Конституционное право. 05 Конституционное право. Андрей Викторович БезруковКонституционное право России
 Скачать 1.25 Mb.
|
|
Тема 17 Конституционно-правовая характеристика местного самоуправления в Российской Федерации Учебные вопросы: 1. Понятие и сущность местного самоуправления в Российской Федерации. 2. Организационные и территориальные основы местного самоуправления. 3. Предметы ведения местного самоуправления. 4. Гарантии и ответственность местного самоуправления. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 259 1. Понятие и сущность местного самоуправления в Российской Федерации Институт местного самоуправления зародился еще в догосударственный период обще- ственного развития, когда местная власть представляла естественную форму самоорганиза- ции населения. В России местное самоуправление начало приобретать черты самостоятель- ного института со времен крещения Руси. Статья 12 Конституции РФ устанавливает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление определяется как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией и зако- нами, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из инте- ресов населения, с учетом исторических и иных местных традиций. Статья 130 Конституции РФ закрепляет, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. В понятии местного самоуправления можно выделить несколько основных элементов (признаков): 1. Содержанием местного самоуправления является деятельность населения по решению вопросов местного значения. Под населением в федеральном законе понимается население муниципального образования. В рамках осуществления местного самоуправле- ния население муниципального образования занимается решением вопросов местного зна- чения, т. е. вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муни- ципального образования, отнесенных к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией и законодательством. 2. Местное самоуправление – это самостоятельная деятельность населения. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свобо- дой действий для осуществления собственных инициатив по вопросам местного значе- ния. Самостоятельность местного самоуправления определяется, прежде всего, его отделе- нием от системы государственной власти. Кроме населения муниципального образования, нет субъекта, которому бы подчинялись органы местного самоуправления. Конституция РФ специально подчеркивает, что структура органов местного самоуправления определя- ется населением самостоятельно (ст. 131), органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют мест- ный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ст. 132). 3. Местное самоуправление осуществляется населением под свою ответственность. 4. Местное самоуправление осуществляется в двух формах: непосредственно (путем муниципальных выборов, местного референдума, участия в собраниях, сходах граждан, народной правотворческой инициативы, обращений граждан, создания территориального общественного самоуправления) и через органы местного самоуправления (выборные и дру- гие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения). 5. Местное самоуправление осуществляется исходя из интересов населения, его исто- рических и иных местных традиций. В данном признаке выражается принцип децентра- лизации, отсутствие единых, типовых подходов к управлению «местными делами», т. к. каждое муниципальное образование имеет свои исторические и местные традиции, опре- А. В. Безруков. «Конституционное право России» 260 деляемые различными географическими, климатическими, демографическими, экономиче- скими и другими факторами. Местное самоуправление относится к основам конституционного строя, что означает невозможность его упразднения путем принятия поправок к Конституции РФ. Положения гл. 1 Конституции РФ могут быть пересмотрены только Конституционным Собранием. Важным элементом в организации местного самоуправления в России является закреп- ление в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прав граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 261 2. Организационные и территориальные основы местного самоуправления Местное самоуправление осуществляется на всей территории федерации в пределах муниципальных образований. Территориальные границы его реализации на местах Консти- туция РФ и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправле- ния в Российской Федерации» определяют очень широко. Это городские, сельские поселе- ния, города, поселки, районы, уезды, сельские округа и другие муниципальные образования. Таким образом, местное самоуправление в России осуществляется в рамках админи- стративно-территориального устройства субъектов РФ, а муниципальные образования охва- тывают, полностью или частично, территорию названных единиц. Местное самоуправление осуществляется населением в пределах муниципального образования, которое составляет его первооснову. Муниципальное образование – это городское, сельское поселение (несколько поселе- ний, объединенных общей территорией, либо часть поселения, иная населенная террито- рия), в пределах которого осуществляется местное самоуправление, имеются муниципаль- ная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Законодательно муниципальное образование закрепляется как городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район, а также внутригородская территория города федераль- ного значения (ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Территории муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Формы местной демократии. Совокупность организационных форм, в которых осу- ществляется деятельность населения и образуемых им органов, составляет систему мест- ного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает формы непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления: 1) местный референдум – голосование граждан Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающих в границах одного или нескольких муниципальных обра- зований, по важным вопросам местного значения; 2) муниципальные выборы есть процесс формирования местных органов путем избра- ния. Проводятся выборы депутатов, членов иных выборных органов местного само- управления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Федеральные органы государственной власти субъектов РФ гарантируют проведение муниципальных выбо- ров. Муниципальные выборы проводятся в соответствии с принципами избирательного права, закрепленными федеральным законодательством. Порядок проведения муниципаль- ных выборов определяется законами субъектов Российской Федерации; 3) голосование по отзыву выборных должностных лиц местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; 4) сход граждан. В поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек проводится сход граждан для решения вопросов местного значения. Сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоя- тельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек; А. В. Безруков. «Конституционное право России» 262 5) собрания (конференции) граждан проводятся для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального обществен- ного самоуправления в части территории муниципального образования; 6) опросы – мероприятия рекомендательного характера, проводимые в целях выявле- ния и учета мнения населения при принятии решений органами местного самоуправления; 7) публичные слушания – мероприятия, проводимые для обсуждения проектов муници- пальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципаль- ного образования местным представительным органом, главой муниципального образова- ния; 8) народная правотворческая инициатива – право населения вносить в органы мест- ного самоуправления проекты правовых актов по вопросам местного значения. При этом, внесенные проекты подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с уча- стием представителей населения, а результаты рассмотрения – официальному опублико- ванию. Порядок реализации народной правотворческой инициативы определяется уставом муниципального образования; 9) обращение граждан в органы местного самоуправления. Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к долж- ностным лицам местного самоуправления, которые обязаны дать ответ по существу обра- щений в течение одного месяца; 10) территориальное общественное самоуправление – самоорганизация граждан по месту их жительства в части территории муниципального образования (территориях посе- лений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и др. территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществле- ния собственных инициатив в вопросах местного самоуправления. Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставами муниципальных образований. Органы и должностные лица местного самоуправления. Согласно Конституции Российской Федерации, структуру органов местного самоуправления население муници- пального образования определяет самостоятельно. Структуру органов местного самоуправления составляют: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администра- ция (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотрен- ные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной вла- сти. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 263 3. Предметы ведения местного самоуправления Предметы ведения местного самоуправления – круг вопросов, отнесенных к ведению местного самоуправления; решения по данным вопросам правомочно принимать население муниципального образования непосредственно, а также через органы местного самоуправ- ления. Предметы ведения местного самоуправления делятся на две большие группы: – вопросы местного значения, которые в новом законе объединены в четыре группы, в зависимости от вида муниципального образования (поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения); – отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы мест- ного самоуправления. Вопросы местного значения – это вопросы непосредственного обеспечения жизнеде- ятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муни- ципального образования в соответствии с Конституцией, законодательством РФ и субъектов РФ. К вопросам местного значения относятся: 1) нормотворчество: принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль над их соблюдением; 2) финансово-экономическая сфера: владение, пользование и распоряжение муници- пальной собственностью; местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения; комплексное социально-экономическое развитие муниципаль- ного образования; 3) использование и охрана земли и других природных ресурсов: контроль над использо- ванием земель на территории муниципального образования; регулирование использования вводных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения; участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования; благо- устройство и озеленение территории муниципального образования; 4) строительство, транспорт и связь: регулирование планировки и застройки терри- торий муниципальных образований; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; организация транспортного обслуживания населения и муници- пальных учреждений; обеспечение населения услугами связи; 5) жилищно-коммунальное хозяйство, бытовое и торговое обслуживание населения: содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений; создание условий для жилищного и социально-культурного строительства; организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло– и водоснабжения и канализа- ции; организация снабжения утилизации и переработки бытовых отходов; создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслу- живания; 6) социально-культурная сфера: организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования, муници- пальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; организация и содержа- ние муниципальных архивов; создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании; сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности; организация и содержание муниципальной информацион- ной службы; создание условий для деятельности СМИ муниципального образования; созда- А. В. Безруков. «Конституционное право России» 264 ние условий для организации зрелищных мероприятий, развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании; обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения; 7) охрана общественного порядка: организация и содержание муниципальных орга- нов общественного порядка, осуществление контроля над их деятельностью; обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании и органов государственной власти. Вторым составным элементом предметов ведения местного самоуправления являются отдельные государственные полномочия, которые могут передаваться федеральными и региональными органами государственной власти органам местного самоуправления. Наде- ление государственными полномочиями возможно только законом (федеральным или субъ- екта РФ). Вместе с передачей полномочий в обязательном порядке осуществляется передача необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Закон устанав- ливает, что органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полно- мочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 265 4. Гарантии и ответственность местного самоуправления Конституция РФ в ст. 133, а также Федеральный закон «Об общих принципах органи- зации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливают систему гаран- тий местного самоуправления: 1) судебная защита прав местного самоуправления. Граждане, проживающие на тер- ритории муниципального образования, органы и должностные лица местного самоуправ- ления вправе предъявлять в суд иски о признании недействительными актов органов госу- дарственной власти, органов и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, а также общественных объединений; 2) гарантия компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти РФ или органами государственной власти субъектов РФ, компенсируются органами, принявшими указанные решения. Размер компенсации определяется одновременно с при- нятием соответствующего решения; 3) запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конститу- цией РФ и федеральными законами. Данный запрет означает, что законодательное регули- рование местного самоуправления субъектами РФ не может сужать объем прав местного самоуправления, прав граждан на осуществление местного самоуправления, определенный федеральным законодательством; 4) обязательность решений местного самоуправления. Решения, принятые путем пря- мого волеизъявления граждан, решения органов и должностных лиц местного самоуправ- ления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми располо- женными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами мест- ного самоуправления и гражданами. Решения органов и должностных лиц местного само- управления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда; 5) обязательное рассмотрение обращений органов и должностных лиц местного самоуправления. Такие обращения подлежат обязательному рассмотрению органами госу- дарственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями, учрежде- ниями и организациями, к которым эти обращения направлены. Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодатель- ном (представительном) органе субъекта РФ. Федеральное законодательство устанавливает ответственность органов и должност- ных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, госу- дарством, физическими и юридическими лицами. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед насе- лением реализуется в принятии населением решения о расформировании органа местного самоуправления, отзыве должностного лица местного самоуправления. Ответственность перед государством наступает в случае нарушения органами и долж- ностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федерального и региональ- ного законодательства. В случае если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Консти- туции РФ, федеральным законам, правовым актам субъекта РФ, уставу муниципального А. В. Безруков. «Конституционное право России» 266 образования, а представительный орган в течение трех месяцев либо в течение иного, преду- смотренного решением суда, срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполне- нию решения суда, в т. ч. не отменил соответствующий нормативный правовой акт, а также в случае непроведения заседаний избранным в правомочном составе местным представи- тельным органом в течение 3-х месяцев подряд, глава субъекта России вносит в парламент субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске местного представительного органа. В свою очередь, глава муниципального образования в определенных случаях и в уста- новленном законом порядке может быть отрешен от должности руководителем субъекта РФ, а также удален в отставку представительным органом муниципального образования по ини- циативе его депутатов или главы субъекта РФ. Таким образом, местное самоуправление есть не только самостоятельная, но и гаран- тированная государством и ответственная деятельность местных сообществ и их органов по решению вопросов местного значения. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 267 Контрольные вопросы 1. Раскройте сущность местного самоуправления. 2. Поясните, чем местное самоуправление отличается от местного государствен- ного управления. 3. Перечислите основные нормативные акты, регулирующие вопросы местного само- управления. 4. Назовите территориальные основы местного самоуправления. 5. В чем заключаются организационные основы местного самоуправления? 6. Определите систему органов местного самоуправления. 7. Перечислите формы непосредственной демократии в системе местного само- управления. 8. Назовите специальные (юридические) гарантии местного самоуправления. 9. Какими полномочиями обладает глава местного самоуправления? 10. Какие органы местного самоуправления действуют в городе Москве? А. В. Безруков. «Конституционное право России» 268 Дополнительная литература к теме 1. Бабичев И.В. О некоторых актуальных вопросах муниципального права и местного самоуправления. Конституционное и муниципальное право. 2007. № 5. 2. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие. М., 2009. 3. Гриценко Е. Проблемы нормативного регулирования местного самоуправления на региональном и муниципальном уровнях. Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 1. 4. Загидулин Р.И. Наделение органов местного самоуправления отдельными госу- дарственными полномочиями: проблемы понятийного аппарата. Российский юридический журнал. 2010. № 5. 5. Кашо В.С. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправле- ния как предмет муниципального правотворчества. Журнал российского права. 2011. № 6. 6. Князев С.Д. Конституционная ответственность в муниципальном праве: вопросы теории и практики. Журнал российского права. 2005. № 6. 7. Курманов М.М. Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования. Журнал российского права. 2004. № 11. 8. Митягин Ю.В. Неприкосновенность депутатов, выборных должностных лиц орга- нов местного самоуправления. Российский юридический журнал. 2010. № 2. 9. Муниципальное право России: учебник для бакалавров / под ред. А.Н. Кокотова. М., 2013. 10. Новиков А.А. О некоторых особенностях организации местного самоуправления в ЗАТО. Российский юридический журнал. 2010. № 6. 11. Праскова С.В. Упразднение муниципальных образований: критерии допустимости. Журнал российского права. 2011. № 3. 12. Помещикова С.А. Учет мнения граждан на публичных слушаниях. Конституцион- ное и муниципальное право. 2009. № 20. 13. Соловьев С.Г. К вопросу о необходимости принятия Муниципального кодекса РФ. Современное право. 2012. № 9. 14. Сергеев А.А. Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления. Государство и право. 2004. № 3. 15. Хабриева Т.Я. Современная конституция и местное самоуправление. Журнал рос- сийского права. 2005. № 4. 16. Хабриева Т.Я. Муниципальная реформа в правовом измерении. Журнал российского права. 2008. № 3. 17. Шугрина Е.С. Контрольный орган муниципального образования. Российский юри- дический журнал. 2009. № 4. 18. Щепачев В.А. О формах взаимодействия органов местного самоуправления и орга- нов государственной власти. Конституционное и муниципальное право. 2010. № 12. |