Конституционное право. 05 Конституционное право. Андрей Викторович БезруковКонституционное право России
 Скачать 1.25 Mb.
|
|
Тема 12 Федеральное собрание Российской Федерации Учебные вопросы: 1. Федеральное Собрание Российской Федерации: общая характеристика. 2. Государственная Дума: порядок избрания, статус, полномочия. 3. Совет Федерации: компетенция и порядок формирования. 4. Парламентский контроль Федерального Собрания Российской Федерации. 5. Правовой статус российских парламентариев. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 190 1. Федеральное собрание Российской Федерации: общая характеристика Первые прообразы современного парламента появились в царской России в начале XX века. Они назывались Государственными Думами (4 состава) и имели некоторые законода- тельные функции. Однако они дискредитировали себя в процессе развития политической борьбы между создаваемыми партиями, а также с царизмом, и в большинстве своем были распущены. До принятия Конституции 1993 года в Российской Федерации существовал двухпалат- ный высший представительный орган государственной власти – Верховный Совет, две его палаты назывались Совет Республики и Совет Национальностей и различались лишь поряд- ком формирования. Верховный Совет РСФСР возглавлял систему советов, являлся выше- стоящим представительно-распорядительным органом, соединял в себе представительные, законодательные и исполнительно-распорядительные полномочия. Конституционный статус Федерального Собрания РФ закреплен в главе 5 Конститу- ции РФ. Рассматривать конституционный статус российского парламента можно лишь в тес- ной связи с принципиальными положениями Конституции РФ (ст. 10, 11). Теперь из сферы ведения российского парламента исключены распорядительные и исполнительные полно- мочия, характерные для Верховного Совета России. Федеральное Собрание России не явля- ется вышестоящим органом для представительных органов в России и его правовой статус также закрепляется как в действующем законодательстве, так и в регламентах его палат. Согласно Конституции РФ (ст. 94), Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации – является представительным и законодательным органом Российской Федера- ции. Конституционно-правовой статус Федерального Собрания определяют совокупность юридических норм (институтов), содержащихся в Конституции РФ, Регламентах палат пар- ламента, других законодательных актах, характеризующих его место и роль в системе орга- нов государственной власти. В статье 94 Конституции РФ указывается, что Федеральное Собрание – представи- тельный орган Российской Федерации. Тем самым устанавливается, что формой государ- ства является представительная, т. е. опосредованная выборами, парламентская демократия, в условиях которой формирование политической воли народа возлагается на народное пред- ставительство, самостоятельно принимающее наиболее ответственные решения. В той же статье Конституции РФ Федеральное Собрание характеризуется и как зако- нодательный орган Российской Федерации. В передаче парламенту законодательной власти реализуется принцип народного суверенитета как основы конституционного строя. Согласно ст. 95 Конституции РФ Федеральное Собрание состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы. Идея представительства всего населения Российской Федерации заложена в Государ- ственной Думе, а Совет Федерации, часто именуемый верхней палатой, состоит из чле- нов, представляющих интересы субъектов Российской Федерации. Совет Федерации при- зван выражать интересы местностей, региональные мнения и чаяния. Вместе с тем, Совет Федерации – государственный орган всей федерации. Его решения и другие волеизъявления адресуются не тем или иным субъектам Российской Федерации, а государству в целом, т. е. всей России. В основе порядка образования и деятельности Федерального Собрания лежат прин- ципы разделения властей, федерализма, многопартийности. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 191 Конституция РФ (ст. 10, 11) устанавливает, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Федеральному Собранию РФ не принадлежит вся полнота государственной власти. Оно олицетворяет лишь одну из ветвей власти – законодательную, т. е. в основе образования и деятельности Федерального Собрания лежит принцип разделения властей. Принцип федерализма проявляется в том, что Федеральное Собрание формируется с учетом особенностей федеративного устройства России. Его двухпалатная структура позво- ляет достаточно полно и своевременно реагировать на особенности развития Федерации и ее частей, обеспечивать интересы полиэтничной России. Принцип многопартийности означает возможность участия политических партий в формировании и деятельности Федерального Собрания. Это соперничество в предвыборной борьбе за депутатские мандаты, создание партийных фракций, участие в прениях, отстаи- вание своих позиций и взглядов, голосование в соответствии с установками своих партий- ных органов и др. Таким образом, многопартийность – это принцип, которым также руко- водствуется Федеральное Собрание. Кроме этого Федеральное собрание осуществляет деятельность на основе принци- пов законности, непрерывности деятельности, раздельного заседания палат, открытого характера, коллегиальности. В Федеральном Собрании палаты, как отмечалось, самостоятельно и раздельно решают вопросы, относящиеся к их ведению. Конституция РФ устанавливает (ст. 100), что палаты могут собираться совместно лишь для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ и выступлений руководителей иностранных госу- дарств. Актуальными проблемами российского парламентаризма остаются способы формиро- вания (выборы, назначение) и модернизации деятельности палат парламента, их роль в фор- мировании Правительства РФ, усиление парламентского контроля, профессиональной под- готовки депутатского корпуса и повышение авторитета российского парламента 160 Таким образом, Конституция РФ предусматривает самостоятельный статус и различ- ную компетенцию для каждой из палат, что не исключает форм их совместной деятельности и сотрудничества в целях совершенствования законодательной власти в России. 160 См.: Авакьян С А. Парламентаризм в России: идеи и решения /Вестн. МГУ. Сер. 11. Право. 2006. № 2. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 192 2. Государственная дума: порядок избрания, статус, полномочия Согласно Конституции РФ (ст. 95, 96) Государственная Дума состоит из 450 депу- татов и избирается сроком на пять лет 161 . Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливается федераль- ным законом. Участие гражданина Российской Федерации в выборах является свободным и добро- вольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также препятствовать его сво- бодному волеизъявлению. Депутаты Думы избираются гражданами Российской Федерации на основе всеоб- щего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Законодателем неоднократно изменялись способы выборов депутатов Государственной Думы, от смешан- ной мажоритарно-пропорциональной системы осуществлен переход к пропорциональной системе выборов (с 2005 по 2013 годы). Однако Президент РФ предложил вернуться к преж- ней схеме избрания депутатов Государственной Думы по смешанной мажоритарно-про- порциональной избирательной системе, при которой половина депутатов избираются по партийным спискам, вторая половина – по одномандатным округам 162 . Такая избиратель- ная система действительно представляется наиболее оптимальной, балансируют недостатки мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, создает более демократичную платформу для формирования палаты парламента. В соответствии с Федеральным законом от 22 февраля 2014 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» 163 , выборы депу- татов Госдумы проводятся на основе смешанной избирательной системы, предусматриваю- щей, что половина депутатов избирается по одномандатным избирательным округам, дру- гая половина – по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов. Кандидаты на выборах выдвигаются непосредственно и в составе федеральных спис- ков кандидатов. Непосредственное выдвижение кандидатов может быть осуществлено путем самовыдвижения, а также путем выдвижения их политическими партиями. Выдвиже- ние кандидатов в составе федеральных списков кандидатов осуществляется политическими партиями. В федеральном списке кандидатов должно быть не менее 200 и не более 400 канди- датов. Федеральный список кандидатов разделяется на общефедеральную и региональную части, при этом наличие общефедеральной части необязательно. В общефедеральную часть списка может быть включено не более 10 кандидатов, в региональной части должно быть не менее 35 региональных групп кандидатов. Региональные группы кандидатов могут соот- ветствовать группе граничащих между собой субъектов Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или части его территории, включающей в себя территорию одного округа или территории двух и более граничащих между собой одномандатных избиратель- 161 См.: Об изменении срока полномочий Президента РФ и Государственной Думы: Закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. Российская газета. 31.12.2008. 162 Российская газета. 26.02.2014. С. 5–8. 163 Российская газета. 26.02.2014. С. 5–8. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 193 ных округов. Региональная часть списка должна охватывать всю территорию Российской Федерации. Регистрация федеральных списков кандидатов, а также кандидатов, выдвинутых поли- тическими партиями по одномандатным избирательным округам, осуществляется без сбора подписей избирателей, если на последних выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти эти политические партии в соответствии с Федеральным законом получили необходимую поддержку избирателей. Остальные политические партии, а также кандидаты, выдвинутые по одномандатным избирательным округам (в т. ч. в порядке самовыдвижения), должны собрать установленное Федеральным законом количество под- писей избирателей. Для проведения своих избирательных кампаний политические партии, выдвинувшие федеральные списки кандидатов, их региональные отделения, а также кандидаты, выдвину- тые по одномандатным избирательным округам, создают избирательные фонды. Предель- ная сумма всех расходов из средств избирательного фонда политической партии не может превышать 700 миллионов рублей, а из средств избирательного фонда кандидата – 15 мил- лионов рублей. Предельная сумма всех расходов из средств избирательного фонда регио- нального отделения политической партии составляет от 15 до 100 миллионов рублей – в зависимости от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. Избранным по одномандатному избирательному округу признается кандидат, который получил наибольшее число голосов избирателей. По результатам выборов по федеральному избирательному округу к распределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, получившие пять и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Государственная Дума собирается на первое заседание на 30-й день после избрания. Президент РФ может созвать заседание Государственной Думы ранее этого срока. Согласно ст. 103 Конституции РФ, к ведению Государственной Думы относятся: дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; заслушивание еже- годных отчетов о деятельности Правительства РФ; решение вопроса о доверии Правитель- ству РФ; назначение на должность и освобождение от должности Председателя Централь- ного банка России; назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с Феде- ральным конституционным законом; объявление амнистии; выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности. В соответствии со ст. 105 Конституции, главной задачей Государственной Думой явля- ется принятие федеральных законов. Предметы ведения палаты носят открытый характер и дополняются как Конституцией РФ (ст. 125, 134), так и действующим законодательством (напр., назначение членов ЦИК РФ, членов НФС ЦБ РФ и т. д.). Конституция РФ не предусматривает случаев прекращения полномочий Совета Феде- рации, однако деятельность Государственной Думы может быть досрочно прекращена путем роспуска нижней палаты Президентом РФ. Президент РФ вправе распустить Государственную Думу в случаях, предусмотрен- ных ст. 111 и ст. 117 федеральной Конституции: трехкратного отклонения Государственной Думой кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ; повторного выражения недоверия Правительству РФ Государственной Думой в течение трех месяцев; отказа Госу- дарственной Думы в доверии Правительству РФ. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 194 Государственная Дума не может быть распущена: в течение года после ее избрания на основании отказа в доверии или выражения недоверия Правительству РФ; в период действия военного или чрезвычайного положения; в течение шести месяцев до окончания срока пол- номочий Президента РФ; с момента выдвижения обвинения Президенту РФ Государствен- ной Думой до принятия соответствующего решения Советом Федерации. При роспуске Государственной Думы Президент РФ назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска. Государственная Дума избирает из своего состава Председателя, заместителей Председателя. Они избираются тайным голосованием с использованием бюллетеней. Госу- дарственная Дума может принять решение о проведении открытого голосования. Председатель Государственной Думы: ведет заседания палаты; ведает ее внутренним распорядком; организует работу Совета Государственной Думы; осуществляет общее руко- водство деятельностью Аппарата Государственной Думы; назначает на должность и осво- бождает от должности Руководителя Аппарата Государственной Думы с согласия Совета Государственной Думы; представляет палату во взаимоотношениях с другими государствен- ными органами, общественными объединениями, а также с парламентами зарубежных госу- дарств и в международных парламентских организациях; участвует в согласительных про- цедурах для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также между органами госу- дарственной власти субъектов федерации; издает распоряжения по вопросам, отнесенным к его компетенции, которые могут быть отменены Государственной Думой, и др. Для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятель- ности палаты создается Совет Государственной Думы. В состав Совета входят Председа- тель Государственной Думы, его заместители, руководители фракций и внутрифракцион- ных групп (не более двух) с правом решающего голоса. В работе Совета участвуют с правом совещательного голоса председатели комитетов и комиссий. На заседаниях Совета вправе присутствовать депутаты Государственной Думы. Совет Государственной Думы: а) формирует проект примерной программы законопро- ектной работы Государственной Думы на очередную сессию; б) принимает решение о включении законопроекта в примерную программу законо- проектной работы Государственной Думы; в) формирует проект календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц с указанием тематических блоков; г) формирует проект порядка работы очередного заседания Государственной Думы; д) созывает внеочередные заседания палаты и определяет даты их проведения; е) назначает соответствующий комитет Государственной Думы ответственным за под- готовку законопроекта, внесенного в Государственную Думу; ж) направляет законопроект, подготовленный ответственным комитетом палаты к рас- смотрению Государственной Думой, и материалы к нему Президенту Российской Феде- рации, субъекту права законодательной инициативы, внесшему в Государственную Думу данный законопроект, в Правительство Российской Федерации, депутатам Государственной Думы в сроки, установленные настоящим Регламентом; з) принимает решение о проведении парламентских слушаний; и) принимает решение о награждении Почетной грамотой Государственной Думы Федерального Собрания Россий- ской Федерации и др. Для совместной деятельности и выражения единой позиции по вопросам, рассматри- ваемым Государственной Думой, ее депутаты образуют депутатские объединения. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 195 Депутатское объединение в Государственной Думе, сформированное на основе изби- рательного объединения, прошедшего в нее по федеральному избирательному округу, име- нуется фракцией. Фракции, имеющие численность более 100 депутатов вправе образовать внутрифракционные группы в составе не менее 50 депутатов. Государственная Дума образует из числа депутатов палаты комитеты и комиссии Госу- дарственной Думы. Причем такие подразделения палаты формируются по профессиональ- ному критерию, они должны занимать ведущее место в парламенте, что пока фактически относится к фракциям. Комитеты: – осуществляют предварительное рассмотрение законопроектов и их подготовку к рас- смотрению Государственной Думой; – осуществляют подготовку проектов постановлений Государственной Думы и проек- тов иных документов; – осуществляют подготовку заключений по законопроектам и проектам постановле- ний; – рассматривают и исполняют поручения Совета Государственной Думы; – в соответствии с решением палаты подготавливают запросы в Конституционный Суд РФ, выполняют иные функции. Правовое, организационное, документационное, аналитическое, информационное, финансовое, материально-техническое, социально-бытовое обеспечение деятельности Государственной Думы осуществляет Аппарат Государственной Думы. В состав Аппарата входят в качестве самостоятельных структурных подразделений аппараты комитетов и комиссий Государственной Думы, фракций в Государственной Думе. Контроль над деятельностью Аппарата Государственной Думы осуществляется Комитетом Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы. Государственная Дума собирается на сессии – весеннюю и осеннюю. Решения Госу- дарственной Думы принимаются на ее заседаниях открытым или тайным голосованием. Голосование на заседании Государственной Думы осуществляется с использованием электронной системы подсчета голосов, без использования электронной системы, с исполь- зованием бюллетеней и путем опроса депутатов. Государственная Дума принимает обращения и заявления, выражающие ее позицию по общим или отдельным вопросам внешней политики России, а также по вопросам междуна- родных отношений в целом. Таким образом, Государственная Дума, хоть и не называется Конституцией РФ нижней палатой, является первым и главным составляющим звеном российского парламента, где не только принимаются законы, но решается ряд важнейших вопросов государственной жизни. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 196 3. Совет Федерации: компетенция и порядок формирования В главе 5 Конституции РФ (в ред. 2014 года), заложены общие принципы формирова- ния состава палат Федерального Собрания – согласно ст. 95 Конституции РФ в Совет Феде- рации входят: по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации – по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной вла- сти; представители Российской Федерации, назначаемые Президентом Российской Федера- ции, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федера- ции – представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Член Совета Федерации – представитель от законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации наделя- ется полномочиями на срок полномочий соответствующего органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В части 2 ст.96 Конституции указывается, что порядок формирования Совета Федера- ции устанавливается федеральным законом. За короткую историю российского парламентаризма процедура формирования Совета Федерации претерпела несколько кардинальных изменений. Первый его состав был сфор- мирован на основании Указа Президента РФ от 11 октября 1993 г. № 1626 «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания» путем выборов двух депутатов от каждого субъ- екта Российской Федерации по мажоритарной системе по двухмандатным избирательным округам, образуемым в рамках административных границ соответствующих субъектов Рос- сийской Федерации. Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. «О порядке формирования Совета Федера- ции Федерального Собрания Российской Федерации» предусматривал, что членами Совета Федерации являются по должности руководители законодательного и высшего исполнитель- ного органов власти субъектов РФ. В последующем законе кардинально изменен прежний порядок формирования Совета Федерации и теперь в него входят по два представителя от законодательного и исполнитель- ного органов субъекта РФ. Статья 2 Федерального закона от 5 августа 2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации» устанавливала, что представитель от законодательной власти субъекта феде- рации избирается по предложению спикера регионального парламента в состав Совета Федерации представительным органом субъекта России (в двухпалатных парламентах избирается поочередно, от каждой из палат, на половину срока полномочий соответствую- щей палаты; кандидатуры вносятся поочередно председателями соответствующих палат), а при формировании законодательного органа субъекта РФ путем ротации – на срок полно- мочий однократно избранных депутатов этого органа. Причем законодатель оставляет воз- можность группе депутатов численностью не менее 1/3 от общего числа депутатов регио- нального парламента внести на рассмотрение этого органа альтернативные кандидатуры. Представитель в Совете Федерации от исполнительной власти в соответствии со ст. 4 закона назначался главой исполнительной власти на срок его полномочий при условии, если две трети от общего числа депутатов парламента субъекта России не проголосуют про- тив назначения данного представителя в Совете Федерации на очередной или внеочередной сессии. Позднее законодателем уточнен порядок формирования Совета Федерации, который с 1 января 2011 г. формировался по той же схеме, но только из числа депутатов региональ- А. В. Безруков. «Конституционное право России» 197 ных и местных представительных органов 164 . В законе предусматривалось, что полномочия члена Совета Федерации начинаются не с момента подтверждения его полномочий Советом Федерации, а с момента его избрания (назначения) соответствующим региональным госу- дарственным органом, а прекращаются с момента его отзыва соответствующим государ- ственным органом субъекта РФ. Причем представления Председателя Совета Федерации, как прежде, не требуется 165 В настоящее время действует ФЗ от 3 декабря 2012 г. «О порядке формирования Совета Федерации», который скорректировал процедуру его формирования. Кандидаты от парла- мента субъекта РФ теперь выдвигаются только из числа депутатов соответствующего реги- онального законодательного органа, причем выдвинуть кандидата может спикер, фракция или объединение депутатов числом не меньше 1/5 от общего количества депутатов. Кандидаты от главы субъекта РФ теперь проходят совместно с ним процедуру выбо- ров (избрания). В случае выборов главы региона населением субъекта РФ, каждый кандидат представляет в соответствующую избирательную комиссию, а в случае его избрания депута- тами регионального парламента, в законодательный орган соответствующего субъекта РФ, три кандидатуры, отвечающие требованиям, предусмотренным ст. 2 ФЗ о порядке форми- рования Совета Федерации, одна из которых в случае избрания представившего ее канди- дата будет наделена полномочиями члена Совета Федерации – представителя от исполни- тельного органа власти субъекта Российской Федерации. Первоначально предполагалось, избиратели будут отдавать свои голоса как за канди- дата в губернаторы, так и одному из тройки представленных им кандидатов в члены верхней палаты, и кто наберет наибольшее количество голосов избирателей, тот и будет представ- лен в Совет Федерации. Однако в итоге законодатель оставил окончательный выбор своего представителя за главой субъекта РФ. В случае избрания главы региона депутатами законодательного органа власти субъ- екта, кандидатом от исполнительного органа региона на пост члена Совета Федерации могут быть депутат Государственной Думы или член Совета Федерации, имеющий отношение к соответствующему субъекту РФ, при определенных условиях. Очевидно, что демократизирована процедура формирования верхней палаты. Во-пер- вых, теперь это представители от регионов и его населения, знакомые с местными пробле- мами и уже прошедшие процедуру выборов, получив мандат доверия от избирателей. Во- вторых, такой шаг, по сути, позволяет нам вернуть многостепенные выборы, имеющие свои сильные стороны, и не требует в этой части изменения Конституции РФ. В-третьих, каче- ственный состав верхней палаты представлен более разнообразными политические форми- рованиями, что создает добротную платформу для конструктивной работы в парламенте. Однако, как уже отмечалось о редакции текста Конституции РФ, в 2014 году принят Закон РФ о поправках к Конституции РФ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» 166 , который предусматривает расширение Совета Федерации пред- ставителями Российской Федерации в составе до 10 % от числа членов палаты, назначаемых и освобождаемых от должности Президентом РФ. По мнению законодателя, учреждение института представителя Российской Федерации обеспечит баланс федеральных и регио- нальных интересов, создаст условия для взаимосвязанной работы федерации и регионов с целью максимального учета интересов всех граждан России 167 164 Российская газета. 26.02.2014. С. 5–8 165 См.: ФЗ от 14 февраля 2009 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ». Российская газета. 17.02.2009. 166 Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 21 июля 2014 г. «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Российская газета. 23.07.2014. 167 Информация о законопроектах по субъектам права законодательной инициативы. [Электронный ресурс]. Госу- А. В. Безруков. «Конституционное право России» 198 Согласно ст. 102 Конституции РФ к ведению Совета Федерации относятся: утвержде- ние изменения границ между субъектами Российской Федерации; утверждение указов Пре- зидента РФ о введении военного и чрезвычайного положения; решение вопроса о возможно- сти использования Вооруженных Сил РФ за пределами ее территории; назначение выборов Президента РФ; отрешение Президента РФ от должности; назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ: назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ и его заместителей; назначение на должность и освобождение от должности заместителя главы Счетной палаты и половины ее аудиторов. Предметы ведения Совета Федерации, как и полномочия Государственной Думы, носят открытый характер и дополняются как Конституцией РФ (ст. 104, 125, 134), так и действую- щим законодательством (напр., назначение членов ЦИК РФ, членов НФС ЦБ России и т. д.) Совет Федерации рассматривает предложения Президента РФ и готовит заключение о назначении или отзыве дипломатических представителей Российской Федерации в государ- ствах – участниках Содружества Независимых Государств и международных организациях, образуемых государствами – участниками Содружеств Независимых Государств. Также Совет Федерации обладает значительными полномочиями в законодательной сфере: реализация законодательной инициативы, одобрение федеральных законов, принима- емых Государственной Думой, совместное с нижней палатой Федерального Собрания пре- одоление вето Президента РФ. Совет Федерации избирает из своего состава тайным голосованием Председателя Совета Федерации и его заместителей. Председатель и его заместители не могут быть пред- ставителями одного субъекта Российской Федерации. Председатель Совета Федерации: – представляет на рассмотрение членов палаты проект повестки дня ее заседания; – ведет заседание палаты; – подписывает постановления Совета Федерации; – созывает, в т. ч. по предложению компетентных лиц, группы членов Совета Федера- ции численностью не менее 1/5 от общего числа его членов, внеочередное заседание палаты; – ведает внутренним распорядком деятельности палаты; – направляет для рассмотрения в соответствующие комитеты Совета Федерации законы, принятые Государственной Думой, а также законопроекты, которые предполагается внести в Государственную Думу; – направляет Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования федеральные конституционные и федеральные законы, принятые Государственной Думой после их одобрения Советом Федерации; – распределяет обязанности между своими заместителями; – представляет палату во взаимоотношениях с государственными и общественными субъектами. Для подготовки и организации работы Совета Федерации образуется Совет палаты, в состав которого входят Председатель Совета Федерации, его заместители, председатели комитетов и постоянных комиссий Совета Федерации, которые обладают правом решаю- щего голоса по всем вопросам, рассматриваемым Советом палаты. Для предварительной подготовки вопросов создаются формируемые по профессио- нальному критерию комитеты и комиссии. Политических объединений по типу фракций в Государственной Думе в Совете Федерации не создается. Заседания Совета Федерации проводятся в Москве. По решению Совета Федерации место проведения заседаний может быть изменено. дарственная дума ФС РФ: официальный сайт. Режим доступа: URL: www.duma.gov.ru; (дата обращения 03.05.2014) А. В. Безруков. «Конституционное право России» 199 На открытых заседаниях Совета Федерации вправе присутствовать депутаты Государ- ственной Думы. Заседания Совета Федерации проводятся в период с сентября по июль. Засе- дание Совета Федерации считается правомочным, если на нем присутствует более половины от общего числа членов палаты. Члены Совета Федерации обязаны присутствовать на его заседаниях. Заседания Совета Федерации предусматривают основные виды выступлений: доклад, содоклад, заключительное слово, выступление кандидата на выборную должность, выступ- ления в прениях по вопросам и внесении предложений по мотивам голосования, по порядку работы, а также предложение, справка, информация, заявление, обращение. Решения Совета Федерации принимаются открытым или тайным голосованием. Открытое голосование может быть поименным. Голосование осуществляется с использо- ванием электронной системы подсчета голосов, без использования электронной системы, бюллетенями и путем опроса. Открытое голосование в Совете Федерации проводится с помощью электронной системы подсчета голосов либо по решению палаты без использования электронной системы. Голосование с использованием электронной системы может быть количественным, рейтинговым, альтернативным. Таким образом, Совет Федерации играет ключевую роль в законодательной деятельно- сти, а особенно в решении ряда важнейших государственных вопросов. Изменение порядка формирования придает Совету Федерации обновленный статус, статус профессионального законодательного органа, действующего на постоянной основе, а не эпизодически, как ранее. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 200 4. Парламентский контроль Федерального Собрания Российской Федерации Становление и развитие парламентаризма в России идет не только путем совершен- ствования парламентских процедур и статуса палат парламента, но и через применение наи- более рациональных и продуктивных форм парламентского контроля, которые выработаны мировой практикой и нашли отражение в российском опыте. В Конституции РФ не содержится определения и достаточных форм парламентского контроля. Однако анализ законодательства и регламентов палат российского парламента поз- воляет определить парламентский контроль как регламентированную конституционными нормами деятельность уполномоченных органов, направленную на проверку и оценку соот- ветствия и реализации законов в целях устранения выявленных нарушений и предупрежде- ния возможных несоответствий в системе действующего законодательства 168 Порядок и формы контроля установлены в ФЗ от 7 мая 2013 г. «О парламентском кон- троле», субъектами которого являются Совет Федерации и Госдума, их комитеты и комис- сии, члены СФ и депутаты, Счетная палата РФ, а также парламентская комиссия по рассле- дованию соответствующих фактов и обстоятельств. Среди целей контроля – обеспечивать соблюдение Конституции и законов страны, противодействие коррупции, выявление ключе- вых проблем в деятельности госорганов. Кроме того, изучается практика применения зако- нодательства России, вырабатываются рекомендации по его совершенствованию. Перечислены формы парламентского контроля. Так, Госдума рассматривает вопрос о доверии Правительству РФ, заслушивает его ежегодные отчеты и доклады Председателя ЦБ РФ о деятельности Банка России. Проводятся парламентские слушания и расследования. Направляются депутатские запросы. Представители ФС РФ могут привлекаться к работе правительственной комиссии по расследованию причин возникновения ЧС и ликвидации их последствий. Государственный и местный органы, организация или соответствующие должностные лица обязаны рассмотреть предложения палаты ФС РФ, подготовленные по итогам проведения парламентского контроля, и в определенный срок уведомить ее о приня- тых мерах. Правительство РФ должно ежеквартально информировать парламент страны о ходе разработки и предполагаемых сроках принятия нормативных правовых актов, предусмот- ренных федеральными законами. Парламентский контроль осуществляется гласно. Инфор- мация о нем должна быть открытой для общества и СМИ, в т. ч. через Интернет. Общее руководство организацией и проведением парламентского контроля возлагается на предсе- дателей палат ФС РФ и их заместителей. Правовое регулирование такой формы парламентского контроля, как парламентские расследования, нашло отражение в Федеральном законе от 27 декабря 2005 г. «О парла- ментском расследовании Федерального Собрания РФ», где установлены предмет, основа- ния, порядок проведения и организационные формы парламентского расследования. В соответствии с законом парламентскому расследованию подлежат: факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией России прав и свобод человека и гражданина; обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техно- генного характера; обстоятельства, связанные с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. 168 См.: Парламентское право России: учебник /под ред. О.Н. Булакова. М., 2006. С. 135–138. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 201 Парламентскому расследованию не подлежат: деятельность Президента РФ; деятель- ность суда по осуществлению правосудия; деятельность органов дознания и органов пред- варительного следствия, осуществляемая ими в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством. Предметом парламентского расследования не может быть установление виновности конкретных лиц в совершении преступления. Основаниями для возбуждения парламентского расследования являются события, ставшие известными депутатам и сенаторам, связанные с обозначенными фактами. При поддержке инициативы возбуждения парламентского расследования (поддержке предложения о создании комиссии) и принятии решения о возбуждении парламентского рас- следования палаты Федерального Собрания на паритетных началах формируют комиссию, состоящую из членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Комиссию воз- главляют обладающие равными права сопредседатели, избираемые палатами Собрания. По результатам парламентского расследования готовится итоговый доклад комиссии, который направляется в палаты парламента, где должны содержаться выводы комиссии по расследуемым ею фактам и обстоятельствам, а также законодательные и кадровые предло- жения. Палаты Федерального Собрания в течение одного месяца рассматривают и утвер- ждают итоговый доклад. В заседаниях палат Федерального Собрания России при рассмот- рении ими вопроса об утверждении итогового доклада вправе участвовать Уполномоченный по правам человека в РФ. Утвержденный палатами доклад направляется Президенту РФ и Правительству РФ, которое обязано рассмотреть его на своем заседании, публикуется в установленном порядке, а также размещается в сети Интернет. После чего парламентское расследование считается завершенным. Федеральное Собрание РФ воспользовалось своим правом на проведение парламент- ского расследования, объектом которого явилась авария на Саяно-Шушенской ГЭС. В ито- говом докладе парламентской комиссии среди причин аварии указаны недопустимо низ- кая ответственность эксплуатационного персонала и руководства станции, злоупотребление ими служебным положением. В докладе поименно перечислены около 20 виновных долж- ностных лиц СШ ГЭС, 15 из которых члены комиссии рекомендовали уволить с работы 169 Парламентские слушания, являясь одной из форм парламентского контроля, не огра- ничены лишь контролем, они являются инструментом обратной связи парламента с обще- ственностью, служат для прояснения и согласования позиций их участников. Основной целью слушаний является разработка компромиссного, итогового, согласо- ванного решения, что достигается путем выявления и обмена мнениями, согласованием позиций. Парламентские слушания могут заканчиваться принятием рекомендаций по обсуж- даемому вопросу. Рекомендации парламентских слушаний принимаются путем одобрения большинством принявших участие в парламентских слушаниях участников. Активно проходят такие слушания как в Государственной Думе, так и в Совете Федера- ции такие, где тематикой обсуждения становятся сферы образования, науки, культуры, здра- воохранения, транспорта, экономической политики и др. Комитеты и комиссии палат пар- ламента также принимают участие в организации и проведении парламентских слушаний, состоявшихся в другой палате парламента, что является одной из форм их взаимодействия. Особыми формами парламентского контроля являются парламентские и депутатские запросы, вопросы депутатов и «правительственный час». Такие формы, предусмотренные и регламентами палат, и ФКЗ «О Правительстве РФ», позволяют депутатам обратиться к 169 См.: Парламентское право России: учебник /под ред. О.Н. Булакова. М., 2006. С. 135–138. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 202 чиновникам по наиболее значимым вопросам и получить обстоятельное разъяснение или ориентировать компетентные органы на принятие соответствующим мер 170 К специфическим форме парламентского контроля можно отнести отрешение Прези- дента РФ от должности, которую законодатель к таковым не относит. Таким образом, законодательная и представительная функции парламента неразрывно связаны с его контрольной деятельностью. Народ не только делегирует законодателю уста- новление правовых предписаний в форме законов, но и поручает компетентным субъектам осуществлять парламентский контроль над исполнением и соблюдением законодательства. 170 См.: Парламентское право России: учебник /под ред. О.Н. Булакова. С. 188–190. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 203 5. Правовой статус российских парламентариев Правовое регулирование статуса члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы осуществлено Конституцией РФ (ст. 97–99, 104, 109, 134), Федеральным законом от 8 мая 1994 г. «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», регламентами палат Федерального Собра- ния РФ. Названный статус, в первую очередь, определяется природой мандата члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы. В теории выделяют императивный и свобод- ный депутатские мандаты. Первый означает связанность депутата волей избирателей, что обеспечивается возможностью отзыва депутата избирателями, подотчетностью и наказами избирателей, обязательных к исполнению. Свободный мандат – осуществление депутатом интересов избирателей в том виде, в каком он их видит. С учетом сказанного мандат депутата можно оценить как относительно свободный (невозможность отзыва депутата, отсутствие института обязательных наказов), поскольку теперь депутат связан жесткой партийной дис- циплиной. Между тем депутат обязан поддерживать связь с избирателями, рассматривать их обращения, встречаться с ними, отчитываться перед ними о своей работе. Эта обязанность лежит и на члене Совета Федерации. Парламентарии осуществляют полномочия на постоянной основе. Срок полномочий члена Совета Федерации с 2011 года начинается с момента его избрания (назначения) соот- ветствующим региональным государственным органом и завершается в момент назначения (избрания) нового члена Совета Федерации. Срок полномочий депутата Думы начинается со дня избрания его депутатом и прекращается со дня начала работы Думы нового созыва. Полномочия члена Совета Федерации начинаются с момента его избрания (назначе- ния) соответствующим региональным государственным органом, а прекращаются с момента его отзыва соответствующим органом субъекта РФ. Формами деятельности сенаторов и депутатов являются: 1) участие в заседаниях своей палаты в порядке, установленном ее регламентом; в сов- местных заседаниях палат; 2) участие в работе комитетов и комиссий палат, согласительных и специальных комис- сий, создаваемых палатами; 3) участие в выполнении поручений своих палат; 4) участие в парламентских слушаниях; 5) внесение законопроектов в Думу; 6) внесение собственных запросов, а также инициирование парламентского запроса (запроса Совета Федерации, Государственной Думы), запроса члена Совета Федерации; 7) обращение с вопросами к членам Правительства РФ на заседании своей палаты; 8) обращение к соответствующим должностным лицам с требованием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан. Формами деятельности депутата также являются работа с избирателями и участие в работе своих депутатских объединений. Полномочия сенатора, депутата могут прекращаться досрочно в случаях: 1) его письменного заявления о сложении полномочий; 2) его избрания депутатом парламента субъекта РФ, представительного органа мест- ного самоуправления, выборным должностным лицом иного органа публичной власти, а равно его назначения на иную государственную или муниципальную должность РФ; 3) его поступления на государственную или муниципальную службу, вхождения в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, А. В. Безруков. «Конституционное право России» 204 осуществления им предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности; 4) утраты им гражданства РФ либо приобретения гражданства иностранного государ- ства; 5) вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда; 6) вступления в законную силу решения суда об ограничении его в дееспособности либо о признании его недееспособным; 7) признания его безвестно отсутствующим либо объявления его умершим на основа- нии решения суда, вступившего в законную силу; 8) его смерти. Полномочия члена Совета Федерации могут быть также досрочно прекращены избрав- шим (назначившим) его органом субъекта РФ в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение). Полномочия депутата Думы прекращаются досрочно также в связи с роспуском Думы Президентом РФ, его выходом по личному заявлению из состава своей фракции. Статус члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы обеспечивается рядом гарантий. Существенной гарантией является депутатская неприкосновенность. Вопрос о лишении парламентария неприкосновенности решается по представлению Гене- рального прокурора РФ соответствующей палатой парламента. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 205 Контрольные вопросы 1. По каким критериям можно оценить эффективность деятельности Федерального Собрания? 2. Каковы основные полномочия Государственной Думы? 3. Каковы основные полномочия Совета Федерации? 4. В чем отличие депутатских фракций от депутатских групп в Государственной Думе? 5. Кто входит в состав Совета Государственной Думы и какова его компетенция? 6. Какие способы формирования Совета Федерации Вам известны? 7. Что входит в структуру правового статуса депутата? 8. Что такое депутатская неприкосновенность? 9. В формировании каких органов государственной власти участвует Федеральное Собрание РФ? 10. Какие формы парламентского контроля существуют? А. В. Безруков. «Конституционное право России» 206 Дополнительная литература к теме 1. Авакьян С.А. Парламентаризм в России: идеи и решения /Вестн. МГУ. Сер. 11. Право. 2006. № 2. 2. Авакьян C.А. Совет Федерации: эволюция и перспективы. Федерализм. 2003. № 1. 3. Андриченко Л.В. Взаимодействие Государственной Думы и законодательных орга- нов субъектов РФ /Л.В. Андриченко, А.Н. Чертков. Журнал российского права. 2009. № 2. 4. Аналитическая записка по вопросу правового регулирования статуса Федерального Собрания РФ. Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 6. 5. Безруков А. В. Парламентское право и парламентские процедуры в России: учеб. пособие / А. В. Безруков. – М., 2015. 6. Дигангаров С.В. Предмет парламентского расследования в Российской Федерации. Право и политика. 2010. № 4. 7. Парламентское право России: учебник /под ред. О.Н. Булакова. М., 2008. 8. Гранкин И.В. Определение статуса Федерального Собрания РФ и проблемы его совершенствования. Государство и право. 2005. № 6. 9. Горобец В.Д. Парламент в Российской Федерации. М., 1998. 10. Гончаров В.В. Проблемы взаимодействия и совершенствования президентской и законодательной (представительной) власти в России /В.В. Гончаров, С.М. Жилин. Совре- менное право. 2010. № 2. 11. Карасев А.Т. Депутатский мандат и конституционно-правовой статус депутата в свете решений Конституционного Суда РФ. Российский юридический журнал. 2013. № 4. 12. Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность депутата законо- дательного органа государственной власти (представительного органа местного само- управления) в РФ: основания классификации и проблемы реализации в практике. Российский юридический журнал. 2011. № 1. 13. Лукьянова Е.А. Депутатские риски (некоторые вопросы современной трансфор- мации статуса депутата парламента). Конституционное и муниципальное право. 2012. № 9. 14. Миронов С.М. Конституционно-правовой статус Совета Федерации и его взаи- модействие с другими органами государственной власти. Журнал российского права. 2003. № 1. 15. Новиков К. Старый добрый сенатор. Российская газета. 04.04. 2012. 16. Нудненко Л.А. Правовые гарантии парламентской оппозиционной деятельности в Гоударственной Думе Федерального Собрания РФ. Государство и право. 2011. № 8. 17. Парламентское право России: учебник /под ред. О.Н. Булакова. М., 2006. 18. Парламентское право России: учеб. Пособие /отв. ред. А.Н. Кокотов. Екатерин- бург, 2008. 19. Саликов М.С. Избирательное законодательство как политический инструмент государства. Российский юридический журнал. 2013. № 4. 20. Фадеев В.И. Как формировать Совет Федерации? Журнал о выборах. 2007. № 1. 21. Филиппова Н.А. Совет Федерации: стратегия реформы в контексте правовой интеграции Российского государства. Конституционное и муниципальное право. 2012. № 6. |