Конституционное право. 05 Конституционное право. Андрей Викторович БезруковКонституционное право России
 Скачать 1.25 Mb.
|
|
Тема 3 Основы конституционного строя и формы демократии в России Учебные вопросы: 1. Конституционный строй и его основы. 2. Система принципов (основ) конституционного строя. 3. Формы демократии в России: общая характеристика. 4. Особенности проведения референдума Российской Федерации. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 39 1. Конституционный строй и его основы Закреплению основ конституционного строя посвящена глава 1 Конституции РФ, кото- рая представляет собой «конституцию в конституции», поскольку согласно ст. 16 Конститу- ции РФ никакие другие положения российской Конституции не могут противоречить осно- вам конституционного строя страны. Каждое государство характеризуется определенными чертами, в которых выражается его специфика. Оно может быть демократическим или тоталитарным, республикой или монархией. Совокупность таких черт позволяет говорить об определенном способе, опреде- ленной форме организации государства, или о государственном строе. Такой строй, закреп- ленный конституцией, становится его конституционным строем. Основы конституционного строя – это система базовых конституционных принци- пов, определяющих фундаментальные устои общественно-политического, правового, кон- ституционного строя. Конституционный строй – это система правовых отношений, закрепляющая способ организации государства, при котором признаются и гарантируются права и свободы чело- века и гражданина, а государство подчинено праву и, прежде всего, демократической Кон- ституции 28 Конституционный строй, таким образом, не сводится к факту существования консти- туции, а становится реальностью только при двух условиях: если конституция соблюдается и если она демократическая 29 Государственный строй, закрепленный конституционно, приобретает черты конститу- ционного строя. Исторически он предшествует конституционному строю, являясь его необ- ходимым условием. В то же время содержательно конституционный строй охватывает и такие сферы общественной жизни (основы гражданского общества, естественные права человека), которые выходят за рамки государственного строя, вбирающего государственное устройство, организацию государственной власти и пр. Следовательно, государственный строй является логически исходным началом, ядром и необходимым условием строя консти- туционного, поэтому во многом они совпадают. Между тем содержательно конституцион- ный строй зачастую является платформой, исходным началом для государственного строя, который характеризует организационную структуру государства, его органов и территории. Иными словами, в России общественный и конституционный строй являются «средой оби- тания» государственного стоя, а конституционный строй выступает связывающим звеном для общественного и государственного строя (Франция, Италия). Таким образом, конституционный строй с точки зрения конституционного права есть отраженные в конституции и реально существующие устои жизни общества и государства. А основы конституционного строя – это система конституционных принципов, закрепля- ющих основы государственного и общественного строя. Основы конституционного строя призваны быть ядром правового регулирования и поэтому должны обладать повышенной стабильностью содержания. На это направлен уста- новленный в Конституции РФ порядок изменения положений ее первой главы. Эти нормы, как уже было указано, могут быть пересмотрены Конституционным Собранием, которое созывается по решению 3/5 от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Госу- дарственной Думы. Конституционное Собрание либо разрабатывает проект новой Консти- туции, либо подтверждает неизменность действующей Конституции РФ. 28 Так считают ряд авторов. См.: Баглай М.В. Указ. соч. С. 98; Катков Д.Б. Конституционное право. М., 2001. С. 38. 29 См.: Баглай М.В. Указ. соч. С. 98. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 40 2. Система принципов (основ) конституционного строя Система главных принципов, составляющих основы конституционного строя Россий- ской Федерации, закреплена в главе 1 Конституции РФ. Принципы, составляющие основы конституционного строя, взаимосвязаны и тесно переплетены между собой, нередко регулируя одно и то же в более широком и более кон- кретном смысле. Именно поэтому основы конституционного строя необходимо рассматри- вать как единую целостную систему, а не набор отдельных характеристик российского госу- дарства. С учетом того, что в современном демократическом государстве человек ставится на первое место, раскрытие принципов конституционного строя следует вести в последова- тельности, соответствующей данному приоритету. Человек, его права и свободы – высшая ценность. Данный принцип является централь- ным в системе основ конституционного строя. Конституция РФ в ст. 2 провозглашает чело- века, его права и свободы высшей ценностью, возлагая обязанность их признания, соблю- дения и защиты на государство. Демократическое государство. Статья 1 Конституции устанавливает, что Российская Федерация является демократическим государством. Демократия – такая форма организа- ции государства, которая соответствует воле народа этого государства. Основные признаки демократического государства: единственным источником вла- сти и носителем суверенитета является многонациональный народ Российской Федера- ции; легитимность государственной власти; демократические процедуры формирования и осуществления государственной власти; запрет присвоения власти и преследование такого присвоения (захвата) по закону. Демократизм также находит выражение в народовластии, разделении властей, политическом и идеологическом многообразии, местном самоуправле- нии. Принцип федерализма. Россия определяется в ст. 1 Конституции РФ как федеративное государство. Федеративное устройство – форма государственного устройства, при которой составные части государства (субъекты федерации) обладают самостоятельностью и пол- номочиями в рамках разграничения предметов ведения и полномочий. Принцип федератив- ного построения России определяет характер взаимоотношений между федеративным Цен- тром и его субъектами, а также между субъектами РФ. Правовое государство. Правовое государство – такой способ организации государства, при котором оно подчинено праву, а главной целью его деятельности является обеспече- ние прав и свобод человека. Однако конституционная характеристика России как правового государства не подтверждается фактическим состоянием государства, а указывает направ- ление его необходимого развития. Правовое государство – это принцип-цель. Социальное государство. Принцип социального государства закреплен в ст. 7 Консти- туции РФ. Назначение социального государства, согласно Конституции РФ, состоит в про- ведении политики, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Светское государство. Светский характер Российской Федерации закреплен в ст. 14 Конституции РФ. Светское – это такое государство, в котором взаимоотношения государства и церкви строятся на основе взаимного невмешательства в дела друг друга, и не допуска- ется установление какой-либо государственной религии. Данный принцип характеризуется следующим: 1) отделение церкви от государства означает, что государство не вмешивается в дея- тельность религиозных объединений, не возлагает на них выполнение каких-либо государ- А. В. Безруков. «Конституционное право России» 41 ственных функций, не сопровождает свою деятельность религиозными обрядами и т. д. Религиозные объединения, в свою очередь, не участвуют в выборах органов власти, не участ- вуют в политической деятельности, не могут создавать свои подразделения в органах госу- дарственной и местной власти; 2) отделение школы от церкви. Однако религиозные организации вправе создавать собственные образовательные учреждения; 3) невозможность установления государственной или общеобязательной религии. Веровать или не веровать – личное дело каждого; 4) равенство религиозных объединений перед законом. Таким образом, принцип свет- ского государства дает возможность государству сохранять самостоятельность в условиях много-конфессионального общества, что не исключает его взаимодействия с религиозными объединениями, и прежде всего традиционными (православие, ислам, буддизм). Принцип народовластия и государственного суверенитета. Принцип народовластия провозглашен в ст. 3 Конституции РФ. Он проявляется уже в самом факте принятия Консти- туции на общероссийском референдуме. Традиционно к свойствам народовластия относят единство, верховенство, полноту, неограниченность и неотчуждаемость власти народа. Все эти свойства в совокупности при- менительно к многонациональному народу России образуют качество народного суверени- тета. Суверенитет народа – это первоисточник власти, право на развитие в той форме, кото- рая вбирает само общество. Основные каналы реализации народного суверенитета – это государственный и национальный суверенитет. Главный канал реализации национального и народного суверенитета – государство, закрепляющее суверенные права народов, этносов в правовой форме. Понятие суверенитета связано исключительно с существованием государства. В современной науке конституционного права разрабатывается новая категория – суве- ренная демократия, идея которой состоит в признании суверенности народа, посредством различных демократических процедур реализующего свою власть, независимость которой обеспечивается суверенитетом государства в условиях сохранения России 30 Республиканская форма правления. Форма правления – категория, выражающая способ организации верховной государственной власти, порядок образования и срок полномочий ее органов, их взаимодействие между собой и населением, степень участия населения в ее формировании. Традиционно форма правления подразделяется на две основные разновидности – монархию и республику. В республике верховную государственную власть осуществляют выборные органы, избираемые на определенный срок и ответственные перед народом. В литературе выделя- ются две основные формы республик – президентская и парламентская. Кроме того, ведется речь о полупрезидентской и суперпрезидентской республиках, к последней ряд ученых относит Россию 31 Характеризуя Россию по форме правления, можно отметить, что это смешанная полу- президентская республика. Экономические основы конституционного строя. Свобода экономической деятельно- сти отражается в ряде принципов: 30 См.: Лебедев В.А. Суверенная демократия: идеология, политика, право (теоретические аспекты). Челябинск, 2008. 31 См.: Баглай М.В. Указ. соч; Козлова Е.И. Указ. соч.; Конституционное право России /отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. М., 2011; Чиркин В Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1999 и др. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 42 – единство экономического пространства и свободное перемещение товаров и услуг, что означает невозможность внутри территории РФ установления каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров и услуг (ст. 74 Конституции РФ); – поддержка конкуренции – основополагающий принцип рыночной экономики, кото- рый обеспечивается предоставлением субъектам предпринимательской деятельности рав- ных прав и возможностей в сфере гражданского оборота, а также ограничением монополи- стической деятельности на рынке; – равенство всех форм собственности, свобода предпринимательства и частной ини- циативы; – многообразие и равная защита всех форм собственности, о чем уже упоминалось. Идеологическое и политическое многообразие. Данный принцип закреплен в ст. 13 Конституции РФ и его основными характеристиками являются: – идеологическое многообразие как возможность нормального сосуществования в обществе различных (противоположных) философских, политических, правовых, экономи- ческих, религиозных взглядов, идей, теорий. Каждый вправе самостоятельно или совместно свободно создавать, распространять, защищать свои взгляды и идеи; – невозможность установления никакой идеологии в качестве государственной или обязательной – необходимая гарантия принципа идеологического многообразия. Это озна- чает, что государство не должно вмешиваться в сферу идеологии путем подчинения какому- либо идеологическому направлению, и государство не вправе устанавливать какую-либо идеологию в качестве обязательной; – принцип политического многообразия (многопартийность) есть свобода образова- ния и деятельности политических партий, выражающих волю населения или отдельных его субъектов, что исключает возможность партийной монополии, ущемление прав других, менее влиятельных, партий; – свобода общественных объединений, включая и политические партии; – пределы идеологического и политического многообразия, которые не могут быть безграничны (ст. 13 Конституции РФ устанавливает ряд запретов в отношении общественных объединений). А. В. Безруков. «Конституционное право России» 43 3. Формы демократии в России: общая характеристика Понятие демократии сложилось еще в античном мире, а после победы буржуазных революций в XVII–XIX веках демократия повсеместно стала входить в политическую прак- тику крупных промышленных держав (США, Франция). Демократии в науке всегда придавалось различное толкование, поэтому неудивительно существование множества ее взаимоисключающих концепций. Одни авторы понимали под демократией метод осуществления государственной власти, другие определяли ее как форму государства, третьи делали упор на классовый характер демократии. Различные подходы к пониманию демократии вызвали к жизни концепцию «плюралистической» демократии, «компромиссной» демократии, теории правящей элиты и др. Осуществление власти народа предполагает существование в каждом государстве определенного механизма властвования. В зависимости от форм волеизъявления народа в науке и конституционно-правовой практике обычно различают непосредственную (прямую) и представительную демократию. Непосредственная демократия – это форма непосредственного волеизъявления народа или каких-либо групп населения. Понятие непосредственной демократии и ее форм складывалось постепенно, и ученые разных стран делали акценты на различных сторонах. Предлагался термин «полунепосредственная демократия», означающий введение ряда институтов, обеспечивающих непосредственное участие народа в управлении при сохранении в целом представительной системы. На деле это сводится к некоторым инсти- тутам, практическая значимость которых, по мнению ряда ученых, невелика 32 . Например, закон, принятый парламентом, выносится на референдум, или Конституционное Собрание разрабатывает проект Конституции, а затем выносит его на референдум, также примером может служить народная правотворческая инициатива. В литературе выделяются несколько форм прямой демократии: парламентские выборы, выборы должностных лиц государства, голосование во время проведения референ- дума, голосование по отзыву выборных должностных лиц, народная правотворческая ини- циатива, обращения граждан, сходы, собрания, публичные слушания, опросы, которые наи- более ярко проявляются на местном уровне и подлежат изучению в дальнейшем. Референдум – это форма непосредственного волеизъявления граждан, выражающа- яся в голосовании по наиболее значимым вопросам общественного, регионального или мест- ного масштаба. Классификация референдумов осуществляется по разным основаниям. В зависимости от предмета референдума выделяют конституционный, законодатель- ный, международно-правовой и административный референдумы. По характеру юридической силы решения, принятого на референдуме, различают консультативный и императивный (обязательный) референдумы. Первый проводится для выяснения мнения населения по каким-либо вопросам, окончательное решение принимает орган, инициирующий проведение референдума. Решения второго обязательны для испол- нения всеми органами и лицами. Такие решения не нуждаются в дополнительном утвержде- нии. В российском законодательстве предусмотрен лишь императивный референдум. В зависимости от условий, необходимых для проведения референдума, они делятся на обязательные и факультативные. Обязательные проводятся в связи с необходимостью, установленной законом, и являются одним из способов принятия какого-либо государствен- 32 См., напр.: Демишель Ф. Институты и власть во Франции. М., 1977. С. 12. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 44 ного решения. Например, в Японии поправки к Конституции могут быть приняты только на референдуме. Факультативный референдум проводится при наличии инициативы опре- деленных законом субъектов. По территориальной сфере референдумы делятся на общегосударственные, регио- нальные и местные. Правовой основой организации и проведения референдумов в России являются Кон- ституция РФ, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Его положения развиваются в отдельных законодательных актах регионов. Порядок проведения всероссий- ского референдума установлен ФКЗ от 28 июня 2004 г. «О референдуме Российской Феде- рации». Субъекты федерации принимают собственные законы о референдумах субъектов феде- рации и о местных референдумах. В ряде случаев принимаются отдельные законы (Тюмен- ская область), иногда – единый законодательный акт, регулирующий порядок проведения и регионального, и местного референдумов (Свердловская область). Таким образом, можно сделать следующие выводы: – все формы непосредственной демократии способствуют активизации политической жизни любой страны; – удельный вес и значение каждой из форм демократии различны и зависят от множе- ства национальных, исторических, политических и иных обстоятельств, характерных для каждого общества; – значимость этой формы народовластия столь велика, что фактически все современ- ные конституции содержат положения о формах непосредственной демократии. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 45 4. Особенности проведения референдума Российской Федерации Подготовка и проведение референдума Российской Федерации. Правовым основанием проведения общероссийского референдума является ФКЗ от 28 июня 2004 г. «О референдуме Российской Федерации», а положения, не урегулированные данным законом, регулируются Федеральным законом от 12 июня 2002 г. Закон определяет референдум Российской Федерации как всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопро- сам государственного значения. На референдум Российской Федерации в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции РФ, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции РФ, и проект норма- тивного акта или вопрос, обязательное вынесение на референдум которых предусмотрено международным договором Российской Федерации. На всероссийский референдум не могут выноситься вопросы (ст. 6 ФКЗ): 1) об изменении статуса субъекта (субъектов) Российской Федерации, закрепленного Конституцией Российской Федерации; 2) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента РФ, Госу- дарственной Думы, а также о проведении их досрочных выборов либо о перенесении сроков проведения таких выборов; 3) об избрании, назначении на должность, досрочном прекращении, приостановле- нии или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации; 4) о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных феде- ральных государственных органов; 5) об избрании, досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока пол- номочий органов, образованных в соответствии с международным договором Российской Федерации, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответ- ствии с международным договором Российской Федерации, а также о создании таких орга- нов либо назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации; 6) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения; 7) отнесенные Конституцией России, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти. Вопрос, выносимый на референдум, не должен противоречить Конституции Россий- ской Федерации, ограничивать, отменять или умалять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Наряду с ограничениями, относящимися к выносимым на референдум вопросам, зако- нодатель вводит ограничения по проведению референдума в целом (ст. 7 ФКЗ «О референ- думе РФ»). Во-первых, референдум не проводится в условиях военного или чрезвычайного поло- жения, введенного на территории Российской Федерации, либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, либо на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 46 Во-вторых, повторный референдум Российской Федерации с такой же формулировкой вопроса не проводится в течение двух лет с момента официального опубликования резуль- татов предыдущего общероссийского референдума. В-третьих, референдум не проводится в последний год полномочий Президента РФ, Государственной Думы, а также в период избирательной кампании, проводимой одновре- менно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа, за исключением случаев проведения референдума по проекту Консти- туции и проекту нормативного акта или вопроса, обязательное вынесение на референдум которого предусмотрено международным договором РФ. Установление иных ограничений не допускается. Например, принятие органом власти решения по тому же вопросу, по которому предполагается проведение референдума, не пре- пятствует его проведению. Процесс подготовки и проведения референдума Российской Федерации (референдум- ный процесс) включает несколько стадий: 1) выдвижение инициативы проведения референдума и сбор подписей в ее поддержку; 2) назначение референдума; 3) образование участков, формирование комиссий референдума, составление списков участников референдума; 4) проведение агитации; 5) голосование и определение результатов референдума; 6) вступление в силу решения, принятого на референдуме. Инициатива проведения референдума РФ принадлежит: 1) не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме, при условии, что на территории одного субъекта Российской Феде- рации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации находится место жительства не более 50 тысяч из них; 2) Конституционному Собранию в случае, предусмотренном ч. 3 ст. 135 Конституции РФ; 3) федеральным органам государственной власти в случаях, предусмотренных между- народным договором РФ и ФКЗ. Инициатива проведения референдума гражданами включает три этапа: 1) легализацию инициативной группы референдума; 2) сбор подписей в поддержку инициативы проведения референдума; 3) решение ЦИК РФ по инициативе граждан 33 Образование инициативной группы распадается на четыре под-этапа, поскольку тре- бует предварительного образования региональных подгрупп инициативной группы более чем в половине субъектов РФ в составе не менее 100 участников референдума каждая. Первый подэтап – создание региональной подгруппы. Гражданин (граждане) РФ, выдвинувший (выдвинувшие) предложение об образовании инициативной группы, не позд- нее, чем за пять дней до дня проведения собрания участников референдума для реше- ния вопроса об образовании региональной подгруппы письменно уведомляет (уведомляют) избирательную комиссию своего субъекта РФ о месте и времени проведения собрания, а также о вопросе (вопросах) референдума. Собрание подгруппы проводится на территории того субъекта РФ, где находится место жительства участников референдума, принимаю- 33 Подробнее см.: Кокотов А.Н. Указ. соч. С. 270–282. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 47 щих участие в собрании. Собрание правомочно, если в нем принимают участие не менее 100 участников референдума, место жительства которых находится на территории данного субъекта РФ. Подписи указанных участников референдума в протоколе их регистрации на собрании региональной подгруппы удостоверяются нотариально. На собрании региональ- ной подгруппы вправе присутствовать представитель избирательной комиссии субъекта РФ, на территории которого проводится собрание, а также представитель ЦИК РФ. Граждане, создающие региональную подгруппу за пределами РФ, уведомляют об этом ЦИК РФ. В случае поддержки предложения об образовании инициативной группы и вопроса (вопросов) референдума собрание региональной подгруппы принимает решение о создании региональной подгруппы, а также решения: 1) об утверждении формулировки вопроса (вопросов) референдума; 2) об образовании инициативной группы; 3) о назначении из числа членов региональной подгруппы ее уполномоченных пред- ставителей. Решения эти считаются принятыми, если за них проголосовали более половины участников собрания. Результаты голосования отражаются в протоколе собрания. Второй подэтап – регистрация региональной подгруппы. Уполномоченные представи- тели региональной подгруппы обращаются в избирательную комиссию своего субъекта РФ с ходатайством о регистрации подгруппы, в котором указывается утвержденная на собрании формулировка вопроса (вопросов) референдума. Избирательная комиссия субъекта РФ, получив ходатайство о регистрации региональ- ной подгруппы, незамедлительно уведомляет ЦИК РФ о вопросе (вопросах) референдума, указанном (указанных) в ходатайстве, с тем, чтобы ЦИК РФ имел возможность в течение 10 дней проверить соответствие его (их) законодательным требованиям. Если ЦИК РФ устано- вила несоответствие вопроса (вопросов) референдума законодательным требованиям, она мотивирует это в своем заключении и незамедлительно доводит его до сведения всех избира- тельных комиссий субъектов РФ. После получения этого заключения избирательные комис- сии субъектов РФ не вправе регистрировать региональные подгруппы, обратившиеся с хода- тайством о регистрации. Параллельно избирательная комиссия субъекта РФ в течение 15 дней со дня получения ходатайства о регистрации региональной подгруппы сама прове- ряет соответствие ходатайства и приложенных к нему документов законодательным требо- ваниям. В итоге она принимает решение о регистрации региональной подгруппы либо об отказе в ее регистрации (в т. ч. при наличии соответствующего заключения ЦИК РФ). Отказ в регистрации может иметь место только по соображениям законности. Решение о регистра- ции региональной подгруппы, созданной за рубежом, принимает ЦИК РФ. Решение избирательной комиссии субъекта РФ об отказе в регистрации может быть обжаловано в региональный суд общей юрисдикции. Решение ЦИК РФ, которым утвер- ждено ее заключение о несоответствии вопроса (вопросов) референдума законодательным требованиям, может быть обжаловано в Верховный Суд РФ. Третий подэтап – создание инициативной группы. После регистрации избирательной комиссией субъекта РФ региональной подгруппы начинается создание аналогичных под- групп в других субъектах РФ. С момента регистрации таких подгрупп более чем в половине субъектов РФ их уполномоченные представители вправе на своем собрании принять реше- ние об обращении в ЦИК РФ с ходатайством о регистрации инициативной группы. Такое ходатайство должно быть направлено в ЦИК РФ не позднее чем через два месяца со дня регистрации первой региональной подгруппы. На собрании также принимаются решения о назначении из числа участников собра- ния уполномоченных представителей инициативной группы по проведению референдума и ее уполномоченных представителей по финансовым вопросам. Инициативная группа создает собственный фонд референдума, исключительно через который осуществляет все А. В. Безруков. «Конституционное право России» 48 расходы по инициированию референдума, агитационной работе. В ходатайстве инициатив- ной группы указываются: 1) формулировка вопроса (вопросов) референдума; 2) наименования субъектов РФ, иностранных государств, в которых зарегистрированы региональные подгруппы и на территориях которых предполагается сбор подписей. Четвертый подэтап – регистрация инициативной группы. Если ЦИК РФ установит соответствие ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов законо- дательным требованиям, ЦИК РФ в течение 10 дней со дня поступления ходатайства прини- мает решение о регистрации инициативной группы, ее уполномоченных представителей и дает разрешение на открытие специального счета фонда референдума, а также выдает ини- циативной группе регистрационное свидетельство. В регистрационном свидетельстве ука- зывается дата окончания срока сбора подписей в поддержку инициативы проведения рефе- рендума. Если ЦИК РФ приняла решение об отказе в регистрации инициативной группы, ей выдается мотивированное постановление, после чего процедуры по реализации иници- ативы проведения референдума прекращаются. Основанием для отказа в регистрации ини- циативной группы являются только соображения законности. Решение об отказе в регистра- ции может быть обжаловано в Верховный Суд РФ 34 Если в течение двух месяцев со дня регистрации первой региональной подгруппы в ЦИК РФ не поступит ходатайство инициативной группы, ЦИК РФ принимает решение о прекращении процедур по реализации инициативы проведения референдума. Инициативная группа по проведению референдума до официального опубликования решения о назначении референдума вправе отозвать свою инициативу путем представления в ЦИК РФ протоко- лов собраний более чем половины входящих в ее состав региональных подгрупп об отзыве инициативы проведения референдума. Решение об отзыве указанной инициативы считается принятым, если на собрании региональной подгруппы за него проголосовали более поло- вины членов региональной подгруппы. По результатам рассмотрения представленных доку- ментов ЦИК РФ принимает решение о прекращении процедур по реализации инициативы проведения референдума. 2. Сбор подписей в поддержку референдума. Инициативная группа обязана собрать в поддержку инициативы проведения референдума не менее двух миллионов подписей участ- ников референдума. При этом на один субъект РФ должно приходиться не более 50 тысяч подписей участников референдума, место жительства которых находится на территории данного субъекта. Если сбор подписей осуществляется за пределами РФ, общее количество таких подписей не может составлять более 50 тысяч. Сбор подписей осуществляется в тече- ние 45 дней со дня, следующего за днем регистрации инициативной группы. Право сбора подписей принадлежит исключительно членам инициативной группы, входящим в региональную подгруппу, зарегистрированную избирательной комиссией субъ- екта РФ, на территории которого осуществляется сбор подписей. Подписи могут собираться только на территориях тех субъектов РФ, избирательными комиссиями которых были заре- гистрированы региональные подгруппы. Участник референдума вправе ставить подпись в поддержку одной и той же инициативы проведения референдума только один раз. После завершения сбора подписей, но не позднее даты окончания срока сбора подпи- сей, указанной в регистрационном свидетельстве, инициативная группа подсчитывает коли- чество подписей, собранных по каждому субъекту РФ, количество подписей, собранных за рубежом, а также общее количество собранных подписей. По результатам подсчета состав- ляется протокол об итогах сбора подписей, который подписывается уполномоченным пред- ставителем инициативной группы. Подписные листы, пронумерованные и сброшюрованные 34 См.: Кокотов А.Н. Указ. соч. С. 275–280. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 49 в виде папок по субъектам РФ, иностранным государствам, протокол об итогах сбора под- писей, первый финансовый отчет инициативной группы об использовании средств фонда референдума передаются уполномоченным представителем инициативной группы в ЦИК РФ не позднее 18 часов по московскому времени дня, в который истекает срок сбора под- писей. Количество подписей участников референдума, содержащихся в подписных листах, представляемых в ЦИК РФ, может превышать необходимое количество подписей не более чем на 5 процентов. 3. Решение ЦИК РФ по инициативе граждан. ЦИК РФ в течение 30 дней со дня при- ема документов проверяет соблюдение порядка сбора подписей, оформления подписных листов, достоверность сведений об участниках референдума, содержащихся в подписных листах, и их подписей, а также соблюдение инициативной группой порядка финансирования своей деятельности и правил проведения агитации по вопросам референдума. По итогам проверки ЦИК РФ принимает решение о результатах выдвижения инициативы проведения референдума. Если количества достоверных подписей участников референдума достаточно для назначения референдума и при этом количество недостоверных и (или) недействитель- ных подписей составило менее 5 процентов от общего количества подписей, отобранных для проверки, ЦИК РФ указывает это в своем решении о результатах выдвижения инициа- тивы проведения референдума. Данное решение ЦИК РФ не позднее чем через пять дней со дня его принятия направляет Президенту РФ и одновременно уведомляет о своем реше- нии палаты Федерального Собрания РФ. Если количества достоверных подписей участни- ков референдума недостаточно для назначения референдума, либо если количество недо- стоверных и (или) недействительных подписей составило 5 и более процентов от общего количества подписей, отобранных для проверки, ЦИК РФ указывает это в своем решении о результатах выдвижения инициативы проведения референдума. После принятия данного решения процедуры по реализации инициативы проведения референдума прекращаются. Инициативная группа в течение 10 дней после получения копии отрицательного решения ЦИК РФ вправе обжаловать его в Верховный Суд РФ. Если ЦИК РФ принимает отрицательное решение, не обжалованное в Верховный Суд РФ или признанное им законным, соответствующая инициативная группа, входящие в нее граждане в течение года со дня принятия решения ЦИК РФ не могут повторно инициировать проведение референдума с такой же по смыслу или содержанию формулировкой вопроса (вопросов). Изложенная процедура гражданского инициирования референдума крайне сложна, трудна в использовании. Мотив подобного законодательного решения – ограничение ини- циатив, не имеющих широкой поддержки населения. Инициатива проведения референдума Конституционным Собранием РФ. Конституционное собрание РФ, разработав проект новой Конституции РФ, вправе вынести его на всенародное голосование. Порядок такой инициативы должен определяться особым федеральным конституционным законом, который в настоящее время не принят. Инициатива проведения референдума федеральным органом власти. Если в соответствии с международным договором РФ проект нормативного акта или вопрос государственного значения подлежит вынесению на референдум РФ, такой референ- дум назначается по инициативе федерального органа (федеральных органов) государствен- ной власти, к компетенции которого (которых) международным договором РФ отнесено рас- смотрение проекта нормативного акта или вопроса государственного значения. Указанная инициатива оформляется решением соответствующего федерального органа (соответству- ющих федеральных органов) государственной власти. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 50 Назначение референдума РФ – исключительная прерогатива Президента РФ, который назначает его своим указом. Не позднее, чем через 10 дней со дня поступления докумен- тов, на основании которых назначается референдум, Президент РФ направляет их в Кон- ституционный Суд РФ с запросом о соответствии Конституции РФ инициативы проведения референдума. Конституционный Суд рассматривает данное обращение, принимает по нему решение и направляет его Президенту. Решение суда подлежит незамедлительному опубли- кованию. Если Конституционный Суд признал инициативу проведения референдума соответ- ствующей Конституции РФ, Президент не позднее, чем через 15 дней со дня поступления решения Конституционного Суда назначает референдум. В случае если указанная инициа- тива признана не соответствующей Конституции РФ, процедуры по ее реализации прекра- щаются с момента вступления в силу решения Конституционного Суда. При назначении референдума Президент определяет день голосования, которым может быть только воскресенье, в период от 60 до 100 дней со дня официального опубли- кования решения о назначении референдума. Таким образом, Президент РФ обладает исключительным правом на назначение рефе- рендума РФ, однако он не может назначить референдум по собственному усмотрению. Пре- зидент также не вправе отказать в назначении референдума, если соблюдена предусмотрен- ная законом процедура инициирования референдума и выносимый на референдум вопрос (законопроект) отвечает законодательным требованиям. Образование участков, формирование комиссий референдума, составление списков участников референдума. Подготовку и проведение референдума РФ осуществляют: 1) Центральная избирательная комиссия РФ, действующая в качестве Центральной комиссии референдума РФ; 2) избирательные комиссии субъектов РФ, действующие в качестве комиссий субъек- тов Российской Федерации по проведению референдума РФ; 3) территориальные избирательные комиссии или избирательные комиссии муници- пальных образований, действующие в случаях, предусмотренных законодательством Рос- сийской Федерации о выборах и референдумах, в качестве территориальных избиратель- ных комиссий (далее – территориальные комиссии), а также специальные территориальные комиссии референдума, формируемые ЦИК РФ, ИК субъектов РФ в случаях, предусмотрен- ных законом; 4) участковые комиссии по проведению референдума России. Проведение агитации. После принятия решения о назначении референдума РФ граждане РФ, а также обще- ственные объединения вправе в любых допустимых формах и законными методами беспре- пятственно вести агитацию: – за или против проведения референдума РФ; – за или против участия в референдуме; – за или против законопроекта или иного вопроса, выносимого на референдум. Проведение агитации по вопросам референдума начинается со дня регистрации ини- циативной группы по проведению референдума и создания соответствующего фонда рефе- рендума и прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосова- ния. Голосование и определение результатов референдума. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 51 Решения комиссий по проведению референдума Российской Федерации публикуются в печати и передаются другим средствам массовой информации. Голосование на референдуме проводится в установленный день с 8 до 20 часов по мест- ному времени в помещениях участковых комиссий. Каждый гражданин голосует лично. ЦИК РФ признает референдум состоявшимся, если в голосовании приняли участие более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума. Число участников референдума, принявших участие в голосовании, определяется по числу бюллетеней установленной формы, обнаруженных в ящиках для голосования. ЦИК РФ признает результаты референдума недействительными, если итоги голосования признаны недействительными на части участков референдума, на которых списки участников рефе- рендума на момент окончания голосования в совокупности включают в себя не менее, чем 25 % от общего числа участников референдума, включенных в списки участников референ- дума на момент окончания голосования 35 Вступление в силу решения, принятого на референдуме. Принятое на референдуме решение и итоги голосования в целом по России подлежат официальному опубликованию (обнародованию) не позднее трех дней после определения результатов референдума. Решение, принятое на общероссийском референдуме, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Оно действует на всей территории России и может быть изменено не иначе, как путем принятия решения на новом референдуме. Если для реализации принятого решения на референдуме требуется издание дополни- тельного правового акта, федеральный орган государственной власти, в чью компетенцию входит решение этого вопроса, обязан в течение 15 дней с момента вступления в силу реше- ния референдума определить сроки подготовки данного акта. Таким образом, референдум является одной из центральных форм непосредственной демократии, отличается сложностью процедуры проведения и имеет много сходств с изби- рательным правом. 35 См.: Кокотов А.Н. Указ. соч. С. 270–282. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 52 Контрольные вопросы 1. Предполагает ли народовластие деятельность профессионального государственного аппарата? 2. Всегда ли можно рассматривать референдум как волю всего народа? 3. Как соотносятся понятия «элементы» и «принципы» конституционного строя? 4. Соотнесите понятия «конституционный строй» и «основы конституционного строя». 5. Возможен ли конституционный строй без государственного строя? Каково их соот- ношение? 6. В чем состоит системный характер принципов конституционного строя? Приведите примеры их взаимосвязанности. 7. Какие принципы правового государства способствуют развитию конституционного строя в России? 8. Какие принципы рыночной экономики можно отнести к экономическим основам конституционного строя? 9. В чем суть политического и идеологического многообразия? 10. Каковы основные стадии проведения референдума? А. В. Безруков. «Конституционное право России» 53 Дополнительная литература к теме 1. Алейников Б.Н. Социальное государство и собственность. Государство и право. 2008. № 1. 2. Баев В.Г. Государственный строй как система экономических и политико-правовых отношений /В.Г. Баев, А.Н. Марченко. Современное право. 2010. № 12. 3. Бондарь Н.С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. М., 2011. 4. Брежнев О.В. Судебный конституционный контроль при реализации инициативы проведения референдума РФ и его назначении: проблемы правового регулирования. Государ- ство и право. 2010. № 3. 5. Гранкин М.И. Конституционный строй: понятие и сущность. Конституционное и муниципальное право. 2011. № 8. 6. Демишель Ф. Институты и власть во Франции /Ф. Демишель, А. Демишель, М. Пике- маль. М., 1977. 7. Зорькин В.Д. Об угрозах конституционному строю в ХХI веке и необходимости про- ведения правовой реформы в России. Журнал российского права. 2004. № 6. 8. Зорькин В.Д. Социальное государство в России: проблемы реализации. Сравнитель- ное конституционное обозрение. 2008. № 1. 9. Катков Д.Б. Конституционное право /Д.Б. Катков, Е.В. Корчиго. М., 2001. 10. Крылов Б.С. Институт референдума в России и за рубежом. Российский юриди- ческий журнал. 2009. № 4. 11. Комарова В.В. Виды референдумов в современной России. Конституционное и муниципальное право. 2003. № 5. 12. Конев Ф.Ф. Суверенитет: народный или национальный? Конституционное и муни- ципальное право. 2005. № 6. 13. Кряжкова О. О демократии и демократических процедурах: что не так? Сравни- тельное конституционное обозрение. 2014. № 1. 14. Курячая М.М. Право на референдум в системе публично-политических прав граж- дан РФ. М., 2007. 15. Лебедев В.А. Суверенная демократия: идеология, политика, право (теоретические аспекты): монография /В.А. Лебедев, В.В. Киреев. Челябинск, 2008. 16. Матейкович М.С. Политическая модернизация России и право. Государство и право. 2011. № 1. 17. Муравский В.А. Органическая концепция разделения властей. Российский юриди- ческий журнал. 2010. № 2. 18. Невинский В.В. Основы конституционного строя Российской Федерации как система конституционных принципов. Российский юридический журнал. 2004. № 1. 19. Нудненко Л.А. К вопросу о правовом регулировании народовластия в России. Государство и право. 2012. № 7. 20. Овчинников Н.И. Референдум: правовые основы и возрастной аспект. Журнал о выборах. 2007. № 1. 21. Руденко В.Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. Екатеринбург, 2003. 20. Скуратов Ю.И. Социальное государство как институт гражданского общества и конституционного права. Российский юридический журнал. 2008. № 2. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 54 21. Фролов Ю.Н. Основы конституционного строя России с позиций западноевропей- ского и российского правосознания. Конституционное и муниципальное право. 2009. № 20. 22. Эбзеев Б. С. Конституция, власть и свобода в России: опыт синтетического иссле- дования. / Б. С. Эбзеев. М., 2014. 23. Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации: монография. М., 2005. |