряде случаев для реализации тех или иных социально-экономических программ муниципальных образований требуется опереться на общественный актив населения. Вследствие этого из представителей тех или иных общественных структур возникают комиссии, консультативные советы, экспертные и кон- трольные группы и т. п. Так, согласно постановлению главы г. Оренбурга от
9 февраля 2009 г. № 826-п был создан общественный Совет по здравоохране- нию, в состав которого наряду с должностными лицами администрации му- ниципального образования г. Оренбург вошли председатель городского от- деления областной общественной организации пенсионеров, инвалидов, ве- теранов войны, труда, вооруженных сил и правоохранительных органов, член президиума Совета женщин г. Оренбурга, председатель Оренбургской город- ской организации профсоюза работников здравоохранения и др. Основными целями и задачами этого Совета являются обеспечение согласованности дей-

82 ствий заинтересованных органов и учреждений города по вопросам охраны здоровья населения, разработка предложений по вопросам улучшения каче- ства медицинского обслуживания и повышения его доступности, содействие в защите интересов граждан, медицинских и фармацевтических работников муниципальных учреждений здравоохранения. Разумеется, если такие пред- ставители общественности будут выполнять роль статистов, эффект от их включения в состав совместных комиссий будет, скорее, отрицательным, по- скольку своим безучастным присутствием данные представители будут лишь дискредитировать представляемые ими общественные структуры. С точки зрения населения, это будет выглядеть формой руководства (управления) со- ответствующими общественными структурами со стороны муниципальных органов власти.
Для минимизации подобного отрицательного эффекта можно предложить иную дислокацию совместного органа. Так, в своем диссертационном иссле- довании Ю. И. Гришаева предлагает на уровне городских округов и муници- пальных районов создать консультативный Совет по делам информации при местных СМИ, который наряду с журналистами может включать представи- телей органов местного самоуправления, ТОС, отраслевых государственных органов (например, комитета по информации субъекта РФ), прокуратуры, уполномоченного по правам человека и т. п. Задачами такого Совета могли бы стать проведение мониторинга размещаемой органами местного само- управления информации, обязательной для размещения в информационных сетях общего пользования; изучение общественного мнения по вопросам ре- ализации права граждан на информацию; прием и консультирование граждан по вопросам реализации этого права; выработка рекомендаций органам мест- ного самоуправления по совершенствованию муниципальных правовых и иных актов в сфере права граждан на информацию; выявление нарушений права граждан на информацию в муниципальном образовании и иницииро- вание привлечения к ответственности должностных лиц и органов за нару- шение этого права.

83
В соответствующих положениях о совместных комиссиях следует также де- тально прописывать функции этих комиссий, порядок принятия ими реше- ний, юридические последствия таких решений в отношении обязанных к их исполнению должностных лиц, конкретные права и обязанности членов ко- миссий, в том числе представителей общественности, и т. п. Не следует пре- вращать такие совместные «муниципально-общественные» органы в новую разновидность органов публичной власти и наделять их властными полномо- чиями органов местного самоуправления. В этом случае коллективная ответ- ственность за осуществляемые полномочия может превратиться в коллектив- ную безответственность, поскольку общественные члены комиссии: 1) осу- ществляют свои полномочия на безвозмездной основе; 2) не связаны кон- трактными или иными правовыми отношениями с организатором деятельно- сти совместного органа; 3) могут быть в любое время отозваны обществен- ными структурами, которые их делегировали. Функциональное назначение подобных совместных органов в том, чтобы лучше понять, изучить ту или иную проблему с участием лиц, которые непосредственно ею занимаются.
Следующими задачами уже при решении соответствующих проблем является выработка единого механизма, подхода к их решению исходя из своих воз- можностей, координация собственных действий, поддержка и содействие ор- ганами местного самоуправления общественных структур, деятельность ко- торых направлена на решение общих задач по реализации потребностей и интересов населения.
Говоря о проявлениях гражданского общества внутри системы местного са- моуправления, следует, на наш взгляд, отличать гражданскую активность населения от его политической активности, поскольку эти виды деятельности имеют различную мотивацию, механизмы и формы осуществления. Граж- данская инициатива порой возникает спонтанно, ее проявление не имеет чет- ких правовых рамок. Политические инициативы, напротив, являются пред- метом стратегического и тактического планирования со стороны государства, составляют часть его внутренней и внешней политики, проявляясь сначала в

84 концепции, целевых программах развития и т. п., а затем в конкретных зако- нодательных актах. В то же время именно гражданская инициатива воплоща- ет первоначальный, неосознанный интерес или потребность. Ситуационно местное самоуправление находится в зоне наибольшей степени проявления гражданской активности населения. Именно здесь возникают какие-либо прогрессивные идеи и проекты, которые могут стать сначала идеями и про- ектами политических партий и других общественных объединений, а затем всего государства. Поэтому государство должно стимулировать проявление гражданских инициатив, защищая их в законодательном порядке от излиш- ней опеки со стороны муниципальной бюрократии. Применительно к мест- ному самоуправлению институционно гражданская инициатива населения наиболее полно и адекватно воплощается в ТОС, собраниях, конференциях, правотворческой инициативе, обращениях граждан. Публичные слушания и опросы граждан являются наиболее специализированными формами, ограни- чивающими как предмет выражения мнения, так и его процедуру, поскольку связаны с проектами решений органов власти. Не имеют отношения к граж- данской инициативе, а являются формами непосредственной демократии местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депу- тата и др. Комплексной, императивно-консультативной формой, представля- ющей собой сочетание элементов непосредственной демократии и граждан- ской инициативы, являются сходы граждан. Так, наряду с императивной формой решения местным населением вопросов муниципального образова- ния в поселениях, в которых отсутствует представительный орган (ст. 25 За- кона 2003 г.), сходы граждан могут проводиться по вопросам изменения гра- ниц поселения (муниципального района), выдвижения инициативы населе- ния по вопросам, связанным с организацией и осуществлением местного са- моуправления (ст. 25), и др.
Таким образом, местное самоуправление, осуществляемое через ТОС, иные общественные структуры, создаваемые в целях решения вопросов местного значения, или прямые формы волеизъявления населения (кроме форм непо-

85 средственной демократии), является неотъемлемой частью гражданского об- щества. Соответствующие элементы местного самоуправления в отношени- ях, связанных с осуществлением публичной власти, представляются некими посредниками, несущими и реализующими в этой власти интересы граждан- ского общества. Формы непосредственной демократии населения — это ин- ституты публичной власти, а не гражданского общества. Местный референ- дум, муниципальные выборы, сходы граждан и т. п. встроены непосред- ственно в систему осуществления муниципальной публичной власти, содер- жат конкретный и четкий механизм учета волеизъявления населения. Так, В.
В. Пылин характеризует непосредственную демократию как осуществление публичной власти непосредственно народом (населением), принятие им об- щеобязательных решений по вопросам государственного и местного значе- ния. Вместе с тем в процедуре своего осуществления каждая из этих форм содержит элементы консультативного, вспомогательного характера, к кото- рым относятся, например, возможность проводить собрания (встречи) изби- рателей со своими кандидатами в депутаты, организация предвыборных ми- тингов, манифестаций, обращений граждан в государственные и муници- пальные органы власти и др.
Свои особенности имеет конструкция взаимодействия структур гражданско- го общества с органами местного самоуправления. Это взаимодействие мож- но разделить на взаимодействие органов местного самоуправления со струк- турами гражданского общества: 1) непосредственно входящими в его систе- му (ТОС, собрания, конференции граждан и т. п.); 2) являющимися автоном- ными по отношению к системе местного самоуправления (политические пар- тии, общественные объединения и др.). Отношения, складывающиеся в пер- вой из указанных конструкций взаимодействия, более разнообразны, здесь шире возможности для правового регулирования взаимоотношений со сторо- ны самих органов местного самоуправления. Напротив, второй вид кон- струкции предполагает исключительно государственное правовое регулиро-

86 вание взаимоотношений органов местного самоуправления и структур граж- данского общества, носящее строго целевой, функциональный характер.
В рамках поставленного вопроса представляется уместным рассмотрение именно второго типа конструкции взаимодействия, поскольку взаимодей- ствие органов местного самоуправления с общественными элементами си- стемы местного самоуправления является проблемой не столько взаимодей- ствия местного самоуправления с гражданским обществом, сколько развития самой системы местного самоуправления.
Важным направлением взаимодействия органов местного самоуправления с институтами гражданского общества является участие структур гражданско- го общества: в формировании органов местного самоуправления, в контроле деятельности органов местного самоуправления, в совместном решении об- щих задач и др.
Посредством муниципальных выборов могут избираться представительный орган и глава муниципального образования. Процедура формирования каж- дого из этих органов местного самоуправления предусматривает участие об- щественных формирований в выдвижении кандидатов на выборные должно- сти, в проведении агитационной избирательной кампании, в контроле хода проведения выборов и т. п. Заметно повысилась в настоящее время в избира- тельном процессе роль политических партий. Необходимо учесть, что взаи- модействие местного самоуправления и гражданского общества не может сводиться только к противопоставлению публичных и частных интересов. В ряде случаев может возникнуть конкуренция между публичными интереса- ми, которые возникают непосредственно в местном самоуправлении. В связи с этим в постановлении от 7 июля 2011 г. № 15-П Конституционный Суд РФ сформулировал следующие правовые позиции: 1) законодательное регулиро- вание видов избирательных систем, в рамках которых происходит формиро- вание составов представительных органов муниципальных образований, должно соотноситься с конституционной природой местного самоуправления как наиболее приближенного к населению уровня публичной власти; 2) за-

87 крепление на законодательном уровне применительно к выборам представи- тельных органов местного самоуправления лишь пропорциональной избира- тельной системы препятствовало бы достижению баланса местных и общего- сударственных интересов, поскольку участие в выработке решений предста- вительных органов по вопросам местного значения в сельских поселениях только представителей федеральных политических партий являлось бы не- оправданной централизацией через партийные структуры управления на ме- стах, что противоречило бы конституционной сущности местного само- управления; 3) потенциал личного участия граждан в местных делах, в том числе выборных, в поселениях, прежде всего сельских, с малочисленным населением более высок, чем в муниципальных районах и городских округах, и депутаты их представительных органов находятся в прямых непосред- ственных отношениях с избирателями, чему в оптимальной степени соответ- ствует их избрание с применением мажоритарной избирательной системы; 4) пропорциональная избирательная система в поселениях с малочисленным населением и малым числом депутатов создает возможность отступления от принципа свободных и справедливых выборов и нарушения равенства изби- рательных прав граждан, что противоречит Конституции РФ, ее ст. 3, 19 (ч.
1), 32 (ч. 1 и 2), 130, 131 (ч. 1) и 132. Внедрение пропорциональной системы в выборы органов местного самоуправления умаляет значение обратной связи и ответственности этих органов перед местным населением, поскольку в данной ситуации формально становится уже невозможным отзыв депутата местным населением, которое его избрало (ведь население голосовало не за конкретного кандидата в депутаты, а за партийный список кандидатов в де- путаты).
Так, в силу ч. 2 1
ст. 24 Закона 2003 г., если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального об- разования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандида- тов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не приме- няется.

88
Между тем практика формирования представительных органов местного са- моуправления отдельных зарубежных стран показывает, что интересы мест- ного населения вполне гармонично уживаются с интересами политических партий, многие из которых имеют свои фракции в представительных органах местного самоуправления. Данное явление может быть объяснено с разных позиций. Возможно, что в странах с так называемой французской моделью местного самоуправления государственный компонент в компетенции орга- нов местного самоуправления составляет такую значительную часть, что позволяет дифференцировать государственный интерес на микроуровне по позициям, составляющим политическую платформу политических партий.
Однако в наших условиях представляется, что муниципальный уровень вла- сти с его небольшими по сравнению с государственными ресурсами и воз- можностями — это все-таки не то поле деятельности, на котором политиче- ские партии могут реализовать свои фундаментальные и крупномасштабные задачи государственного и общественного устройства. Не случайно в Феде- ральном законе от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» предусмотрено создание только общефедеральных партий с правом форми- рования своих региональных отделений в пределах территорий субъектов РФ
(ст. 3). Это не значит, что вопросы организации и функционирования местно- го самоуправления в России не являются предметом, составляющим полити- ческий интерес партий, просто адекватным статусу политических партий ме- ханизмом воплощения этого интереса служит их законотворческая деятель- ность (через депутатов, являющихся членами этих партий в Государственной
Думе РФ и законодательных (представительных) органах субъектов РФ). Та- ким образом, сам масштаб задач, решаемых политическими партиями, делает малопродуктивным их участие в борьбе за депутатские места в представи- тельных органах местного самоуправления либо в формировании других вы- борных органов местного самоуправления. По мнению отдельных специали- стов в области избирательного права, «политические партии в силу своего конституционно-правового статуса не ставят перед собой в качестве основ-

89 ной цели участие в решении вопросов местного значения... должны исходить из общенациональных (общегосударственных) интересов и обеспечивать их соблюдение при осуществлении местного самоуправления. Политические партии не могут предоставить избранным по выдвинутыми ими спискам кан- дидатов депутатам представительных органов муниципальных образований возможность участия в самостоятельном и под свою ответственность реше- нии указанными органами вопросов местного значения».
Вместе с тем допустимость и даже необходимость участия политических партий в выборах органов местного самоуправления муниципальных райо- нов и городских округов обусловлена, по мнению Конституционного Суда
РФ, возможностью делегирования на эти уровни муниципальных образова- ний государственных полномочий. Другое объяснение политической актив- ности партий на муниципальном уровне власти может быть связано с индок- тринацией идей политических партий в сознание населения муниципальных образований, которые содействуют структурированию этого общественного сознания не только с учетом общих интересов населения, но и по способам их реализации, важности, первоочередности воплощения и т. п. Это происхо- дит на базе общих идеологических ценностей и установок политических пар- тий, которые имманентно формируют у своих членов определенную цен- ностную ориентацию, стиль и инструментарий решений тех или иных вопро- сов местного значения. Так, коммунисты с их идеологией социализма и цен- трализованного устройства системы государственных органов более склонны к административным методам управления, повышению роли государствен- ных органов в социально-экономической сфере общественных отношений, уравнительному распределению социальных благ. Разумеется, все это будет в той или иной мере спроецировано на муниципальный уровень власти, при- чем как в рамках действующего законодательства, так и, возможно, вопреки ему. Кроме того, благодаря присутствию членов той или иной партии в вы- борных и иных органах местного самоуправления возникает важный комму- никативный канал между представителями правотворческих органов муни-

90 ципальной и государственной власти. В этом случае муниципальная власть будет сигнализировать представителям вышестоящей государственной вла- сти о проблемах и препятствиях в законотворческой сфере, которые мешают им проводить на местах политику своей партии. Представители государ- ственных органов в ответ на эти обращения в пределах своей компетенции будут корректировать действующее законодательство в угоду политическим установкам соответствующей партии.
Обращаясь к вопросу о законодательной тенденции в сфере избирательного права, связанной с переходом на смешанную избирательную систему по вы- борам органов местного самоуправления городских округов и муниципаль- ных районов, надо отметить, что согласно ч. 3 ст. 23 Закона 2003 г. виды из- бирательных систем, которые могут применяться при проведении муници- пальных выборов, и порядок их применения устанавливаются законом субъ- екта РФ. В свою очередь, из указанных видов избирательных систем уставом муниципального образования определяется избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муници- пальном образовании. Причем ни федеральный, ни региональный законода- тель не обязывают то или иное муниципальное образование выбирать сме- шанную или мажоритарную избирательную систему, однако федеральный законодатель не устанавливает для субъекта РФ и обязанности по представ- лению альтернативных избирательных систем, в связи с чем на практике за- конодатель субъекта РФ устанавливает лишь одну избирательную систему, которую и вынуждены «выбрать» муниципальные образования.
Более детально коснемся сути изменений, внесенных Федеральным законом от 5 апреля 2009 г. № 42-ФЗ «О внесении изменений в статьи 25 и 26 Феде- рального закона “О политических партиях” и Федеральный закон “Об основ- ных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граж- дан Российской Федерации”». На выборах депутатов представительных ор- ганов муниципальных образований, где часть депутатов избираются по про- порциональной избирательной системе, единственным видом избирательного

91 объединения, уполномоченного формировать список кандидатов в депутаты, является политическая партия (ее структурные подразделения). При этом ре- комендовать в данный список своих кандидатов в депутаты могут и иные общественные объединения (их структурные подразделения). Что касается выборов депутатов представительных органов муниципальных образований по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам, глав муниципальных образований, то избирательным объединением может быть также иное общественное объединение, устав которого предусматривает уча- стие в выборах и которое создано в форме общественной организации либо общественного движения. Таким образом, круг участников, уполномоченных выдвигать своих кандидатов на выборные должности органов местного са- моуправления, весьма ограничен и не предусматривает в качестве таких субъектов ни само население, ни ТОС.
0 роли и значении ТОС в местном самоуправлении было сказано выше, и до- вольно странно, что ТОС не нашлось места среди участников избирательного процесса по муниципальным выборам. Преимущества ТОС в выдвижении кандидатов на выборные должности органов местного самоуправления по сравнению с любой политической партией, общественной организацией или общественным движением очевидны: 1) органы ТОС лучше знакомы с усло- виями жизнедеятельности местного населения, с его проблемами, поскольку призваны непосредственно решать некоторые вопросы местного значения; 2) связь населения с ТОС более близка и непосредственна в силу его террито- риальной организации по месту жительства граждан; 3) для ТОС решение вопросов местного значения и представление интересов местного населения является основным видом деятельности (в отличие от политических партий и общественных объединений, которые в силу своих уставных целей занима- ются узкими аспектами жизнедеятельности местного населения или его от- дельных социальных слоев). Таким образом, исключая ТОС из избирательно- го процесса даже на выборах органов местного самоуправления городских и сельских поселений и ограничивая перечень субъектов избирательных объ-

92 единений только политическими партиями, общественными организациями и общественными движениями, законодатель тем самым невольно «отсекает» от участия в муниципальных выборах значительную часть местного населе- ния, поскольку далеко не каждый житель состоит в политической партии, общественной организации или общественном движении. А когда население почувствует, что кто-то на своих корпоративных съездах и конференциях за него решает, кому доверить пост главы муниципального образования либо депутата представительного органа муниципального образования, его жела- ние участвовать в таких выборах, при том что законодателем отменен мини- мальный порог явки избирателей, резко уменьшится. В связи с этим по край- ней мере нельзя ограничивать уже существующее право населения на вы- движение своих кандидатов на выборные должности органов местного само- управления. Для консолидации же его воли в этом процессе можно использо- вать возможности ТОС.
Продолжая описание преимуществ ТОС, следует заметить, что в отличие от общественных объединений для членства и участия в деятельности ТОС че- ловеку достаточно проживать на определенной территории муниципального образования, ему не надо соблюдать устав и платить взносы, которые преду- смотрены для членов общественных объединений. Как организация ТОС имеет гораздо большую социальную основу в расчете на территориальную единицу площади проживания населения по сравнению с любым другим об- щественным объединением. Вследствие своей слабой формализованное™ и значительной универсальности сферы деятельности ТОС выглядит как более доступная, понятная и менее ангажированная по сравнению с общественны- ми объединениями организация.
Местное самоуправление в отличие от государственной власти не должно быть политизировано, поскольку для этого нет объективных причин. Вопро- сы местного значения, которые решают органы местного самоуправления, не предполагают дифференциации их решения в зависимости от установок тех или иных партийных программ, поскольку единые правила их решения уже

93 определены действующим законодательством. На федеральном или даже ре- гиональном уровне власти между партиями, общественными объединениями может идти политическая борьба по вопросу о преимуществах и недостатках той или иной модели местного самоуправления. Но такая борьба на муници- пальном уровне уже не уместна, здесь значение имеет то, насколько полно выражают выборные представители населения его интересы и насколько эф- фективно решаются задачи местного самоуправления, а это уже зависит не столько от политической ориентации выбранного должностного лица, сколь- ко от его профессиональных, деловых, моральных и иных личных качеств.
На это можно возразить тем, что партии и общественные объединения как раз и призваны являться «кузницей» достойных кадров. Но здесь невольно возникает ассоциация с прежней советской партийной номенклатурой и пол- ной отстраненностью народа от участия в этом процессе. Следует ли возвра- щаться к этой практике? Ответ на этот вопрос очевиден. Кроме того, весьма сомнительны для будущей работы и преимущества деления депутатов пред- ставительных органов муниципальных образований по партийной принад- лежности. Уже сейчас некоторые представительные органы муниципальных образований демонстрируют свою неспособность длительное время присту- пить к работе из-за существующих партийных разногласий между предста- вителями депутатов, избранных от различных партий. Между тем по Закону
2003 г. ответственность депутатов муниципальных представительных орга- нов за выход из состава партийной фракции или из членов партии, к фракции которой принадлежит депутат, неминуемо влечет потерю депутатского ман- дата, даже если депутат не был избран в составе списка кандидатов, выдви- нутого политической партией, т. е. избирался по одномандатному или мно- гомандатному избирательному округу (ч. 4—7 ст. 35). Данный механизм от- ветственности муниципальных депутатов перед политической партией гораз- до реалистичнее и эффективнее, чем пресловутый отзыв избирателями своего депутата.

94
Население не должно лишаться возможности самостоятельного выдвижения своих представителей в органы местного самоуправления, в противном слу- чае сам институт местного самоуправления может потерять смысл. Разумеет- ся, население может ошибаться в своем выборе, но от такой ошибки не за- страхованы и общественные объединения. Поэтому законодателю следует больше внимания обращать на предоставление населению реальных рычагов воздействия на избранных им представителей, возможности контролировать и корректировать их действия вплоть до приостановления или прекращения населением полномочий тех выборных должностных лиц, которые не оправ- дали его доверия.
Усиление контроля со стороны гражданского общества за деятельностью ор- ганов местного самоуправления предполагает прежде всего их открытость.
Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» предусматривает такие меры, как: обязанность органов местного самоуправления размещать информацию о своей деятельности в се- ти Интернет; обеспечивать возможность присутствия граждан на заседаниях коллегиальных органов местного самоуправления; размещать информацию о деятельности органов местного самоуправления в помещениях, занимаемых указанными органами, и иных отведенных для этих целей местах; представ- ление информации о деятельности органов местного самоуправления по за- просу пользователя информации и др.
Государственные и муниципальные органы власти стали заметно ограничены в осуществлении своих контрольных функций в отношении предпринима- тельских структур. Так, в соответствии с Федеральным законом от 26 декаб- ря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» плановые проверки деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проводятся органами местного са- моуправления, как правило, не чаще одного раза в три года, внеплановые вы-

95 ездные проверки — только после согласования с органами прокуратуры (ч. 1 ст. 9, ч. 5 ст. 10).
Но с отменой многих государственных стандартов, касающихся качества промышленной и продовольственной продукции, оказания услуг, заметно увеличилось число случаев, когда, например, торговые предприятия стара- ются сбыть покупателю продукты с просроченным сроком годности или произведенные с грубым нарушением технологии, нарушениями санитарных и иных правил их производства и хранения. Образовавшуюся в связи с ухо- дом государства нишу контрольной деятельности должен заполнить обще- ственный элемент. В приведенном примере это может быть, в частности, об- щество защиты прав потребителей. Анализируя положения ст. 45 Закона РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей» (далее — Закон
№ 2300-1), можно прийти к выводу, что наиболее действенным из прав об- щественных объединений потребителей по защите потребительских прав граждан является право проверять соблюдение прав потребителей и правил торгового, бытового и иных видов обслуживания потребителей, составлять акты о выявленных нарушениях прав потребителей и направлять указанные акты для рассмотрения в уполномоченные органы государственной власти.
Однако документальная фиксация нарушения прав потребителей указанной общественной организацией не имеет процессуально-правовой регламента- ции и надлежащих правовых гарантий с соответствующими правами требо- вания со стороны общества защиты прав потребителей к торговым, бытовым и иным организациям, предоставляющим населению товары и услуги. Руко- водство и персонал проверяемого заведения могут воспрепятствовать такой проверке и фиксации нарушения представителями общества. При этом за по- добное противодействие не предусмотрена даже административная ответ- ственность. Связь же обществ защиты прав потребителей с органами местно- го самоуправления проявляется в информировании последних о выявленных нарушениях, в возможности участвовать в разработке правовых актов в обла- сти защиты прав потребителей (ч. 2 ст. 45 Закона № 2300-1). Вместе с тем с

96 учетом вышесказанного было бы уместно наделить соответствующие обще- ственные объединения, осуществляющие функции контроля, правом контро- лировать исполнение их обращений в органах местного самоуправления в части принятия последними мер по выявленным этими общественными объ- единениями нарушениям. Данные нормы должны носить универсальный ха- рактер, относиться ко всем видам и формам общественного контроля по от- ношению как к муниципальным, так и к государственным органам власти, а поэтому содержаться в Федеральном законе от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ
«Об основах общественного контроля в Российской Федерации».
Воздействовать и влиять на органы местного самоуправления могут и другие институты гражданского общества (предпринимательские организации и со- юзы, некоммерческие организации, негосударственные средства массовой информации, религиозные объединения и т.п.). Допустим, что местное само- управление осуществляется в муниципальном образовании, в котором имеет- ся, например, градообразующее частное предприятие. Ясно, что члены вы- борных органов местного самоуправления, если даже они не составляют большинства представителей этого предприятия, по меньшей мере будут очень лояльны к руководству этого предприятия, что может быть объяснено финансово-экономической зависимостью муниципального образования от предприятия. Отсюда неизбежна трансформация интересов местного населе- ния в интересы градообразующего предприятия, что не исключает их ча- стичного совпадения. Неизбежны и негативные последствия такой интегра- ции, выражающиеся в определенных уступках и исключениях, которые му- ниципальная власть вынуждена делать применительно к реализации произ- водственных и коммерческих интересов градообразующего предприятия, ко- торые находятся в противоречии с интересами всего местного населения.
Не рассматривая в отдельности влияние каждой разновидности института гражданского общества на органы местного самоуправления, можно уже, су- дя по вышеприведенным примерам взаимодействия органов местного само- управления с политическими партиями и коммерческими организациями, по-

97 нять, что чрезмерная зависимость органов местного самоуправления от этих институтов отнюдь не способствует полноте и эффективности реализации интересов местного населения. Отсюда вывод: рафинированное представле- ние интересов местного населения в деятельности органов местного само- управления возможно только при условии более жесткой привязки самих ор- ганов местного самоуправления к местному населению. Объективным усло- вием для этого служит конституционный принцип самостоятельности мест- ного самоуправления, который проявляется в самостоятельности полномочий органов местного самоуправления, невхождении органов местного само- управления в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции
РФ), самостоятельном решении населением вопросов местного значения (ст.
130), самостоятельном определении населением структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131), учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление (ч. 2 ст. 131), самостоятельном управлении муниципальной собственностью, формирова- нии, утверждении и исполнении местного бюджета, установлении местных налогов и сборов (ч. 1 ст. 132) и др. В свою очередь, остальной комплекс нормативных правовых актов по местному самоуправлению должен служить механизмом воплощения этого принципа и не только комплексно регулиро- вать соответствующие отношения, но и стимулировать как органы местного самоуправления, так и местное население к более тесному и интенсивному взаимодействию при реализации предоставленных им прав по решению во- просов местного значения. В противном случае есть опасения, что органы местного самоуправления, будучи организационно отделенными от системы органов государственной власти, могут стать частью корпоративной системы партийной, коммерческой, а то и криминальной организации.

98