Конституционное право. 05 Конституционное право. Андрей Викторович БезруковКонституционное право России
 Скачать 1.25 Mb.
|
|
Тема 16 Органы государственной власти субъектов Российской Федерации Учебные вопросы: 1. Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации: прин- ципы и законодательное регулирование. 2. Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. 3. Высшие исполнительные органы субъектов Российской Федерации. 4. Система органов государственной власти города Москвы. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 239 1. Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации: принципы и законодательное регулирование Закрепление в Конституции РФ принципа разделения властей предполагает два уровня государственной власти – федеральный и региональный, на каждом из которых устанавли- вается система органов государственной власти. Поэтому вслед за рассмотрением системы федеральных государственных органов вполне логичным представляется раскрыть систему государственных органов субъектов РФ, которые являются важнейшим элементом правового статуса субъектов РФ, что напрямую связано с тематикой федеративных отношений, которые рассмотрены в лекциях 7 и 8. Вместе с тем, в современных федеративных отношениях ощутимо возрастает роль региональных органов, активно участвующих в решении общефедеральных вопросов (фор- мирование верхней палаты парламента, создание органов при Президенте РФ и т. д.). При этом, нельзя согласиться с мнением о том, что в субъектах РФ существует не государствен- ная, а публичная власть территориального объединения 187 . В любом случае исполнительные органы власти, в соответствии со ст. 77 Конституции РФ, в рамках федеральной и совмест- ной компетенции входят в единую систему государственной власти России и, следовательно, не могут не быть государственными. Конституция РФ не содержит конкретного указания в отношении порядка организа- ции государственной власти в субъектах, устанавливая, что «государственную власть в субъ- ектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти» (ч. 2 ст. 11), а общие вопросы организации системы органов государственной власти находятся в совмест- ном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72). По этим вопросам издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними региональные законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Поскольку учредительные акты, законы и иные нормативно-правовые акты субъек- тов РФ должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам (п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), порядок организации государственной власти в субъектах федерации должен соответствовать принципам, закрепленным федеральной Конституцией и федераль- ными законами. В силу ст. 77 Конституции РФ, субъекты РФ самостоятельно устанавливают систему собственных органов государственной власти. Однако их самостоятельность ограничена двумя весьма важными группами факторов: основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти. Систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации состав- ляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Рос- сийской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Рос- сийской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Рос- сийской Федерации. 187 См.: Чиркин В.Е. О сущности субъекта Федерации: традиции и реалии. Государство и право. 2003. № 7. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 240 В соответствии с Конституцией РФ и законом, деятельность органов государствен- ной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии со следующими принципами: а) государственной и территориальной целостности Российской Федерации; б) распространения суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; в) верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Россий- ской Федерации; г) единства системы государственной власти; д) разделения государственной власти как по горизонтали – на законодательную, исполнительную и судебную, так и по вертикали – на федеральную и региональную; е) разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональ- ными органами; ж) самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий; з) самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправ- ления. Система и принципы деятельности органов власти субъектов РФ нашли отражение не только в федеральном, но в региональном законодательстве, а также во многом обусловлены судебной практикой. Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» закрепляет особенности организации и деятельности судов субъектов РФ. В частности, к судам субъектов он относит конституционные (уставные) суды и мировых судей. Кроме того, вопросы построения системы государственной власти получили свое разрешение в ряде постановлений федерального Конституционного Суда. Согласно правовой позиции, выраженной в Постановлении от 30 апреля 1996 г., отсутствие федерального закона об общих принципах организации системы органов госу- дарственной власти субъектов РФ не препятствовало субъектам РФ принимать законы, регулирующие вопросы организации власти в данном субъекте, что вытекает из природы совместной компетенции федерации и ее субъектов 188 В Постановлении по «тамбовскому» делу Суд подтвердил данную позицию, подчерк- нув, что структура, компетенция и порядок формирования органов власти субъектов могут устанавливаться не только федеральным, но и областными законодательством, при условии обеспечения принципа разделения властей и самостоятельности органов законодательной и исполнительной власти 189 В решении по «алтайскому» делу ряд положений Устава Алтайского края был признан неконституционным. Речь идет о положении Устава, в соответствии с которым Председатель Законодательного Собрания края подписывает краевые законы, а глава администрации края избирается представительным органом края и т. д. При этом Суд подчеркнул: «Конституци- онный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты РФ в основном исходили из федеративной системы взаимоотношений исполнительной и законодательной властей» 190 188 По делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и п. 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ, утвержденного названным Указом: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. № 11-П. 189 По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области: Поста- новление Конституционного Cуда РФ от 10 декабря 1997 г. № 19-П. 190 По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края: Постанов- ление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. № 2-П. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 241 В решении по «читинскому» делу Конституционный Суд признал противоречащими Конституции России нормы, предусматривающие подотчетность областной администрации представительному органу области, отсутствие у главы региона права подписи областных законов, согласование назначения на должность Председателей областного суда и област- ного арбитражного суда и др 191 После длительной паузы в направлении проверки уставов регионов Конституционный Суд в Постановлении по «курскому» делу признал ряд положений Устава Курской области не соответствующими Конституции РФ, в частности, положения, допускающие передачу орга- нам местного самоуправления отдельных государственных полномочий не законом, а реше- нием органа государственной власти района; положения, допускающие встречную передачу собственных полномочий местного самоуправления и населения муниципального образо- вания, которые должны осуществляться только последними. Конституционный Суд также ограничил возможность «произвольного расширения пределов государственного контроля над деятельностью органов местного самоуправления по решению ими вопросов местного значения» 3 Таким образом, вполне очевидно, что регулирование некоторых общих принципов организации органов власти субъектов федерации было заложено Конституционным Судом РФ. Вслед за ним законодатель провел более детальное регулирование образования и дея- тельности этих органов в упомянутом законе. 191 По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Читинской области: Поста- новление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. № 3-П. 3 По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О вне- сении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 242 2. Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации Основы статуса законодательного (представительного) органа государственной вла- сти субъекта Российской Федерации определены в ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной вла- сти субъектов Российской Федерации». Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной вла- сти субъекта РФ, избираемый населением соответствующего субъекта Российской Феде- рации. Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура, вопросы организации его деятельности устанавливаются конституцией (уставом) субъекта Федерации с учетом исторических, наци- ональных и иных традиций субъекта Российской Федерации. Например, Областная Дума (Саратовская, Московская, Воронежская области и др.), Народное Собрание (Дагестан, Ингушетия), Совет народных депутатов (Новосибирская, Кемеровская, Орловская области), Законодательное Собрание (Алтайский, Красноярский края и др.). Федеральный законодатель установил, что не менее 25 % депутатов законодательного органа субъекта РФ, а в двухпалатном парламенте – не менее 25 % депутатов одной из палат указанного органа, должны избираться по единому избирательному округу по пропорцио- нальной избирательной системе. Причем для Москвы и Петербурга сделано исключение, позволяющее им самостоятельно определять вид избирательной системы на выборах депу- татов регионального парламента. Парламент субъекта РФ является правомочным, если в состав указанного органа избрано не менее 2/3 от установленного числа депутатов. Вновь избранный представительный орган субъекта России собирается на первое засе- дание в установленный конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации срок, кото- рый не может превышать тридцать дней со дня избрания регионального парламента в пра- вомочном составе. Число депутатов регионального законодательного органа устанавливается конститу- цией (уставом) субъекта Российской Федерации. В основном парламенты субъектов РФ состоят не более чем из 50 депутатов. Хотя встречаются парламенты и с большим составом (напр., Государственный Совет Татарстана включает 100 депутатов, Великий Хурал Тывы – 162 депутата). Число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается парламентом региона самостоятельно. Между тем, наблюдается тенденция роста как численности депутатского корпуса, так увеличение численности аппаратов парла- ментов субъектов РФ и депутатов, работающих на постоянной основе 192 Однако законодатель определил единый критерий установления числа депутатов реги- ональных парламентов, которым является численность избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации. Законом установлена определенная градация, число депутатов должно составлять не менее 15 (при численности избирателей менее 500 тысяч человек) и не более 110 депутатов (при численности избирателей свыше 2 миллионов человек). 192 См.: Кынев А. Пропорционализация региональных выборов. Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 4. С. 101–110. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 243 Срок полномочий депутатов законодательного органа субъекта РФ одного созыва уста- навливается конституцией (уставом) субъекта РФ и не может превышать пять лет. В сред- нем такие сроки установлены в регионах – от 2 до 5 лет. По структуре региональные парламенты субъектов РФ в большинстве своем однопа- латные. Некоторые субъекты РФ имеют двухпалатные парламенты (Государственный совет Адыгеи, Великий Хурал Тывы). Вместе с тем, наблюдается тенденция возврата от двухпа- латной к однопалатной структуре парламента (Карелия, Башкортостан, Кабардино-Балка- рия, Чечня, Свердловская область) 193 Ключевой элемент правового статуса регионального парламента заключается в его компетенции. Основные полномочия парламента субъекта Российской Федерации опреде- лены в ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Россий- ской Федерации: а) принимает конституцию субъекта Российской Федерации и поправки к ней, если иное не установлено конституцией субъекта Российской Федерации, принимает устав субъ- екта Российской Федерации и поправки к нему; б) осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации. Важнейшим полномочием и главным предназначением представительного органа является законотворчество. Парламент субъекта РФ самостоятелен в реализации своих пол- номочий, никто не может вмешиваться в его правотворческую деятельность. Однако зако- нодательная компетенция представительного органа не абсолютна, т. к. возможно приня- тие законов и на референдуме, а по ряду вопросов имеются процедурные ограничения (напр., при рассмотрении финансовых законопроектов необходимо наличие инициативы или заключения главы региона). Компетенция регионального парламента реализуется в его правовых актах – законах и постановлениях. Законом субъекта Российской Федерации: а) утверждается бюджет субъекта Российской Федерации и отчет о его исполне- нии, представленные руководителем высшего исполнительного органа субъекта РФ; б) устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта РФ, в пределах полномочий законодательного (представитель- ного) органа государственной власти субъекта РФ определяется порядок деятельности орга- нов местного самоуправления; г) утверждаются программы социально-экономического развития субъекта РФ, пред- ставленные высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполни- тельного органа государственной власти субъекта РФ); д) устанавливаются налоги и сборы, установление которых отнесено федеральным законом к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания; е) устанавливается порядок образования и деятельности внебюджетных и валютных фондов субъекта РФ, утверждаются отчеты о расходовании средств этих фондов; ж) устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта РФ, в т. ч. долями (паями, акциями) субъекта РФ в капиталах хозяйственных обществ, това- риществ и предприятий иных организационно-правовых форм; 193 См.: Авакьян С.А. Конституционное право России: учеб. курс. С. 690–698. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 244 з) утверждаются заключение и расторжение договоров субъекта РФ; и) устанавли- вается порядок назначения и проведения референдума субъекта РФ, порядок проведения выборов в законодательный орган субъекта РФ; к) устанавливается административно-территориальное устройство субъекта РФ и порядок его изменения; л) устанавливается система исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации; м) регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ к ведению и пол- номочиям субъекта федерации. Постановлением парламента субъекта федерации: – принимается его регламент, и решаются вопросы внутреннего распорядка его дея- тельности; – назначаются на должность и освобождаются от должности отдельные должностные лица субъекта Российской Федерации, а также оформляется согласие на их назначение на должность, если такой порядок назначения предусмотрен Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта РФ; – назначается дата выборов в законодательный орган субъекта РФ и назначается рефе- рендум субъекта РФ в случаях, предусмотренных законом субъекта РФ; – оформляется решение о недоверии (доверии) высшему должностному лицу субъ- екта, а также решение о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной вла- сти субъекта, в назначении которых на должность законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ принимал участие в соответствии с конститу- цией (уставом) субъекта РФ; – утверждается соглашение об изменении границ субъектов РФ; – назначаются на должность судьи конституционного (уставного) суда субъекта РФ; – оформляются иные решения. Контрольные полномочия парламента регулируются учредительными актами субъек- тов РФ, которые к числу таковых относят: – заслушивание ежегодных докладов главы региона о его деятельности и деятельности высшего исполнительного органа; – общий контроль деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ; – финансовый контроль (контроль исполнения бюджета субъекта РФ, использования бюджетных кредитных ресурсов); – контроль выполнения программ и планов программ социально-экономического раз- вития, соблюдения установленного порядка управления и распоряжения региональной соб- ственностью 194 Основными организационно-правовыми формами деятельности законодательного органа субъекта Российской Федерации являются сессии и заседания. Правомочность заседания регионального парламента определяется законом субъекта Российской Федерации. При этом, его заседание не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 % от числа избранных депутатов. Правомочное заседание зако- нодательного органа субъекта РФ проводится не реже одного раза в три месяца, часто в зако- нодательстве субъектов РФ устанавливается периодичность их созыва. Заседания парламента субъекта РФ являются открытыми. В отдельных случаях, уста- новленных федеральными законами, конституцией (уставом) и иными законами субъекта, а 194 Подробнее см.: Конституционное право субъектов Российской Федерации /отв. ред. В.А. Кряжков. М., 2002. С. 432– 435. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 245 также регламентом либо другим правовым актом парламента, проводятся закрытые заседа- ния. Например, согласно ч. 2 ст. 33 Регламента Областной думы Свердловской области, «… Областная дума может собраться на закрытое заседание, когда этого потребует председатель Думы или не менее одной трети депутатов, или когда речь идет о рассмотрении персональ- ного дела». Конституции и уставы субъектов закрепляют срок, до истечения которого вновь избранный законодательный орган должен собраться на первую сессию (от 15 до 30 дней). Как уже отмечалось, федеральным законом установлен максимальный 30-дневный срок про- ведения первого заседания парламента субъекта РФ, если в его состав избрано не менее 2/3 от установленного числа депутатов. Так, в силу ст. 80 Конституции Удмуртской Респуб- лики, Государственный Совет Республики «…собирается на свою первую в созыве сессию не позднее, чем на тридцатый день после избрания не менее двух третей от установленного числа депутатов». Статья 7 ФЗ «Об общих принципах…» определяет порядок принятия парламентом субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов. Так, конституция (устав) субъекта РФ, поправки к ней (к нему) принимаются большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов. Законы субъекта РФ принимаются простым большин- ством голосов от установленного числа депутатов. Постановления законодательного (пред- ставительного) органа государственной власти субъекта РФ принимаются простым боль- шинством голосов от числа избранных депутатов. Право законодательной инициативы принадлежит региональным депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, представительным органам местного самоуправления (ч. 1 ст. 6 ФЗ об общих принципах…). При этом законодатель предусмотрел, что конституцией (уставом) субъекта РФ такое право может быть предоставлено иным орга- нам, членам Совета Федерации – представителям от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти данного субъекта Российской Федера- ции, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории дан- ного субъекта Российской Федерации. В этой связи важно заметить, что Президент РФ в Послании парламенту предложил наделить членов Совета Федерации и депутатов Госдумы правом законодательной иници- ативы в законодательных органах своего субъекта Федерации, что позволит усилить связь федерального и регионального законодателей и обеспечить корреляцию законодательства в целом 195 Проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается региональным парла- ментом не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением регионального парламента. Законы субъекта РФ, принятые парламентом субъекта РФ, направляются главе реги- она, который обязан обнародовать закон, удостоверив обнародование закона путем его под- писания или издания специального акта, либо отклонить закон в срок, который устанавлива- ется конституцией (уставом) и законом субъекта РФ и не должен превышать четырнадцать календарных дней с момента поступления указанного закона. В случае отклонения губернатором регионального закона, указанный закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов. И такой закон не может быть повторно отклонен главой региона. Закон определяет случаи, когда полномочия парламента субъекта РФ могут быть пре- кращены досрочно: 195 Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ 12 декабря 2012 года. Российская газета. 13.12.2012. С. 3–4. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 246 а) принятия указанным органом решения о самороспуске, при этом решение о саморо- спуске принимается в порядке, предусмотренном конституцией (уставом) или законом субъ- екта РФ; б) роспуска указанного органа руководителем субъекта РФ по основаниям, предусмот- ренным ст. 9 ФЗ «Об общих принципах…» (в случае принятия парламентом и не устранения не соответствующих актам большей юридической силы решений и в случае не проведения заседаний избранным или вновь избранным в правомочном составе региональным парла- ментом в течение трех месяцев подряд); в) вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, суда края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о непра- вомочности данного состава депутатов законодательного (представительного) органа субъекта РФ, в т. ч. в связи со сложением депутатами своих полномочий; г) роспуска указанного органа Президентом РФ в порядке и по основаниям, преду- смотренным п. 4 ст. 9 Федерального закона «Об общих принципах…» (в случае принятия парламентом региона неконституционных или несоответствующих НПА большей юриди- ческой силы правовых актов и не устранения таких противоречий в установленном порядке и сроки). Таким образом, принятие Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» заметно изменило статус парламентов регионов, с некоторой излишней дета- лизацией урегулировало порядок их деятельности и компетенцию, что, скорее, должно являться предметом учредительных актов регионов. |