Конституционное право. 05 Конституционное право. Андрей Викторович БезруковКонституционное право России
 Скачать 1.25 Mb.
|
|
Тема 6 Гражданство в России. Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев Учебные вопросы: 1. Понятие, сущность и принципы гражданства России. 2. Основания приобретения и прекращения гражданства. 3. Конституционно-правовой статус иностранных граждан. 4. Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев. Политическое убежище. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 89 1. Понятие, сущность и принципы гражданства России В настоящий момент к явлению гражданства в литературе сложились различные под- ходы. Одни ученые определяют гражданство, с одной стороны, как составную часть инсти- тута, закрепляющего основы правого статуса личности, с другой – как правовое состояние личности 58 . Другие считают, что гражданство – это не только объективное право (совокуп- ность норм), но и неотъемлемое, личное (субъективное) право человека 59 (поэтому точнее говорить о праве на гражданство). На наш взгляд, более верным следует считать, что термин «гражданство» имеет три основных значения. Во-первых, под гражданством понимается одно из суверенных прав государства. Во-вторых, гражданство представляет собой публично-правовое состояние индивидов. В-третьих, гражданством именуют конституционно-правовой институт 60 В качестве суверенного права государства гражданство выступает, как возможность государства регулировать отношения гражданства. Гражданство как публично-правовое состояние индивидов представляет собой устойчивую правовую связь человека с государ- ством в целом. Гражданство в качестве конституционно-правового института – это сово- купность конституционных норм, регулирующих принципы, основания, порядок приоб- ретения и прекращения гражданства РФ, т. е. отношения между государством, с одной стороны, и гражданами, иностранцами, лицами без гражданства – с другой. Избираемый подход к определению гражданства зависит от установленной законода- телем дефиниции такого явления. Согласно Федеральному закону «О гражданстве Российской Федерации», «Граждан- ство Российской Федерации – устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности взаимных прав и обязанностей» 61 Исходя из законодательного определения, можно сделать вывод о таких необходимых свойствах гражданства, как: 1) устойчивость. Присущая гражданству устойчивость связей государства и лица не означает принудительного удержания конкретного человека в гражданстве и на территории государства, поскольку это ущемляло бы его свободу. Гражданство как связь лица и государ- ства проявляет свою устойчивость в пространстве и времени. В пространстве она характе- ризуется тем, что правовая связь лица с государством сохраняется и тогда, когда гражданин выезжает за границу. И в этом случае государство и гражданин продолжают обладать взаим- ными правами и обязанностями, т. к. гражданство территориально не ограничено. Устойчи- вость гражданства во времени проявляется в его непрерывности и бессрочности. Граждан- ство не меняется автоматически под воздействием каких-либо внешних факторов; 2) правовой характер связи. Данный признак свидетельствует об исключительно пра- вовом характере регламентации отношений гражданства, правовой основой которого явля- ются нормы соответствующих нормативно-правовых актов и которое юридически оформ- ляется, его наличие юридически подтверждается основным документом – паспортом; 58 См.: Козлова Е.И. Указ. соч. С. 157. 59 См.: Воеводин Л.Д. Указ. соч. С. 104–105. С.А. Авакьян отвергает понимание гражданства как принадлежности лица к соответствующему государству, т. к. оно отражает как бы зависимость лица от государства. Однако граж- данство, по его мнению, не делает человека «придатком» государства, не создает абсолютной подчиненности личности государству. Поэтому в современной трактовке гражданства в его содержание включается право на гражданство и возможность изменения последнего по воле самого человека. См.: Авакьян С.А. Конституционное право России: учеб. курс. М., 2010. Т. 1. С. 512–513. 60 1 2 3 См.: Кокотов А.Н. Указ. соч. С. 83–85. 61 О гражданстве Российской Федерации: Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ (в ред. 2014 г.). А. В. Безруков. «Конституционное право России» 90 3) взаимность. Взаимность гражданства предполагает, что связь между гражданином и государством является взаимной, следовательно, не только лишь гражданин исполняет опре- деленные обязанности по отношению к государству, и государство обладает определенными правами в отношении гражданина, но и наоборот – государство исполняет перед граждани- ном определенные обязанности и гражданин имеет определенные права в отношении госу- дарства. Правовой основой института гражданства является Конституция РФ, международные акты, Федеральный закон от 31 мая 2002 г. о гражданстве, подзаконные акты. Принципы российского гражданства. К категории принципов российского граждан- ства относятся те основные положения (идеи), на которых базируется исследуемый право- вой институт: 1. Принцип единого гражданства. Действующий закон о гражданстве вслед за Кон- ституцией Российской Федерации не предусматривает республиканского гражданства, хотя прямо и не отрицает его. В новых условиях единое гражданство, видимо, должно пони- маться как определение гражданства Российской Федерации в качестве единственного в стране 62 2. Принцип самостоятельности решения человека о состоянии гражданства. Его осо- бенность заключается в способности личности самостоятельно решать вопросы граждан- ства при достижении 18 лет (ст. 60 Конституции РФ); в особом порядке проходит разрешение вопросов гражданства детей до 14 лет и от 14 до 18 лет, а также гражданства недееспособ- ных лиц. 3. Принцип недопустимости лишения гражданства. Этот принцип состоит в несвя- занности гражданства с ответственностью за правонарушения и означает невозможность лишения человека гражданства (ст. 6 Конституции РФ), какие бы противоправные деяния он ни совершил. Россия, в отличие от СССР, отказалась от института лишения гражданства. Запрет на лишение гражданства проистекает из двустороннего характера связи между граж- данином и государством. 4. Принцип допущения двойного гражданства означает признание Россией юридиче- ских последствий, которые вытекают для нее из состояния граждан Российской Федерации в гражданстве иностранных государств, если такое состояние допускается законами или меж- дународными договорами. В отношении двойного гражданства СССР всегда стоял на пози- ции непризнания такового. Россия придерживается в этом вопросе иного взгляда, допуская наличие двойного гражданства, но лишь при определенных условиях 63 5. Принцип сокращения числа лиц без гражданства означает, во-первых, создание государством условий и устранение препятствий для получения российского гражданства, чему способствует введение упрощенного порядка приобретения гражданства России. Во- вторых, законодатель вводит ряд правил, предотвращающих рост числа лиц без гражданства. Так, не может быть прекращено российское гражданство ребенка, если в результате этого он станет лицом без гражданства, или введен запрет на выход из гражданства Российской Федерации, если гражданин не имеет иного гражданства и гарантий его приобретения. 6. Принцип равного гражданства. В рамках отношений гражданства принцип равного статуса людей независимо от социальной, расовой, национальной, языковой, религиозной принадлежности дополняется установкой, согласно которой все граждане РФ равны между собой независимо от времени их состояния в российском гражданстве и основания его при- обретения. 62 См.: Кокотов А.Н. Указ. соч. С. 85. 63 См.: Авакьян С.А. Гражданство РФ. М., 1994. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 91 7. Принцип экстерриториальности гражданства означает сохранение гражданства за лицами, проживающими или пребывающими за пределами территории России. Таким образом, дополнительно прослеживается пространственная устойчивость гражданства. 8. Сохранение гражданства при изменении семейных отношений означает, что вступ- ление в брак и расторжение брака, приобретение, изменение и утрата гражданства супруга не влияет на гражданство второго супруга. Гражданство детей регулируется законом особо. 9. Защита и покровительство РФ своих граждан за рубежом заключается в комплексе мер, направленных на обеспечение безопасности, и ответственном отношении России к своим гражданам независимо от их местонахождения. Итак, принципы российского гражданства выступают исходным началом института гражданства России, предопределяющим как основания его приобретения и прекращения, так и порядок рассмотрения вопросов гражданства. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 92 2. Основания приобретения и прекращения гражданства Законодатель устанавливает, что российское гражданство приобретается: 1) по рождению; 2) в результате приема в гражданство; 3) в результате восстановления в гражданстве; 4) путем выбора гражданства (оптации) и по другим основаниям, предусмотренным международными договорами РФ; 5) по иным основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О гражданстве Рос- сийской Федерации». Приобретение гражданства по рождению (филиация) означает, что гражданская связь лица с государством возникает из самого факта его рождения. Датой приобрете- ния гражданства считается дата рождения. В данном аспекте важны два принципа: «право крови», где важно, кто родители ребенка, и «право почвы», что означает важность места, где он родился. Законодатель вводит ряд правил определения гражданства по рождению: 1. Родившийся ребенок становится российским гражданином независимо от того, где он родился (на территории России или за ее пределами), если оба его родителя или един- ственный родитель имеют на момент рождения гражданство РФ. Это правило исходит из принципа «права крови». 2. Если один из родителей на момент рождения ребенка имеет российское граждан- ство, а другой родитель является лицом без гражданства или признан безвестно отсутству- ющим, или его местонахождение неизвестно, то ребенок становится российским граждани- ном независимо от места его рождения. Здесь также действует принцип «права крови». 3. Если один из родителей на момент рождения ребенка имеет российское гражданство, а другой является иностранцем, ребенок становится российским гражданином при усло- вии, что родился на территории Российской Федерации, либо если в ином случае он ста- нет лицом без гражданства. Здесь используется как принцип «права крови», так и принцип «права почвы». 4. Если оба родителя, проживающие на территории Российской Федерации, на момент рождения ребенка являются иностранцами или лицами без гражданства, ребенок становится гражданином Российской Федерации тогда, когда родился на территории РФ, а государства, гражданами которых являются родители, не предоставляют ему свое гражданство. Данное правило исходит из принципа «права почвы». 5. Находящийся на территории Российской Федерации ребенок, родители которого неизвестны, становится российским гражданином в случае, если родители не объявятся в течение шести месяцев со дня его обнаружения. Изложенное правило также исходит из принципа «права почвы». В вышеперечисленных случаях российское гражданство предоставляется детям неза- висимо от волеизъявления их родителей и, естественно, их самих. Оформление российского гражданства по рождению производится органами записи актов гражданского состояния, органами внутренних дел, органами Министерства иностранных дел. Прием в гражданство в общем порядке осуществляет Президент РФ. Прием в россий- ское гражданство (натурализация, укоренение) осуществляется в разрешительном порядке, хотя момент усмотрения существенно ограничен законом. Суть такого порядка: иностранец или лицо без гражданства могут приобрести гражданство РФ при положительном решении А. В. Безруков. «Конституционное право России» 93 этого вопроса Президентом РФ. Однако Президент, принимая решение, должен ориентиро- ваться на требования законодательства о гражданстве. Совершеннолетние и дееспособные иностранные граждане и лица без гражданства вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство РФ в общем порядке при условии, если указанные граждане и лица: а) проживают на территории РФ со дня получения вида на жительство и до дня обра- щения с заявлениями о приеме в гражданство РФ в течение пяти лет непрерывно; б) обязуются соблюдать Конституцию РФ и законодательство РФ; в) имеют законный источник средств к существованию; г) обратились в полномочный орган иностранного государства с заявлениями об отказе от имеющегося у них иного гражданства. Отказ от иного гражданства не требуется, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации или Федеральным зако- ном «О гражданстве Российской Федерации» либо если отказ от иного гражданства невоз- можен в силу не зависящих от лица причин; д) владеют русским языком. Порядок определения уровня знаний русского языка уста- навливается положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ, согласно кото- рому освобождаются от соблюдения такого условия женщины старше 60 лет, мужчины старше 65 лет, инвалиды 1 группы. Прием в гражданство в упрощенном порядке. Ряд иностранцев, лиц без гражданства вправе приобрести гражданство РФ без соблюдения всех условий приобретения граждан- ства в общем порядке. Условно законодатель их подразделяет на три группы: 1) совершеннолетние и дееспособные иностранцы и апатриды, которые имеют хотя бы одного родителя – российского гражданина, проживающего на территории РФ; лица без гражданства, имевшие гражданство СССР, проживавшие и проживающие в государствах, входивших в состав СССР, не получившие гражданства этих государств; граждане госу- дарств, входивших в состав СССР, получившие среднее профессиональное или высшее про- фессиональное образование в образовательных учреждениях РФ после 1 июля 2002 г.; 2) иностранные граждане и апатриды, проживающие на территории Российской Феде- рации, которые: родились на территории РСФСР и имели гражданство бывшего СССР; состоят в браке с гражданином РФ не менее трех лет; являются нетрудоспособными и имеют дееспособных совершеннолетних детей, являющихся гражданами РФ; имеют ребенка – гражданина РФ – в случае, если другой родитель этого ребенка, являющийся граждани- ном РФ, умер либо решением суда признан безвестно отсутствующим, недееспособным или ограниченным в дееспособности, лишен родительских прав или ограничен в родительских правах; имеют совершеннолетних сына или дочь, являющихся гражданами России и реше- нием суда признанных недееспособными или ограниченными в дееспособности, в случае, если другой родитель указанных граждан, являющийся гражданином Российской Федера- ции, умер либо решением суда признан безвестно отсутствующим, недееспособным или ограниченным в дееспособности, лишен родительских прав или ограничен в родительских правах; 3) ребенок, один из родителей которого имеет гражданство РФ – по заявлению этого родителя и при наличии согласия другого родителя, если ребенок проживает вне пределов РФ; ребенок, единственный родитель которого имеет гражданство РФ – по заявлению роди- теля; ребенок или недееспособное лицо, над которым установлена опека или попечитель- ство – по заявлению опекуна, попечителя, имеющего гражданство РФ. Законодатель расширил данный перечень, включив в него бывших граждан СССР, зарегистрированных по месту жительства в РФ по состоянию на 1 июля 2002 г. либо полу- чивших разрешение на временное проживание в Российской Федерации или вид на житель- ство, если они до 1 июля 2009 г. заявили о желании приобрести гражданство РФ, а также А. В. Безруков. «Конституционное право России» 94 ветеранов Великой Отечественной войны, имевших гражданство бывшего СССР и прожи- вающих на территории Российской Федерации. В 2012 году законодатель внес очередные изменения в ФЗ о гражданстве, регулирую- щие правовой статус отдельных категорий лиц, длительное время проживающих на терри- тории Российской Федерации. К числу таких лиц, в частности, относятся: – граждане бывшего СССР, не приобретшие гражданства Российской Федерации в установленном порядке, их совершеннолетние и несовершеннолетние дети, если указанные лица не имеют гражданства иностранного государства и действительного документа, под- тверждающего право на проживание в иностранном государстве; – граждане бывшего СССР, получившие паспорт гражданина Российской Федерации до 1 июля 2002 г., у которых впоследствии полномочным органом не было определено нали- чие гражданства Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства, при условии отсутствия у них действительного документа, подтверждающего право на про- живание в иностранном государстве. Указанные лица могут определить свой правовой статус на основании волеизъявления о приобретении гражданства Российской Федерации или выдачи им вида на жительство. При этом граждане бывшего СССР, получившие паспорт гражданина Российской Федерации, но у которых впоследствии не было определено наличие гражданства Российской Федерации, могут приобрести его в порядке признания их гражданами Российской Федерации. По сути, такой подход свидетельствует о возвращении к прежнему способу приобретения граждан- ства, который был закреплен в Законе РСФСР 1991 года о гражданстве и теперь действует в отношении отдельных категорий лиц, находящихся на территории России. В 2014 году в Закон о гражданстве внесены изменения, которыми устанавливается упрощенный порядок приема в гражданство Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих на территории Российской Федерации и признанных носителями русского языка. Указанные лица приобретают гражданство России без соблю- дения требований, касающихся срока проживания на территории Российской Федерации, определения уровня знаний ими русского языка и представления вида на жительство при условии отказа иностранных граждан от имеющегося у них гражданства иностранного госу- дарства. Отказ от гражданства иностранного государства не требуется, если это предусмот- рено международным договором, либо если отказ от гражданства иностранного государства невозможен в силу независящих от лица причин. Законодателем устанавливается порядок признания иностранного гражданина или лица без гражданства носителем русского языка, предусматривающий собеседование, кото- рое проводится с ними комиссией по признанию иностранного гражданина или лица без гражданства носителем русского языка. Комиссии образуются федеральным органом испол- нительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и его территориальными органами. Указанные лица могут быть признаны носителями русского языка, т. е. теми, кто владеет русским языком и повседневно исполь- зует его в семейно-бытовой и культурной сферах, если эти лица или их родственники по прямой восходящей линии постоянно проживают или ранее постоянно проживали на тер- ритории Российской Федерации либо на территории, относившейся к Российской империи или СССР, в пределах Государственной границы Российской Федерации. В целях создания благоприятных условий для приобретения указанными лицами рос- сийского гражданства в их отношении ставятся льготные условия въезда в Россию, основа- ния продления срока временного пребывания в Российской Федерации и упрощенный поря- док получения вида на жительство. Также законодатель внес коррективы в Федеральный закон о гражданстве РФ, направ- ленные на упрощение порядка приема в гражданство России иностранных граждан и лиц без А. В. Безруков. «Конституционное право России» 95 гражданства, проживающих на территории Российской Федерации, являющихся предприни- мателями, инвесторами, квалифицированными специалистами, выпускниками российских образовательных организаций профессионального образования, или иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории России и признанных носи- телями русского языка в соответствии с ФЗ «О гражданстве Российской Федерации». Кроме того, в 2014 году в ФЗ о гражданстве внесены поправки, которые направлены на исключение возможности приема в гражданство РФ ребенка и недееспособного лица, над которыми установлены опека или попечительство гражданина России либо которые помещены под надзор в российские организации для получения медицинских, образователь- ных, социальных и других услуг без согласия родителей, опекунов или попечителей, когда они временно по уважительным причинам не могут исполнять свои обязанности в отноше- нии ребенка или недееспособного лица. Законодатель установил, что прием в гражданство Российской Федерации такого ребенка и недееспособного лица осуществляется по заявле- нию опекуна или попечителя, руководителя соответствующей российской организации, за исключением случаев назначения опекуна или попечителя, помещения в российскую орга- низацию на период, когда родители, опекуны или попечители по уважительным причинам не могут исполнять свои обязанности в отношении ребенка или недееспособного лица. Федеральным законом устанавливаются: – условия и порядок приема в гражданство Российской Федерации, признания граж- данами Российской Федерации; – основания, по которым лицо не может быть признано гражданином Российской Феде- рации; – сроки рассмотрения заявлений о приеме в гражданство Российской Федерации и при- знании гражданами Российской Федерации; – порядок принятия решений по этим заявлениям и порядок отмены таких решений. Восстановление в гражданстве заключается в предоставлении гражданства РФ лицам, ранее им обладавшим. Восстановление в гражданстве производится так же, как и прием в гражданство в общем порядке (указом Президента РФ), за исключением требова- ния о сроке непрерывного проживания в РФ, который сокращен до трех лет. Представля- ется, однако, что ренатурализация может осуществляться в силу Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» и с сокращением срока непрерывного проживания до одного года (ч. 2 ст. 13), и в упрощенном порядке (ст. 14). Поправками 2012 года в ФЗ о гражданстве также уточняется порядок восстановления в гражданстве. В частности, предусматривается, что лица, оформившие выход из гражданства Российской Федерации, могут быть восстановлены в гражданстве Российской Федерации в общем или упрощенном порядке в зависимости от того, к каким категориям лиц (имею- щим право на приобретение гражданства Российской Федерации в общем или упрощенном порядке) они относятся. Решения об отклонении заявлений о приеме, восстановлении гражданства принимают органы, их рассматривающие. Президент РФ во всех перечисленных случаях, кроме пер- вого, в исключительном порядке вправе рассмотреть вопрос о приеме в гражданство РФ, восстановлении в гражданстве иностранцев, лиц без гражданства. Иные основания приобретения гражданства. Помимо фактов рождения, приема в гражданство, его восстановления, появление у лица гражданства может связываться с наступлением иных обстоятельств, в частности, заложенных в международных договорах. Одно из подобных обстоятельств – оптация, когда два или более государств договариваются между собой о том, что часть их граждан до установленного договором срока получает право выбора гражданства одного из договаривающихся государств. Как правило, такая догово- ренность устанавливается при изменении территории государств. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 96 К числу иных оснований приобретения российского гражданства относятся также пра- вила следования гражданства детей гражданству родителей, усыновителей (удочерителей), опекунов, попечителей; следования гражданства недееспособных лиц гражданству попечи- телей. Приобретение, прекращение гражданства РФ в этих случаях оформляется в общем или в упрощенном порядке. Для приобретения или прекращения гражданства РФ ребенка в возрасте от 14 до 18 лет во всех случаях его следования гражданству родителя, усыновителя (удочерителя), попечителя требуется письменное согласие ребенка 64 Основания прекращения гражданства. Закон о гражданстве в качестве оснований прекращения гражданства предусматривает: выход из гражданства; выбор гражданства (оптацию), иные основания, которые могут предусматриваться международными догово- рами; случаи следования гражданства детей гражданству родителей, усыновителей (удоче- рителей), опекунов, попечителей. Выход из гражданства (добровольная экспатриация) предусматривает обязательное первичное волеизъявление гражданина, ставящего вопрос о прекращении его российского гражданства. По общему правилу, выход из гражданства осуществляется в разрешительном порядке. Лицо, желающее выйти из гражданства, обращается с заявлением на имя Прези- дента РФ. Окончательное решение вопроса о выходе остается за Президентом. Выход может иметь место и в упрощенном порядке в случаях: если лицо, желающее выйти из российского гражданства, постоянно и на законных основаниях проживает на тер- ритории иностранного государства; если выходит из российского гражданства ребенок по заявлению родителей, один из которых – российский гражданин, а другой – иностранный гражданин, либо по заявлению единственного родителя – иностранного гражданина. В этих случаях выход из российского гражданства оформляется решениями ФМС, органами Мини- стерства иностранных дел. Выход из российского гражданства не допускается, если: гражданин имеет перед РФ не выполненное обязательство, установленное федеральным законом; привлечен компетент- ными органами РФ в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда; не имеет иного гражданства и гарантий его приобретения. Последнее требование явля- ется законодательной новеллой и направлено на реализацию принципа сокращения числа лиц без гражданства. Отмена решения о приеме в гражданство, о прекращении гражданства. Решение о приобретении или прекращении гражданства РФ подлежит отмене, если будет установлено, что оно принималось на основании представленных заявителем подложных документов или заведомо ложных сведений. Факт использования подложных документов или сообщения заведомо ложных сведений устанавливается в судебном порядке. В отличие от прежнего закона, Федеральный закон 2002 года о гражданстве отмену решений по вопросам гражданства (как приобретения, так и прекращения) рассматривает в отдельной главе – IV. Таким образом, если Закон РСФСР 1991 года о гражданстве призна- вал отмену решений о приеме в гражданство одним из оснований прекращения гражданства РФ 65 , то Федеральный закон 2002 года любое решение, как по приобретению, так и по пре- 64 См.: Кокотов А.Н. Указ. соч. С. 95–98. 65 Статья 24 Закона РФ от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской Федерации» гласила: «1. Решение о при- еме в гражданство Российской Федерации отменяется в отношении лица, которое приобрело гражданство Российской Федерации на основании заведомо ложных сведений и фальшивых документов. Факт представления заведомо ложных сведений и фальшивых документов устанавливается в судебном порядке. Отмена решения о приеме в гражданство не освобождает данное лицо от установленной законом ответственности. 2. Отмена решения о приеме в гражданство Российской Федерации не распространяется на супруга и детей лица, указанного в части первой настоящей статьи, приобретших гражданство Российской Федерации вместе с ним, если не будет доказана их осведомленность о том, что гражданство Российской Федерации было приобретено незаконным путем. 3. Отмена решения о приеме в гражданство А. В. Безруков. «Конституционное право России» 97 кращению гражданства, принятое на основе недостоверных данных, признает изначально не имеющим юридических последствий. Российской Федерации возможна в течение пяти лет после приема». А. В. Безруков. «Конституционное право России» 98 3. Конституционно-правовой статус иностранных граждан Конституционно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства урегу- лирован Конституцией РФ, Федеральным законом от 25 июля 2002 г. «О правовом положе- нии иностранных граждан в Российской Федерации». Иностранный гражданин – физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и име- ющее доказательство наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Лицо без гражданства – физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и не име- ющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Действующее законодательство различает три категории иностранцев: 1) временно пребывающих иностранных граждан. Срок временного пребывания ино- странного гражданина в РФ определяется сроком действия выданной ему визы (не свыше 90 суток) либо трудовым договором или гражданско-правовым договором на выполнение работ (оказание услуг) (на срок не более 1 года). В целях обеспечения национальной без- опасности, поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов, содействия в приори- тетном порядке трудоустройству граждан Российской Федерации, а также в целях решения иных задач внутренней и внешней политики государства, Правительство РФ вправе увели- чить установленный срок временного пребывания иностранного гражданина до ста восьми- десяти суток или сократить; 2) временно проживающих иностранных граждан. Разрешение на временное прожи- вание, т. е. подтверждение права временно проживать в Российской Федерации до получения вида на жительство выдается в пределах квоты, утверждаемой Правительством РФ сроком на три года. Правительство РФ ежегодно утверждает квоты, в пределах которых возможен прием иностранцев для временного проживания в субъектах РФ. Правительство, утверждая квоты, учитывает предложения исполнительных органов власти субъектов РФ, демографи- ческую ситуацию в них, возможности по обустройству иностранцев. Без учета утвержденной Правительством РФ квоты разрешение на временное прожи- вание может быть выдано иностранному гражданину: – родившемуся на территории РСФСР и состоявшему в прошлом в гражданстве СССР или родившемуся на территории Российской Федерации; – признанному нетрудоспособным и имеющему дееспособных сына или дочь, состо- ящих в гражданстве РФ; – имеющему хотя бы одного нетрудоспособного родителя, состоящего в гражданстве Российской Федерации; – состоящему в браке с гражданином Российской Федерации, имеющим место житель- ства в Российской Федерации; – осуществившему инвестиции в Российской Федерации в размере, установленном Правительством РФ; – поступившему на военную службу – на срок его военной службы; – являющемуся участником Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселе- нию в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам его семьи, переселяющимся совместно с ним в Российскую Федерацию; – в иных случаях, предусмотренных федеральным законом; 3) постоянно проживающих иностранных граждан. К данной категории относятся лица, получившие разрешение на постоянное проживание – вид на жительство. Вид на жительство – документ, выданный иностранному гражданину (или лицу без гражданства) в подтверждение его права на постоянное проживание в Российской Федерации, а также его А. В. Безруков. «Конституционное право России» 99 права на свободный выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию. Вид на жительство, выданный лицу без гражданства, является одновременно и документом, удо- стоверяющим его личность. Вид на жительство выдается иностранному гражданину на пять лет, он может неодно- кратно продлеваться на пять лет. Заявление о выдаче вида на жительство подается в компе- тентные органы не позднее, чем за шесть месяцев до истечения срока действия разрешения на временное проживание. Постоянно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин обязан ежегодно уведомлять о подтверждении своего проживания в Российской Федерации терри- ториальный орган ФМС по месту получения данным иностранным гражданином вида на жительство. Подача данным иностранным гражданином уведомления осуществляется им лично или в установленном порядке почтовым отправлением при предъявлении документа, удостоверяющего личность данного иностранного гражданина и признаваемого Российской Федерацией в этом качестве, а также его вида на жительство. Требование предоставления иностранным гражданином иных документов или других сведений, помимо подлежащих внесению в указанное уведомление, не допускается. В указанное уведомление вносятся сле- дующие сведения: – имя данного иностранного гражданина, постоянно проживающего в Российской Федерации, включающее его фамилию, собственно имя, отчество (последнее – при нали- чии); – место проживания данного иностранного гражданина; – место (места) работы и про- должительность осуществления данным иностранным гражданином трудовой деятельности в течение очередного года со дня получения им вида на жительство; – период нахождения данного иностранного гражданина за пределами Российской Федерации в течение очередного года со дня получения им вида на жительство (с указанием государств выезда); – размер и источники дохода данного иностранного гражданина за очередной год со дня получения им вида на жительство. Форма и порядок подачи уведомления устанавливаются Правительством Российской Федерации. Регистрация иностранных граждан. Иностранец, въехавший в Российскую Федера- цию, обязан зарегистрироваться в течение трех рабочих дней со дня прибытия в страну. Основные права и обязанности иностранных граждан, апатридов во многом обу- словлены применением, так называемого, правового режима – установленного и контро- лируемого государством порядка приобретения и реализации иностранными гражданами определенных прав и обязанностей. Национальный режим определяют как уравнивание иностранных граждан в правах с гражданами за исключением тех прав, которые при- сущи исключительно гражданам. Режим наибольшего благоприятствования применяется в отдельных зарубежных странах в результате заключения договора, по которому государ- ство обязано относиться к гражданам своего партнера на тех же условиях, что к гражданам своей страны. Специальный дипломатический режим – совокупность прав и условий, уста- новленных законом или международным договором, когда отдельные права и обязанности закрепляются именно за иностранными гражданами. В России действует национальный режим, причем его действие носит безусловный характер, т. е. он предоставляется иностранным гражданам права независимо от того, имеют ли наши граждане аналогичные права в их странах. Вместе с тем, отечественное законода- тельство предусматривает возможность ответных ограничений, так называемых, реторсий. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 100 Иностранный гражданин может быть подвергнут депортации, т. е. принудительной высылке из Российской Федерации в случае утраты или прекращения оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в РФ. Это возможно, если иностранный гражданин: – выступает за насильственное изменение основ конституционного строя РФ, иными действиями создает угрозу безопасности РФ или граждан РФ; – финансирует, планирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содей- ствие в совершении таких актов или совершает их; – представил поддельные или подложные документы либо сообщил о себе заведомо ложные сведения; – осужден вступившим в законную силу приговором суда за совершение тяжкого или особо тяжкое преступления либо преступления, рецидив которого признан опасным, и т. д. Решение о выдворении принимается компетентными органами. Уклоняющиеся от выезда в таких случаях подлежат выдворению в принудительном порядке. В отношении ограничений прав иностранных граждан необходимо отметить следую- щее. Любой иностранный гражданин не имеет право: – находиться на муниципальной службе; – замещать должности в составе экипажа судна, плавающего под Государственным флагом Российской Федерации, в соответствии с ограничениями, предусмотренными Кодек- сом торгового мореплавания РФ; – быть членом экипажа военного корабля Российской Федерации или другого эксплу- атируемого в некоммерческих целях судна, а также летательного аппарата государственной или экспериментальной авиации; – быть командиром воздушного судна гражданской авиации; – быть принятым на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности Российской Федерации. Перечень таких объектов и организа- ций утверждается Правительством РФ; – заниматься иной деятельностью и замещать иные должности, допуск иностранных граждан к которым ограничен федеральным законом и др. Вместе с тем, в законодательство внесены изменения, направленные на упрощение процедуры привлечения к осуществлению трудовой деятельности на территории Россий- ской Федерации иностранных граждан – высококвалифицированных специалистов российскими организациями, осуществ- ляющими деятельность в области информационных технологий и аккредитованными в порядке, установленном Правительством РФ, а также иностранных граждан – журналистов, осуществляющих трудовую деятельность в организациях средств мас- совой информации, учрежденных специально для распространения информации на ино- странных языках. Таким образом, правовой статус иностранцев заметно отличается от статуса граждан России, как по формальным, так и по содержательным аспектам. Тем не менее, очевидно, что Россия создает апатридам надлежащие условия как для полноценного проживания на ее территории, так и для приобретения ими гражданства России, способствуя реализации принципа сокращения числа лиц без гражданства на территории России. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 101 4. Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев. Политическое убежище Прекращение существования СССР привело к тому, что значительное число лиц рус- скоязычного населения оказались жителями иностранных государств, что привело к мас- совой миграции. В феврале 1993 г. были приняты федеральные законы «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах», определяющие порядок обращения и рассмотрения хода- тайств, права и обязанности беженцев и вынужденных переселенцев. Беженец – лицо, которое не является гражданином РФ и которое в силу вполне обосно- ванных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, граж- данства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или полити- ческих убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вер- нуться в нее вследствие таких опасений. Тем самым беженец не является гражданином РФ, находится вне страны своей гражданской принадлежности, покинул указанную страну по вполне обоснованным опасениям стать жертвой преследования, не может (не желает) поль- зоваться ее защитой вследствие таких опасений. Признание лица беженцем осуществляется в порядке, определяемом законом «О беженцах» 66 . В нем предусматривается последовательность стадий: обращение с ходатай- ством о признании беженцем; предварительное рассмотрение ходатайства; принятие реше- ния о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу либо об отказе в рас- смотрении ходатайства по существу; выдача свидетельства либо уведомления об отказе в рассмотрении ходатайства по существу; рассмотрение ходатайства по существу; принятие решения о признании беженцем либо об отказе в признании беженцем; выдача удостовере- ния беженца либо уведомления об отказе в признании беженцем. В отличие от беженца, вынужденный переселенец – как правило, гражданин России, по аналогичным основаниям, за исключением гражданства, покинувший место жительства на территории иностранного государства и прибывший на территорию России или вынуж- денный переместиться в пределах РФ из одного субъекта РФ в другой 67 2 К данной категории относятся также иностранные граждане или лица без гражданства, постоянно проживающие на законных основаниях на территории РФ и изменившие место жительства в пределах территории России по указанным основаниям. Таким образом, вынужденным переселенцем при наличии указанных выше случаев признается: 1) гражданин РФ, вынужденный покинуть место жительства на территории иностран- ного государства и прибывший на территорию РФ; 2) гражданин РФ, вынужденный покинуть место жительства на территории одного субъекта РФ и прибывший на территорию другого субъекта РФ; 3) иностранец, лицо без гражданства, постоянно проживающие на законных основа- ниях на территории РФ и вынужденные изменить место жительства в пределах территории РФ; 66 О беженцах: Закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4528-1. 67 О вынужденных переселенцах: Закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-1. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 102 4) гражданин бывшего СССР, постоянно проживавший на территории республики, входившей в состав СССР, получивший статус беженца в РФ и утративший этот статус в связи с приобретением гражданства РФ, при наличии обстоятельств, препятствовавших дан- ному лицу в период действия статуса беженца в обустройстве. Законодатель ограничил круг оснований, препятствующих признанию лиц вынужден- ными переселенцами, среди них: – совершение лицом преступления против мира, человечности или другого тяжкого преступления, признаваемого таковым законодательством Российской Федерации; – необращение лицом без уважительных причин с ходатайством о признании его вынужденным переселенцем в течение двенадцати месяцев со дня выбытия с места житель- ства либо в течение одного месяца со дня утраты статуса беженца в связи с приобретением гражданства Российской Федерации; – покидание лицом места жительства по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Признание лица вынужденным переселенцем осуществляется в порядке, определяе- мом законом «О вынужденных переселенцах», в котором предусматривается последователь- ность стадий: обращение с ходатайством о признании лица вынужденным переселенцем в территориальный орган миграционной службы по месту своего нового пребывания; реше- ние органа миграционной службы о регистрации ходатайства; выдача свидетельства о реги- страции ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем либо уведомления об отказе регистрации ходатайства; решение вопроса о признании лица вынужденным пересе- ленцем и выдача ему удостоверения. Правовой статус беженцев (предоставляется на 3 года) отличается от правового статуса вынужденных переселенцев (предоставляется на 5 лет) тем, что беженец – это иностранный гражданин или лицо без гражданства, а вынужденный переселенец – это, как правило, граж- данин России. Конституционно-правовой статус беженцев во многом сходен со статусом иностранных граждан, не обладающих иммунитетами и привилегиями. Поэтому, учитывая, что национальный режим действует в отношении лишь определенных прав и обязанностей иностранцев, беженцы, практически, никогда не уравниваются в правах и обязанностях с вынужденными переселенцами. Существуют также отличия, связанные с порядком прибы- тия в Россию, оформлением и т. д. Политическое убежище. В статье 63 федеральной Конституции закреплено право иностранных граждан и лиц без гражданства на политическое убежище. Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 746 утверждено Положение о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища. Основанием для политического убежища является преследование (или его реальная угроза) лица, ищущего убежища и защиты, в стране его гражданской принадлежности или в стране обычного места жительства за общественную политическую деятельность и убеж- дения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сооб- ществом, нормами международного права. Политическое убежище Российской Федерацией не предоставляется, если лицо: – преследуется за действия (бездействие), признаваемые в Российской Федерации пре- ступлением, или виновно в совершении действий, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций; – привлечено в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении него име- ется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда на территории Российской Федерации; А. В. Безруков. «Конституционное право России» 103 – прибыло из третьей страны, где ему не грозило преследование; – прибыло из страны с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав чело- века; – прибыло из страны, с которой Российская Федерация имеет соглашение о безвизо- вом пересечении границ, без ущерба для права данного лица на убежище в соответствии с Законом РФ «О беженцах»; – представило заведомо ложные сведения. Лицо, которому Россией предоставлено политическое убежище, утрачивает право на предоставленное политическое убежище в случаях: возврата в страну своей гражданской принадлежности или страну своего обычного местожительства; выезда на жительство в тре- тью страну; добровольного отказа от политического убежища на территории РФ; приобре- тения гражданства РФ или гражданства другой страны. Лицо, желающее получить политическое убежище на территории Российской Федера- ции, обязано в течение семи дней по прибытии на территорию России обратиться в ФМС субъекта РФ по своему месту пребывания с письменным ходатайством, которое направля- ется в МВД. Министерство внутренних дел РФ рассматривает поступившие ходатайства, запраши- вает заключения Министерства иностранных дел РФ и Федеральной службы безопасности РФ, после чего направляет все материалы в Комиссию по вопросам гражданства при Прези- денте РФ со своим заключением о возможности и целесообразности предоставления лицу политического убежища Российской Федерацией. С учетом предложений Комиссии по вопросам гражданства решение о политическом убежище принимается Президентом Российской Федерации в форме указа, о котором сооб- щается заявителю через МВД России в течение семи дней. Лицу, которому Российской Федерацией предоставлено политическое убежище, а также членам его семьи, выдаются свидетельства установленного образца по месту обра- щения лица с ходатайством. Органы МВД на его основании оформляют лицу и членам его семьи вид на жительство. Лишение политического убежища производится указом Прези- дента РФ. Таким образом, при определении статуса лица (беженца или вынужденного пересе- ленца) определяющим в объеме его прав и обязанностей является наличие гражданства РФ. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 104 Контрольные вопросы 1. Какие основные принципы гражданства Вы знаете? 2. Дайте определение гражданства в конституционно-правовом аспекте. 3. В чем отличие лишения гражданства РФ от отмены решения о приеме в граждан- ство? 4. Каковы отличия в правовом статусе беженца и вынужденного переселенца? 5. Какие нормы Конституции РФ регулируют гражданство? 6. Какие нормы Конституции РФ направлены на защиту граждан РФ? 7. Какими пра- вами и свободами пользуются иностранные граждане в России? 8. Какие ограничения установлены законом для иностранных граждан и апатридов? 9. В чем значение принципа сокращения лиц без гражданства? 10. Какие категории иностранных граждан определены законом? 11. Дайте определение соотечественников и приведите их отличие от граждан Рос- сии. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 105 Дополнительная литература к теме 1. Авакьян С.А. Гражданство РФ. М., 1994. 2. Авакьян С.А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция: монография. СПб, 2003. 3. Басик В.П. Эволюция понятия «правовой статус человека и гражданина» в россий- ской правовой науке. Право и политика. 2003. № 5. 4. Басик В.П. Правовое положение граждан РФ и иностранцев в России. М., 2004. 5. Безруков А.В. Конституционно-правовое регулирование гражданства и миграции в России: учеб. пособие /А.В. Безруков, С.А. Пунтус. Красноярск, 2008. 6. Васильева Т. Россия и соотечественники: приоритеты и политика. Конституцион- ное право: восточноевропейское обозрение. 2001. № 1 (34). 7. Ванюшин Я.Л. Комментарий к Федеральному закону от 31 мая 2002 г. № 62 «О гражданстве Российской Федерации» (постатейный) / Подготовлен для СПС «Консуль- тант плюс», 2011. 8. Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. 9. Галушкин А.А. К вопросу о понятии «гражданство» и «подданство» в их философ- ско-правовом восприятии. Государство и право. 2013. № 11. 10. Дмитриев Ю.А. Комментарий к Федеральному закону «О гражданстве Российской Федерации» /Ю.А. Дмитриев, Е.Ю. Моисеева. М., 2014. 11. Защита прав человека в современном мире. М., 1993. 12. Иванов В.П. Иммиграционное законодательство: проблемы становления. Журнал российского права. 2002. № 8. 13. Кикоть В.Я. Российской гражданство: учеб. пособие /В.Я. Кикоть, Н.М. Сморо- дина. М., 2010. 14. Кручинин А.С. Проблемы формирования понятия «неграждане». Конституцион- ное и муниципальное право. 2005. № 1. 12. Кутафин О.Е. Российское гражданство: монография. М., 2003. 13. Ястребова А.Ю. Институт убежища в международном и конституционном праве. Конституционное и муниципальное право. 2011. № 9. |