Конституционное право. 05 Конституционное право. Андрей Викторович БезруковКонституционное право России
 Скачать 1.25 Mb.
|
|
Тема 10 Избирательное право и избирательная система в Российской Федерации Учебные вопросы: 1. Избирательное право и законодательство о выборах в России. 2. Принципы избирательного права. 3. Избирательная система: понятие, виды. 4. Порядок организации и проведения выборов в Российской Федерации. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 152 1. Избирательное право и законодательство о выборах в России Традиционно в юридической литературе избирательное право рассматривается в двух значениях – в объективном и субъективном. Избирательное право как правовая категория в объективном смысле – это институт конституционного права, представляющий собой совокупность правовых норм, регулирую- щих организацию и порядок проведения выборов, деятельность субъектов избирательного процесса, их права и обязанности в сфере осуществления народовластия – выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления. В субъективном смысле избирательное право понимается как право, непосредственно принадлежащее конкретному гражданину и характеризующее его избирательную право- субъектность, т. е. право избирать и быть избранным, а также иные избирательные права (права на выдвижение кандидатов, проведение предвыборной агитации, быть наблюдате- лем). В зависимости от этого различают: – активное избирательное право – право гражда- нина обладать при достижении установленного законом возраста (18 лет) решающим голо- сом при формировании органов государственной власти (депутатов, главу государства и т. д.) и органов местного самоуправления. Это право реализуется путем участия гражданина в голосовании на выборах; – пассивное избирательное право – право гражданина быть избранным в органы госу- дарственной власти и местного самоуправления. Реализация гражданином пассивного изби- рательного права зависит не только и не столько от данного лица, сколько от волеизъявле- ния других субъектов избирательной кампании. Избрание выдвинутого в качестве кандидата гражданина возможно лишь при непосредственной и достаточной поддержке его со стороны политических партий и избирателей на различных этапах избирательной кампании, в т. ч. необходимо, чтобы за него проголосовало не менее установленного в законе числа избира- телей. Для реализации пассивного избирательного права устанавливаются более высокие возрастные цензы: 35 лет – для кандидата на должность Президента России, 21 год – для кандидата в депутаты парламентов субъектов РФ, для выборных должностных лиц муници- пальных образований, в 2009 году установлен ценз – 18 лет – для кандидатов в депутаты представительных органов местного самоуправления, а также запрет на повышение мини- мального 21-летнего возраста для кандидатов в депутаты региональных парламентов и глав муниципальных образований 107 Как активное, так и пассивное избирательное право реализуется гражданами добро- вольно. В отличие от ряда других государств (Австрия, Австралия, Италия, Греция и др.), в России нет обязательного голосования 108 . Это обстоятельство, а также политическая апатия избирателей порождают явление абсентеизма – массового неучастия избирателей в выборах, что ставит государство и политически активных граждан в трудное положение, ибо придает результатам выборов внешне менее демократический характер. В системе форм прямой демократии выборы занимают центральное место, позволяют демократично и динамично формировать органы власти. 107 ФЗ от 9 ноября 2009 г. о внесении изменений в федеральное законодательство о выборах. Российская газета. 11.11.2009. 108 См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. С. 360. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 153 Выборы – одна из высших форм прямой демократии, представляющая собой способ формирования органов публичной власти посредством голосования избирателей на альтер- нативной основе. Виды выборов: – по территории: общегосударственные, региональные, местные; – по характеру голосования: прямые, косвенные, многостепенные; – по сроку: очередные (в установленный срок), внеочередные, повторные (если выборы признаны несостоявшимися или недействительными); – по количеству «реальных» кандидатов: альтернативные и безальтернативные (нет соперничающих кандидатов). Правовой базой организации и проведения выборов в России являются Конституция РФ, федеральное и региональное законодательство. Концептуальными отличительными признаками рамочного Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав…» явились, во-первых, его более детализированный подход к правовому регулированию выборов, во-вторых, концентрация многих полномочий у федеральных органов власти. Это выразилось, в частности, в расши- рении компетенции ЦИК РФ, которая наделена правом, как пересмотра, так и отмены реше- ний нижестоящих комиссий, в установлении системы формирования окружных, территори- альных и участковых комиссий вышестоящими избирательными комиссиями при избрании главы избиркома субъекта РФ по предложению ЦИК России. Последующие изменения в данном законе изменили требования, предъявляемым к членам ЦИК РФ, для которых теперь не обязательно наличие высшего юридического образования, достаточно любого высшего профессионального образования. Реформирование системы организации выборов в России обусловлено многими изме- нениями законодательства, связанными с установлением единого дня голосования, ограни- чением пассивного избирательного права и возможностей участия в выборах иностранных граждан. Внесены изменения в законодательство в части ужесточения требований к поли- тическим партиям и установления запрета депутатам менять партийную принадлежность; практически партиям запрещено выдвигать по своим спискам членов других партий; рас- ширены возможности отмены регистрации партий и кандидатов 109 Среди недостатков закона справедливо отмечаются усиление монополии партий, выстраивание системы построения списков с привлечением «паровозов» и установле- ние такого порядка распределения мандатов между общефедеральным и региональными частями списков, при котором интересы и возможности получения мандатов кандидатам от региональных групп сужаются за счет приоритетности представителей от общефедеральной части списка, что ведет к организационной деформации самой партии 110 Важнейшими этапами в реформировании избирательного законодательства явилось неоднократное изменение порядка выборов депутатов Государственной Думы, отмена, а затем возвращение прямых выборов глав субъектов РФ, отмена графы «против всех канди- датов» и порога явки на выборах, что стало очередным шагом в отдалении России от демо- кратических начал, превращает выборы в формальную процедуру. Помимо обозначенных направлений по инициативе Президента РФ, законодатель отменил избирательный залог на выборах всех уровней и установил поэтапное снижение числа подписей избирателей, собираемых политической партией для участия в выборах депутатов Государственной Думы. Регистрация федеральных списков кандидатов, а также кандидатов, выдвинутых политическими партиями по одномандатным избирательным окру- 109 См.: О политических партиях: Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ; Кынев А.В. Новые изменения зако- нодательства о выборах – путь к бюрократизации партий. Журнал о выборах. 2006. № 5. С. 46–51. 110 См.: Уваров А.А. Некоторые проблемы совершенствования избирательного законодательства в РФ. Российский юридический журнал. 2006. № 4. С. 53–55. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 154 гам, осуществляется без сбора подписей избирателей, если на последних выборах в зако- нодательные (представительные) органы государственной власти эти политические партии в соответствии с Федеральным законом получили необходимую поддержку избирателей. Остальные политические партии, а также кандидаты, выдвинутые по одномандатным изби- рательным округам (в т. ч. в порядке самовыдвижения), должны собрать установленное Федеральным законом количество подписей избирателей 111 Также законодатель по инициативе Президента РФ сконцентрировался на региональ- ном избирательном законодательстве, расширив права оппозиционных партий, не представ- ленных в региональном парламенте, закрепив их право не менее одного раза в год участво- вать в его заседаниях; предусмотрена возможность создания фракций в парламенте субъекта РФ по численности от одного и более депутата; унифицирована численность депутатов реги- онального парламента в зависимости от численности населения субъекта РФ. Таким образом, свобода выбора является важнейшим фактором интеллектуального совершенствования человека, нормального духовного и нравственного развития личности. 111 См.: Уваров А.А. Некоторые проблемы совершенствования избирательного законодательства в РФ. Российский юридический журнал. 2006. № 4. С. 53–55. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 155 2. Принципы избирательного права Принципы избирательного права воплощают наиболее важные основополагающие правовые требования, предопределяющие демократизм избирательной системы в России, реальные возможности граждан участвовать в выборах на основе свободного волеизъявле- ния. Принципы избирательного права есть основополагающие начала, которые выстраи- вают содержание избирательного права и определяют организацию проведения выборов. Избирательное право в Российской Федерации является всеобщим, равным и прямым, свободным при тайном голосовании. Всеобщность означает принадлежность права участия в выборах всем совершеннолет- ним гражданам государства и отсутствие дискриминации по каким-либо основаниям, т. е. исключена возможность отстранения от выборов каких-либо граждан и групп населения: все взрослые граждане мужского и женского пола имеют право принимать участие в выборах. Специальные условия, которые ограничивают это право, называются цензами. В юри- дической литературе выделяются множество разновидностей избирательных цензов. Российскому избирательному праву свойственны пять основных цензов: ценз граж- данства, возрастной ценз, ценз дееспособности, ценз судимости и ценз оседлости. Пре- бывание гражданина вне места его постоянного или преимущественного проживания во время проведения на этой территории выборов, референдума не может служить основа- нием для лишения его права на участие в выборах в органы государственной власти соот- ветствующего субъекта РФ или органы местного самоуправления, в референдуме субъекта РФ, местном референдуме. Из лиц, обладающих активным избирательным правом, образу- ется избирательный корпус или электорат. Этим понятием охватываются также граждане РФ, проживающие за ее пределами. Что же касается пассивного избирательного права, оно основывается на дополнитель- ных условиях, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, нормативными правовыми актами субъектов РФ. Пассивное избирательное право ограничивается рядом федеральных законов и законов субъектов РФ. Так, депутатами законодательных органов не могут быть судьи, прокуроры, должностные лица органов исполнительной власти. Военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел, работники прокуратуры могут быть избраны депутатами Государственной Думы, депутатами законодательных органов субъектов РФ, должностными лицами местного самоуправления, но при этом их служба приостанавливается со дня их избрания на срок полномочий. Избирательные права граждан законодательно защищены от любой дискриминации: гражданин РФ может избирать и быть избранным независимо от пола, расы, националь- ности, языка происхождения, имущественного и должностного положения, места житель- ства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, хотя в нормативном порядке предусмотрены ограничения в части возможности осуществ- ления избирательных прав для определенной категории лиц – граждан, признанных судом недееспособными, и граждан, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда. Однако после отбытия наказания по приговору суда гражданину возвращаются избиратель- ные права в полном объеме. Равное избирательное право означает равное количество голосов у каждого избира- теля, равные основания и возможности участия в выборах всех избирателей и кандидатов, а также равенство избирательных округов. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 156 Равное избирательное право трактуется в Федеральном законе как участие граждан в выборах «на равных основаниях». Эта скупая формулировка означает, что все граждане, удо- влетворяющие требованиям закона и не отстраненные от участия в голосовании по закон- ным основаниям, имеют равные права и обязанности как избиратели. Участие в выборах на равных основаниях обеспечивается тем, что ни один избиратель не имеет каких-либо преимуществ перед другими избирателями (напр., организуются рав- ные по количеству населения избирательные округа в соответствии с нормами представи- тельства: допускаются отклонения 10 %, 15 %, 30 %, а избирательные права всех российских граждан в равной мере охраняются законом). Таким образом, равенство предусматривает, что каждый гражданин обладает одним голосом и общими со всеми другими гражданами возможностями выбирать и быть выбранным. Прямое избирательное право означает, что избиратели голосуют на выборах за или против кандидатов (списка кандидатов) непосредственно. Прямые выборы позволяют граж- данам без каких-либо посредников вручать свой мандат тем лицам, которых они знают и которым они данный пост доверяют. Этим прямые выборы отличаются от косвенных или многостепенных, когда избиратели путем выборов образуют некую коллегию выборщиков, которые, в свою очередь, избирают какого-либо депутата или должностное лицо. Таким образом, прямое избирательное право дает возможность гражданину сразу избирать конкретного кандидата на конкретный пост, исключая многоступенчатость избрания. Принцип свободы выборов означает, что участие гражданина в выборах является сво- бодным и добровольным. Никто не вправе воздействовать на гражданина, чтобы принудить его к участию или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление. Свобод- ное волеизъявление избирателей во время выборов обеспечивается тем, что проведение аги- тации за день до выборов не допускается. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 11 июня 2002 г. применительно к пас- сивному избирательному праву подтвержден принцип возможности снять свою кандида- туру. Причины отказа от участия в выборах могут быть разные, и это не всегда связано с негативной оценкой деятельности кандидатов. Тайное голосование предполагает исключение контроля над волеизъявлением избира- телей, создание условий для свободы выбора. Избирательные бюллетени не подлежат нуме- рации, и никто не вправе идентифицировать использованный бюллетень, т. е. установить личность избирателя. Тайное голосование предполагает создание условий гражданину выразить свою волю конфиденциально, без опасения каких-либо преследований за свой выбор. Это реализуется в специальной кабине, где не допускается присутствие посторонних лиц и установление технических средств фиксации. Однако голосование в кабине есть право, а не обязанность избирателя, который может проголосовать и при получении бюллетеня. Нельзя не сказать о новых принципах, появившихся в литературе и сформулированных Конституционным Судом РФ. Принцип периодической сменяемости состава выборных органов публичной власти (обязательности выборов) означает, что публичная власть не вправе отказаться от демо- кратических процедур формирования органов власти и лишить гражданина возможности определять субъектный состав публичных органов власти. Демократический характер государства предполагает периодическую сменяемость состава выборных органов, что и подтвердил Конституционный Суд РФ, подчеркнув, что А. В. Безруков. «Конституционное право России» 157 Конституция РФ закрепляет периодичность выборов Президента РФ и депутатов Государ- ственной Думы 112 Принцип альтернативности выборов исключает превращение выборов в плебисцит, что подтверждено Конституционным Судом РФ, который отметил альтернативность выбо- ров как важнейшее условие подлинно свободных и равных выборов 113 Светский характер избирательного процесса отделяет государство и церковь, не допускает создание партий по религиозному принципу. Принцип транспарентности выборов означает открытость и прозрачность избира- тельных процедур, что обеспечит не только возможность избирателям принять осознанное решение, но и реализацию эффективного контроля гражданского общества за порядком фор- мирования выборных органов публичной власти. В литературе выделяют и другие принципы избирательного права (напр., состязатель- ности, независимости избирательных комиссий, сочетания государственного и негосудар- ственного финансирования избирательной кампании) 114 Таким образом, принципы избирательного права во многом предопределяют и задают основные правила проведения избирательной компании, образуют фундамент избиратель- ного права в целом. 112 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 июня 2003 г. СЗ РФ. 2003. № 25. Ст. 2564. 113 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 4 ноября 1996 г. Архив Конституционного Суда РФ, 1996. 114 См.: Авакьян С.А. Конституционное право России. С. 186–190. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 158 3. Избирательная система: понятие, виды Под избирательной системой, в широком толковании, следует понимать установлен- ный в той или иной стране механизм формирования органов государственной власти и местного самоуправления посредством выборов, который включает несколько аспектов: закрепленную в законодательстве систему органов, на которые возложены полномочия по организации и проведению выборов, избирательный процесс как урегулированную зако- нами и иными нормативными правовыми актами деятельности политических органов, дру- гих субъектов правоотношений (избирателей, политических партий, кандидатов, СМИ и т. д.) на различных стадиях или этапах выборов, а также способ установления результа- тов выборов и распределения депутатских мандатов между кандидатами в зависимости от результатов голосования избирателей. Таким образом, избирательная система может быть рассмотрена как совокупность организационно-правовых мероприятий, охватывающих способы организации избиратель- ной территории, определения результатов голосования и распределения мандатов между кандидатами и их списками 115 В узком смысле, избирательную систему рассматривают как исключительно закреп- ленный в законодательстве той или иной страны способ установления результатов выборов или способ распределения депутатских мандатов в зависимости от итогов голосования. Таким образом, при узком подходе все фокусируется на заключительной стадии выбо- ров – голосовании и способах определения его итогов 116 Виды избирательных систем. Мажоритарная 117 (от фр. majorite – большинство) – исторически первая избирательная система. При этой системе избранным считается кан- дидат, получивший установленное большинство голосов избирателей по избирательному округу, где он баллотируется. В зависимости от того, какое это большинство, различают мажоритарную систему относительного (простого), например, при выборах депутатов реги- ональных парламентов, абсолютного (50 % + 1 голос), например, при выборах Президента РФ, квалифицированного большинства (последнее применяется крайне редко). Очевидные преимущества такой системы – традиционность применения, относитель- ная простота процедур, прозрачность избирательного процесса. Депутат, избранный по такой системе, ответственен перед конкретными избирателями, не связан партийной дисци- плиной и более свободен в представлении народных интересов в парламенте. Пропорциональная избирательная система предполагает распределение депутатских мандатов между партийными списками в соответствии с количеством голосов, поданных за каждый список. Для распределения голосов вычисляется избирательная квота – необходимое число голосов избирателей для получения одного мандата. Для этого общая сумма голосов, подан- ных за все списки, делится на число мандатов по избирательному округу. Затем сумма голо- 115 См.: Кокотов А.Н. Выборы, избирательное право и избирательная система / Выборы в механизме народовластия в РФ. Екатеринбург, 2000. С. 20. 116 См.: Выдрин И.В. Избирательное право РФ. С. 123. 117 В английском языке, если судить по Оксфордскому словарю политических терминов, мажоритарными (majority) выборами называются только выборы по системе абсолютного большинства, предусматривающие второй тур в слу- чае отсутствия такого большинства в первом туре. Для англосаксонской системы относительного большинства Окс- фордский словарь предлагает термин «plurality». Тем не менее, в русском политическом языке термины «плюралитарная система», «плюралитарные выборы» отсутствуют и «мажоритарной системой» называют любые выборы в одноман- датных округах – как в один тур, так и в два тура. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 159 сов, полученных каждым списком, делится на квоту, целая часть будет соответствовать числу полученных мандатов. В России по пропорциональной системе избирается часть депутатов федерального и региональных парламентов, может применяться и на местных выборах. Среди ее достоинств можно отметить демократичный характер, позволяющий максимально учесть волю избира- телей, высокую структурированность избираемых органов, меньшую зависимость депута- тов от внешних источников воздействия. Вместе с тем, ее явными недостатками являются слабая связь депутатов с избирате- лями, неравномерно представленные в округе территории, «протаскивание» в избиратель- ных списках малоизвестных и не всегда квалифицированных кандидатов и пр. В Российской Федерации применяются мажоритарная и пропорциональная избира- тельные системы. Суть пропорциональной системы на выборах половины депутатов Государственной Думы в России состоит в следующем. В соответствии с Федеральным законом «О выбо- рах депутатов Государственной Думы» территория государства объявляется единым изби- рательным округом. Политические партии выдвигают списки своих кандидатов. Избиратель голосует за один из таких списков. Победа в этом случае пропорциональна числу голо- сов, поданных за соответствующий список избирательного объединения, причем подсчет ведется по спискам, набравшим более 5 %. Суть мажоритарной системы на выборах половины депутатов Государственной Думы в России состоит в следующем. В соответствии с законом, вся территория Российской Феде- рации разделяется на 225 одномандатных округов, по которым выдвигаются кандидаты пар- тиями или путем самовыдвижения. Избранным по одномандатному избирательному округу признается кандидат, который получил наибольшее число голосов избирателей. Таким образом, однозначно трактовать понятие «избирательная система» весьма сложно в силу того, что целый ряд аспектов в том или ином варианте толкования упуска- ется из поля зрения. Тем не менее, выбор и соответствующее законодательное закрепление государством конкретного вида избирательной системы либо их комбинации поставлены в зависимость от уровня развития общества, его политической и правовой культуры. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 160 4. Порядок организации и проведения выборов в Российской Федерации Организация и проведение выборов именуется избирательным процессом. Проведе- ние выборов состоит из нескольких стадий, последовательно сменяющих одна другую от момента назначения даты выборов до объявления о результатах голосования. В этом и заключается суть избирательного процесса 118 , представляющего собой сложную систему правоотношений, в которых участвуют избиратели, средства массовой информации, полити- ческие партии, общественные организации и государственные органы по проведению выбо- ров. Под избирательным процессом понимается регламентированная законодательством и осуществляемая в определенной последовательности деятельность специально уполно- моченных органов и лиц, направленная на организацию и проведение выборов органов пуб- личной власти. Избирательный процесс – это технологическая инфраструктура и форма реализации конституционных принципов организации периодических и свободных выборов и обеспе- чения прав граждан избирать и быть избранными 119 Избирательный процесс подчинен законодательно установленным срокам и предпола- гает последовательное прохождение ряда стадий, которые следует рассмотреть подробно. Стадии избирательного процесса. Процедура или этап назначения выборов. Данная стадия, во-первых, знаменует старт избирательной кампании, что связано с реализацией активного и пассивного избирательного права. Во-вторых, самостоятельная роль данного этапа обеспечивается строгостью законодательной регламентации порядка, субъектов, сро- ков назначения выборов. Суть стадии сводится к принятию и официальному изданию решения компетентного органа или должностного лица о назначении выборов. Выборы могут быть очередными, их назначение проводится, как правило, по истече- нии установленного срока полномочий, и внеочередными, когда назначение выборов прово- дится в связи с досрочным прекращением полномочий органов власти и должностных лиц. При признании выборов несостоявшимися или недействительными назначаются повторные выборы. Также назначаются повторные выборы, если оба кандидата в Прези- денты РФ сняли свои кандидатуры или избранный кандидат не сложил с себя несовмести- мые с его мандатом полномочия. Следует отличать повторные выборы от повторного голосо- вания (второй тур), который назначается в случаях, когда кандидат не набрал необходимого большинства голосов. Повторное голосование не самостоятельная разновидность выборов, а продолжение ранее начатой избирательной процедуры 120 Согласно ст. 84 Конституции РФ, выборы депутатов Государственной Думы назначает Президент РФ. Статья 102 Конституции РФ предусматривает назначение выборов Прези- дента РФ Советом Федерации Федерального Собрания РФ. День голосования на выборах в федеральные органы государственной власти определяется в соответствии с федеральным законом. Региональные и муниципальные выборы назначаются компетентными органами власти субъектов РФ и местного самоуправления. Законодатель установил дни голосования на выборах в органы государственной вла- сти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления – второе воскресе- 118 См.: Ковешников Е.М. Конституционное право РФ. М., 2001. С. 96–105, 106–119. 119 См.: Избирательное право и избирательный процесс: учеб. для вузов /под ред. А.В. Иванченко. М., 1999. С. 255–256. 120 См.: Головин А.Г. Избирательное право России: курс лекций. М., 2007. С. 268–270. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 161 нье сентября года, в котором истекают сроки полномочий указанных органов или депутатов указанных органов. Если уполномоченный орган или должностное лицо не назначат выборы в установлен- ные сроки, то выборы проводятся соответствующей избирательной комиссией, либо соот- ветствующий суд общей юрисдикции по заявлениям избирателей, избирательных объедине- ний, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора может определить срок, не позднее которого уполномоченный на то орган или должностное лицо, а в случае их отсутствия – соответствующая избирательная комиссия должны назначить выборы. Таким образом, этап назначения выборов имеет важнейшее значение для любой избирательной компании и потому тщательно регламентируется законодательством. Образование избирательных округов и составление списков избирателей. Избирательный округ – это образованная в соответствии с законодательством РФ тер- ритория, от которой непосредственно гражданами РФ избираются депутат(ы), выборное должностное лицо (лица). Избирательные округа (одномандатные и многомандатные) образуются для проведе- ния выборов на основании данных о численности избирателей, предоставляемых исполни- тельными органами государственной власти и органами местного самоуправления. Границы избирательных округов и число избирателей в каждом округе определяются соответствую- щей избирательной комиссией и утверждаются представительным органом не позднее, чем за 60 дней до дня выборов. При образовании избирательных округов должны соблюдаться следующие требования: а) равенство – допускается отклонение 10 %, в отдаленных и труд- нодоступных районах – не более 15 % в многомандатных округах; в труднодоступных или отдаленных местностях – не более чем на 30 % в одномандатных округах. На территориях компактного проживания коренных малочислен- ных народов допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей, в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, может превышать указанный пре- дел, но не должно составлять более 40 %; б) территория должна быть единой с учетом административно-территори-ального деления субъекта России. Избирательные участки образуются для проведения голосования и подсчета голосов избирателей главой муниципального образования по согласованию с соответствующими избирательными комиссиями. Создание и организация работы избирательных комиссий. Избирательные комиссии – это формируемые установленные федеральным законом, законом субъекта РФ коллегиаль- ные органы, которые обеспечивают подготовку и проведение выборов. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 162 Центральная избирательная комиссия состоит из 15 человек, которые назначаются на 5 лет. Пять человек назначаются Президентом РФ, пять – Государственной Думой, пять – Советом Федерации. Члены ЦИК должны иметь высшее профессиональное образование. Из своего состава они избирают (тайно) Председателя, заместителя Председателя, секретаря комиссии. Центральная избирательная комиссия руководит деятельностью избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти, по проведению рефе- рендума Российской Федерации. Совместно с избирательными комиссиями ЦИК: осуществляет контроль над соблюдением избирательных прав граждан; организует государственную систему регистрации избирателей; разрабатывает норма- тивы технологического оборудования; осуществляет меры по организации системы финансирования выборов; подводит итоги голосования и определяет результаты выборов; распределяет финансовые средства; оказывает правовую, методическую, организационно-техническую помощь комис- сиям; заслушивает сообщения органов исполнительной власти; рассматривает жалобы; осуществляет иные полномочия. Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации формируется на паритет- ной основе – законодательным (представительным) органом и высшим должностным лицом региона; при этом не менее половины членов избирательной комиссии назначаются парла- ментом субъекта РФ. Срок ее полномочий составляет 5 лет. Комиссия формируется на основе предложений политических партий, а также пред- ложений представительных органов муниципальных образований, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации предыдущего состава, Центральной избирательной комис- сии Российской Федерации. Государственные служащие не могут составлять более 1/3 от общего числа. Окружная, территориальная и участковая избирательные комиссии формируются вышестоящей избирательной комиссией. Формирование избирательной комиссии муниципального образования осуществля- ется представительным органом муниципального образования на основе предложений политических партий, предложений собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, а также предложений избирательной комиссии муниципального образова- ния предыдущего состава, избирательной комиссии субъекта РФ, а формирование избира- тельной комиссии поселения – также на основе предложений избирательной комиссии муни- ципального района. Решения избирательных комиссий о регистрации кандидатов (списков кандидатов), об отмене регистрации кандидатов, об итогах голосований или о результатах выборов, о признании выборов несостоявшимися или недействительными принимаются на заседаниях большинством голосов от установленного числа членов избирательной комиссии. Выдвижение и регистрация кандидатов. Непосредственное выдвижение кандидатов может быть осуществлено путем самовыдвижения, выдвижения избирательным объедине- нием. Выдвижение кандидатов в составе списка кандидатов может быть осуществлено изби- рательным объединением. По действующему законодательству не предусмотрено выдвиже- ние избирательными блоками и группой избирателей. Период выдвижения кандидатов при федеральных выборах должен составлять не менее 45 дней, при региональных выборах – не менее 30 дней, при муниципальных выборах – не менее 20 дней. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 163 На выборах Президента Российской Федерации сохраняется требование о сборе под- писей избирателей политическими партиями, которые не представлены в Государственной Думе и парламентах субъектов РФ, не менее чем одной трети субъектов Российской Феде- рации. Однако количество подписей существенно уменьшено. Так, минимальное количество подписей, необходимое для поддержки кандидата, выдвинутого такой политической партией на должность Президента Российской Федерации, сокращено с двух миллионов до 100 тысяч. При этом на один субъект Российской Феде- рации должно приходиться не более 2500 подписей избирателей. Кандидату на указанную должность, выдвинутому в порядке самовыдвижения, вместо минимальных двух миллионов подписей избирателей потребуется собрать не менее 300 тысяч подписей. В одном субъекте Российской Федерации может быть собрано не более 7500 подписей. Кандидаты регистрируются соответствующей избирательной комиссией. При наличии необходимого количества собранных в их поддержку подписей избирателей федеральным и региональным законами может быть предусмотрена необходимость представления в изби- рательную комиссию сведений о доходах и об имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности. Регистрация кандидатов на должность Президента РФ и федеральных списков в депу- таты Государственной Думы осуществляется Центральной избирательной комиссией Рос- сии. Предвыборная агитация – это деятельность участников избирательной кампании по подготовке и распространению информации, имеющей целью побудить избирателей к голо- сованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них). Предвыборной агитацией, осуществляемой в период избирательной кампании, при- знаются: призывы голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов либо против него (них); выражение предпочтения какому-либо кандидату, избирательному объ- единению; описание возможных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран или не будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен или не будет допущен к распределению депутатских мандатов; распространение информации, в кото- рой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), изби- рательном объединении в сочетании с позитивными либо негативными комментариями; распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональ- ной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей; деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов. Формы предвыборной агитации различны. Это публикации в средствах массовой информации, собрания и встречи с избирателями, публичные дебаты и дискуссии, митинги, демонстрации, шествия и т. д. Предвыборная агитация начинается со дня выдвижения кандидатов и прекращается в ноль часов за сутки до дня голосования. Предвыборная агитация, агитация по вопросам референдума на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изда- ниях проводится в период, который начинается за 28 дней до дня голосования и прекраща- ется в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования. Не допускается опубликование опросов, прогнозов, исследований в течение 3 дней до дня выборов. Принципы проведения агитации: – свободное проведение агитации в соответствии с федеральным законом; – возможность агитации за и против любого кандидата, избирательного объединения; – равный доступ к средствам массовой информации; – запрет на участие в агита- ции членов избирательной комиссии, должностных лиц государственных органов и орга- А. В. Безруков. «Конституционное право России» 164 нов местного самоуправления, государственных органов, благотворительных организаций, религиозных объединений, военнослужащих, несовершеннолетних; – недопустимость злоупотребления правом при проведении предвыборной агитации. Конституционный Суд РФ подтвердил право избирателей проводить агитацию против всех за счет личных средств, т. е. помимо средств избирательных фондов. В другом решении Суд подчеркнул, что агитация за того или иного кандидата, список кандидатов не может вестись гражданами за счет средств, помимо избирательных фондов 121 Голосование и подведение итогов выборов. Каждый избиратель голосует лично на аль- тернативной основе. Участковая избирательная комиссия выдает избирательный бюллетень, который заполняется избирателем в специально оборудованной кабине. Выборы признаются соответствующей избирательной комиссией несостоявшимися в случае, если: – в определенных случаях голосование проводилось по одной кандидатуре и за соот- ветствующего кандидата проголосовало менее 50 % от числа избирателей, принявших уча- стие в голосовании; – менее чем два списка кандидатов получили право принять участие в распределении депутатских мандатов; – все кандидаты выбыли при проведении повторного голосования; – за списки кан- дидатов, получившие право принять участие в распределении депутатских мандатов, было подано в сумме 50 % или менее голосов избирателей. Соответствующая избирательная комиссия признает итоги голосования, результаты выборов недействительными в случае: – если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосо- вания нарушения не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей; – если они признаны недействительными не менее, чем на одной четвертой части изби- рательных участков; – по решению суда. Таким образом, стадии избирательного процесса отражают строго урегулированную законодательством и осуществляемую в определенной последовательно- сти деятельность участников избирательной кампании, направленную на достижение маги- стральной цели выборов – избрание выборных должностных лиц в условиях соблюдения конституционной законности и принципов избирательного права. 121 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 14 ноября 2005 г.; Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 2006 г. ВКС РФ. 2005. № 4. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 165 Контрольные вопросы 1. В чем сущность мажоритарной избирательной системы? 2. Какие Вы знаете виды пропорциональной избирательной системы? 3. Что такое активное и пассивное избирательное право? 4. Какие категории граждан не обладают избирательными правами? 5. Что такое многостепенные и косвенные выборы? Чем они отличаются от прямых выборов? 6. Каков порядок участия в выборах граждан Российской Федерации, проживающих за рубежом? 7. Является ли избирательная комиссия органом государства? Какие виды избира- тельных комиссий Вам известны? 8. В каком акте проводится законодательная регламентация предвыборной агита- ции? 9. Допустима ли агитация против конкретных кандидатов и против явки на выборы? 10. Чем отличается передача и распределение депутатских мандатов? Как осу- ществляются такие процедуры? А. В. Безруков. «Конституционное право России» 166 Дополнительная литература к теме 1. Арутюнова А.Б. Избирательная система как самостоятельный институт избира- тельного права. Современное право. 2010. № 4. 2. Биктагиров Р. Стадии избирательного процесса: правовая природа и проблемы классификации. Журнал о выборах. 2008. № 3. 3. Белов С.А. Системное правовое регулирование избирательной системы. Российский юридический журнал. 2011. № 1. 4. Бондарь Н.С. Конституционная ценность избирательных прав граждан России / Н.С. Бондарь, А.А. Джагарян. М., 2005. 5. Бровченко В.Н. Органы внутренних дел и избирательные комиссии – формы взаимо- действия / В.Н. Бровченко, А.А. Ерыгин. Журнал о выборах. 2006. № 4. 6. Вешняков А.А. Российское избирательное законодательство и международные стандарты свободных выборов. Журнал о выборах. 2007. № 1. 7. Головин А.Г Избирательное право России: курс лекций. М., 2007. 8. Зорькин В.Д. Право на свободные выборы в решениях Конституционного Суда. Сравнительное консти- туционное право. 2005. № 1. 9. Избирательное право Российской Федерации: учебник / под ред. И.В. Захарова, А.Н. Кокотова. М., 2013. 10. Избирательное право /под ред. К.К. Гасанова: учеб. пособие. М., 2007. 11. Князев С.Д. Российский электоральный федерализм: конституционно-правовое содержание и проблемы реализации. Государство и право. 2008. № 1. 12. Князев С.Д. Политическое представительство и выборы: публично-правовая при- рода и соотношение /С.Д. Князев, К.В. Арановский. Конституционное и муниципальное право. 2007. № 15. 13. Красинский В.В. Теоретические основы нормативного правового регулирования организации и проведения выборов в Российской Федерации. Конституционное и муници- пальное право. 2003. № 1. 14. Кынев А.В. Новые изменения законодательства о выборах – путь к бюрократиза- ции партий. Журнал о выборах. 2006. № 5. С. 46–51. 15. Масловская М.В. О некоторых дефектах избирательного права. Конституционное и муниципальное право. 2009. № 18. 16. Макарцев А.А., Юсубов Э.С. Избирательное право и процесс в Российской Федера- ции: учебное пособие. М., 2013. 17. Миронов Н.М. Конституционно-правовая институционализация системы избира- тельных комиссий в свете международных стандартов. Конституционное и муниципаль- ное право. 2006. № 10. 18. Нудненко Л.А. Законодательство о выборах и референдумах: детализация и совер- шенствование. Российский юридический журнал. 2009. № 1. 19. Нудненко Л.А. К вопросу о понятии и субъектах пассивного избирательного права. Государство и право. 2014. № 3. 20. Перевалов В.Д. Выборы и выборное право Российской Федерации / В.Д. Перевалов, А.А. Югов. Российский юридический журнал. 2003. № 1. 21. Рябчиков Р.В. К вопросу о месте и роли Центральной избирательной комиссии РФ в современном избирательном процессе. Право и политика. 2008. № 2. 22. Саликов М.С. Избирательное законодательство как политический инструмент государства. Российский юридический журнал. 2013. № 4. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 167 23. Уваров А.А. Некоторые проблемы совершенствования избирательного законода- тельства в РФ. Российский юридический журнал. 2006. № 4. 24. Чиркин В.Е. Оптимальная избирательная система для России. Журнал россий- ского права. 2004. № 11. 25. Шкель Т. К пятипроцентному барьеру. Российская газета. 07.07.2011. 26. Шкель Т. Мечты сбываются. Российская газета. 27.03.2009. 27. Юсубов Э.С., Без- руков А.В. Проблемы отражения Конституции Российской Федерации в механизме реали- зации избирательного законодательства. Российский юридический журнал. 2014. № 1. |