Конституционное право. 05 Конституционное право. Андрей Викторович БезруковКонституционное право России
 Скачать 1.25 Mb.
|
|
Тема 8 Конституционно-правовой статус Российской Федерации и ее субъектов Учебные вопросы: 1. Основы конституционно-правового статуса Российской Федерации. 2. Особенности конституционно-правового статуса субъектов Российской Федера- ции. 3. Конституционно-правовые основы изменения конституционно-правового статуса и состава субъектов Российской Федерации. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 122 1. Основы конституционно-правового статуса Российской Федерации Конституционно-правовой статус России определяется Конституцией РФ, которая в данной части воплотила основные идеи и принципы Декларации о государственном суве- ренитете РСФСР от 12 июня 1990 г. и Федеративного Договора от 31 марта 1992 г. Важное значение для характеристики статуса РФ имеют федеральные конституционные законы и федеральные законы, акты Президента РФ и Правительства РФ, государственно-правовые договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными орга- нами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Важнейшими элементами конституционно-правового статуса Российской Федера- ции являются: 1) Конституция, учреждающая основные государственные институты и наименование государства; 2) территория и территориальное верховенство. Территорию составляют ее субъекты (ст. 65 Конституции), территориальные воды и воздушное пространство, а также недра и внутренние воды; 3) государственный суверенитет (ст. 1, 4 Конституции РФ). Российская Федерация на всей своей территории самостоятельно осуществляет государственную власть и полномо- чия, отнесенные Конституцией РФ к ее ведению; 4) многосубъектный и многонациональный состав Российской Федерации (ст. 3, 65 Конституции РФ); 5) федеральная система органов государственной власти; 6) международная правосубъектность. Россия вправе вступать в союзы с другими государствами, заключать договоры и соглашения, самостоятельно осуществлять внешнюю политику; 7) наличие Вооруженных Сил для защиты своего суверенитета; 8) федеральная государственная собственность и единая кредитно-денежная система; 9) федеральное гражданство; 10) символы государственности: Государственный флаг, Государственный герб, Госу- дарственный гимн и столица, а также государственный язык 82 Конституция РФ носит учредительный характер, провозглашает Россию федерацией и определяет наименования Российская Федерация – Россия как равнозначные (ст. 1 Консти- туции РФ). Россия как суверенное государство обладает исключительным правом на установле- ние и изменение собственного наименования. До революции наше государство именовалась Российской Империей. Наименование «Российская Федерация» введено Законом РСФСР от 25 декабря 1991 г. на смену прежнему наименованию «РСФСР». Наименование «Россий- ская Федерация» используется в наименовании государственных органов и официальных актах, в текстовом оформлении государственных символов. Негосударственные объедине- ния могут использовать в своем названии наименования «Российская Федерация» и «Рос- сия», и образованные на их основе слова и словосочетания в случаях, установленных зако- нодательством 83 82 Подробнее см.: Конституционное право России /отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. С. 265–273; Конституци- онное право России /отв. ред. Г.Н. Комкова. М., 2007. С. 174–178; Саликов М.С. Указ. соч. С. 23. 83 См.: О свободе совести и о религиозных объединениях: Федеральный закон от 26 сентября 1997 г.; Об использовании в наименованиях организаций наименования «Россия», «Российская Федерация»: Постановление Правительства РФ от А. В. Безруков. «Конституционное право России» 123 В соответствии со ст. 65 федеральной Конституции Российская Федерация состоит из шести видов субъектов: республик, краев, областей, городов федерального значения, авто- номной области и автономных округов. В состав России входят 22 республики, 9 краев, 46 областей, 3 города федерального значения, 1 автономная область и 4 автономных округа. Российская Федерация – государство с уникальной многонациональной структурой. В ней проживают более 180 народов, исторически объединившихся на российской земле в много- национальный народ России 84 Важно подчеркнуть, что состав Российской Федерации определен в ст. 65 Конституции РФ, и Российская Федерация согласно ч. 1 ст. 65 Конституции РФ состоит из субъектов, которые находятся в ее составе, а не образуют федерацию. В современной науке конституционного права под суверенитетом понимается верхо- венство и независимость, и выделяются три вида суверенитета – государственный, народ- ный и национальный. Под государственным суверенитетом понимается верховенство и независимость государственной власти, проявляющиеся во внутренней и внешнеполитической деятельно- сти государства. В настоящее время государственный суверенитет рассматривается не сам по себе, а лишь в комплексе с народным суверенитетом. Появление понятия «народный суве- ренитет» связывают с именами Дж. Локка, Ж.-Ж. Руссо и других представителей либераль- ной идеологии и противоречиями между гражданским обществом и абсолютизмом в новое время 85 Однако при изучении всех трех видов суверенитетов трудно не заметить, что наиболь- шие проблемы связаны с национальным суверенитетом, причем зачастую отождествляемым с народным, что не всегда оправданно. Важно подчеркнуть первичный характер народного суверенитета, где государственный и национальный суверенитеты являются основными каналами его реализации. В отечественной конституционной модели достаточно четко обозначен принцип госу- дарственного суверенитета как единого и неделимого, распространяемого на всю ее тер- риторию (ст. 4 федеральной Конституции). Конституция изъяла из оборота понятие «суве- ренные» в отношении республик в составе РФ, ошибочно использованное в Федеративном Договоре и продекларировала юридическое верховенство норм Конституции над положени- ями Федеративного и иных договоров. В настоящее время в российском федеральном законодательстве сложился единый под- ход – отказ от признания государственного суверенитета субъектов Российской Федера- ции. Не может быть суверенитета в суверенитете. Если государство входит в состав дру- гого государства, то утрата, а не просто ограничение суверенитета, неизбежна. Субъекты Российской Федерации, даже обладающие большими полномочиями, не являются суверен- ными. М.В. Баглай совершенно верно подчеркнул 86 , что не может быть суверенных респуб- лик внутри федеративного государства, это противоречит самим принципам федерализма. Если бы одни субъекты федерации признавались суверенными, а другие нет, то о каком рав- ноправии субъектов можно говорить? 7 декабря 1996 г. 84 Поскольку любое федеративное государство состоит из частей и образуется этими частями, обоснованно под- черкивает М.В. Баглай, для него чрезвычайно важно достичь гармонии в отношениях частей и целого. Федерацию всегда подстерегают две опасности: скатиться к унитаризму и распасться на независимые государства.См.: Баглай М.В. Указ. соч. С. 300. 85 См.: Золотарева М.В. Национальный суверенитет на стыке права и политики. Федерализм. 1999. № 3. С. 142. 86 См.: Баглай М.В. История не знает примеров, когда Федерация выжила в условиях войны регионов с Центром.Рос- сийская газета. 20.07.2000. С. 1–2. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 124 Точку в дискуссиях поставил Конституционный Суд России 87 . В Постановлении от 7 июня 2000 г. Конституционный Суд подчеркнул, что Конституция РФ не допускает какого- либо иного носителя суверенитета и источника власти помимо многонационального народа России и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета помимо суверенитета России. Субъекты Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом. В определении от 27 июня 2000 г. Конституционный Суд отметил, что использование в ч. 2 ст. 5 Конституции РФ понятия «республика (государство) не означает признание государственного суверенитета этих субъ- ектов РФ, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового ста- туса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера». Другим важнейшим признаком конституционно-правового статуса Российской Феде- рации является территория. Для России, государственная организованность имеет особое значение: 1) территория РФ уникальна по размерам; 2) Россия переживает сложный и противоречивый период рефор- мирования, большие изменения в федерализации и регионализации. Территория – это исторически сложившееся в пределах Государственной границы политико-правовое природное пространство, на которое распространяется верховная власть государства. В соответствии со ст. 67 Конституции РФ, территория Российской Федерации вклю- чает территорию ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное про- странство над ними. К сухопутной территории относятся также острова. Внутренние воды включают и внутренние морские воды (заливы, бухты, лиманы). Территориальное море (прежнее название – территориальные воды) – это морской пояс, прилегающий к берегу и внутренним морским водам государства. В России в соответствии с международным правом установлена 12-мильная ширина территориального моря. Международное толкование территории суверенного государства нашло отражение в текущем законодательстве, в частности, в ст. 1 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. «О Государ- ственной границе РФ» устанавливается, что государственную территорию образуют суша, вода, недра и воздушное пространство. Под сухопутной и водной территорией расположены недра, о которых федеральная Конституция не упоминает. Однако по сложившемуся обычаю, они входят в понятие госу- дарственной территории 88 В конституционном праве есть понятия «территория России» и «территория субъекта РФ», первое включает в себя второе. Однако федерация не вправе по собственному усмот- рению менять границы своих субъектов. В соответствии с ч. 3 ст. 67 Конституции РФ гра- ницы между ними могут быть изменены только с их взаимного согласия, если речь идет о внутригосударственных преобразованиях. Территория субъекта РФ может быть изменена лишь в двух случаях: – при взаимном согласии граничащих субъектов РФ с последующим обязательным утверждением Советом Федерации, который такое решение утвердить вправе, а не обязан; 87 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г.; определение Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. Российская газета. 21.06.2000; 25.07.2000. 88 Федеральный закон от 3 марта 1995 г. «О недрах» устанавливает, что недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции). А. В. Безруков. «Конституционное право России» 125 – при заключении международного договора с граничащим государством по террито- риальным вопросам без согласия субъекта РФ, но с обязательным проведением опроса насе- ления субъекта (субъектов) РФ, территория которого (которых) может измениться 89 Наряду с собственной территорией Российская Федерация обладает суверенными пра- вами на континентальный шельф и исключительную экономическую зону (ч. 2 ст. 67 Кон- ституции РФ). Однако распространение этих суверенных прав не является полноценным распространением суверенитета государства и ограничено функционально только изыска- нием, добыванием, разработкой и сохранением природных ресурсов в их пределах. Континентальный шельф – это поверхность и недра морского дна районов, примыка- ющих к берегу, но находящихся за пределами территориального моря до внешней границы подводной окраины материка на расстоянии, не превышающем, как правило, 200 морских миль. Исключительная экономическая зона – это район, находящийся за внешней границей территориального моря, шириной до 200 морских миль. Континентальный шельф и исклю- чительная экономическая зона подчинены юрисдикции России, которая осуществляется в строгом соответствии с нормами международного права 90 Другим важным элементом правового статуса Российской Федерации в соответствии со ст. 70 Конституции РФ являются государственные символы и государственный язык. Три ФКЗ от 25 декабря 2000 г. определяют статус и порядок использования государственных символов России – Государственного флага, Государственного герба и Государственного гимна 91 Государственный флаг Российской Федерации представляет собой прямоугольное полотнище из трех равновеликих горизонтальных полос: верхней – белого, средней – синего и нижней – красного цвета. Отношение ширины флага к его длине 2:3. Государственный флаг необходимо отличать от штандарта Президента РФ. Штандарт (флаг) Президента РФ представляет собой квадратное полотнище из трех равновеликих горизонтальных полос: верхней – белого, средней – синего и нижней – красного цвета (цвета Государственного флага РФ). В центре – золотое изображение Государственного герба РФ. Полотнище окаймлено золотой бахромой. На древке штандарта (флага) крепится серебря- ная скоба с выгравированными фамилией, именем и отчеством Президента РФ и датами его пребывания на этом посту. Древко штандарта (флага) увенчано металлическим навершием в виде копья. Таким образом, внешне штандарт Президента РФ отличается от Государственного флага Российской Федерации: 1) по размерам; 2) отсутствием на Государственном флаге РФ изображения Государственного герба; 3) наличием золотистой бахромы на штандарте; 4) наличием на штандарте серебряной скобы с данными о Президенте РФ; 5) наличием на штандарте металлического навершия в виде копья 92 Государственный герб Российской Федерации представляет собой четырехугольный, с закругленными нижними углами, заостренный в оконечности красный геральдический щит с золотым двуглавым орлом, поднявшим вверх распущенные крылья. Орел увенчан двумя 89 См.: Чернов С.Н. Конституционно-правовое регулирование отношений между РФ и ее субъектами. СПб, 2004. С. 164–165. 90 См.: Конституция РФ: энциклопедический словарь. С. 283. 91 О Государственном флаге Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 г. № 1- ФКЗ; О Государственном гербе Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 г. № 2- ФКЗ; О Государственном гимне Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 г. № 3- ФКЗ. 92 О штандарте (флаге) Президента РФ: Указ Президента РФ от 15 февраля 1994 г. № 319. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 126 малыми коронами и, над ними, одной большой короной, соединенными лентой. В правой лапе орла – скипетр, в левой – держава. На груди орла, в красном щите – серебряный всадник в синем плаще на серебряном коне, поражающий серебряным копьем черного опрокинутого навзничь и попранного конем дракона. Закон определяет и порядок использования Государственного герба России. Другим официальным государственным символом является Государственный гимн, который представляет собой музыкально-поэтическое произведение, исполняемое в слу- чаях, предусмотренных Федеральным конституционным законом. Законодатель определил, что Государственный гимн Российской Федерации может исполняться в оркестровом, хоро- вом, оркестрово-хоровом либо ином вокальном и инструментальном вариантах. При этом могут использоваться средства звуко– и видеозаписи, а также средства теле– и радиотранс- ляции. Многими авторами символом РФ признается столица – г. Москва. Под статусом сто- лицы Российской Федерации понимается правовое положение города Москвы, обусловлен- ное установленными законом особенностями прав и обязанностей федеральных органов государственной власти и органов государственной власти Москвы в связи с осуществле- нием Москвой функций столицы Российской Федерации 93 . Однако с учетом территориаль- ной ограниченности правильнее такую статусную характеристику все же проецировать на конкретный субъект – г. Москву. Законодатель устанавливает ответственность за нарушение правил использования государственных символов. Так, в ст. 329 УК РФ предусмотрена уголовная ответственность за надругательство над Государственным флагом и гербом. В конце 1980-х гг. обострились языковые проблемы межнационального общения, след- ствием чего стало принятие Закона СССР от 24 апреля 1990 г. «О языках народов СССР» 94 В России были приняты Декларация о языках народов России и Закон РСФСР от 25 октября 1991 г. «О языках народов РСФСР» 95 . Продолжительное время государственному языку давалось доктринальное толкование 96 1 июня 2005 г. был принят Федеральный закон «О Государственном языке Российской Федерации», который закрепил статус русского языка как государственного, обязательного, используемого в определенных законом сферах и являющегося языком, способствующим взаимопониманию и укреплению межнациональных связей, при приоритетности которого уважаются и признаются государственные языки республик в составе РФ (ст. 1 Закона). Большое значение для характеристики статуса РФ имеют федеральные конституци- онные законы и федеральные законы, акты Президента РФ и Правительства РФ, государ- ственно-правовые договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между феде- ральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Конституцией РФ Россия провозглашается симметричной федерацией, однако фак- тически таковой не является. Разумеется, асимметрия в построении и статусе субъектов не служит каким-то показателем некачественности или ущербности России ввиду весьма серьезной специфики ее государственного устройства. Но при прочих равных условиях кон- ституционные возможности выравнивания государственного уровня субъектов (при сохра- нении всех иных особенностей) не должны быть упущены в ходе процесса развития. Неспра- 93 О статусе столицы Российской Федерации: Закон РФ от 15 апреля 1993 г. № 4802-1. 94 Ведомости Съезда НД СССР и ВС СССР. 1990. № 19. Ст. 327. 95 Ведомости Съезда НД РФ и ВС РФ. 1991. № 50. Ст. 1742. 96 См.: Трушков Ю.В. Проблемы использования социолингвистической терминологии // Проблемы языковой жизни Рос- сийской Федерации и зарубежных стран. М., 1994. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 127 ведливое деление субъектов на неравноправные группы позволяет устранить рассмотрение всех субъектов в качестве государственных образований. Проводимые в России конституционные реформы властной вертикали охватили мно- гие сферы общественных отношений. Среди них: образование семи федеральных округов; реформирование Совета Федерации и создание Государственного Совета РФ; изменение порядка выборов депутатов Государственной Думы; внесение изменений, увеличивающих численный состав политических партий и предусматривающих их государственное финан- сирование, в нормы Федерального закона о политических партиях; наделение только Пре- зидента РФ прерогативой представления кандидатур Уполномоченного по правам человека в РФ и Председателя Счетной палаты России в Государственную Думу; укрупнение субъек- тов РФ путем их объединения; отмена прямых выборов глав субъектов РФ; изменение под- ходов в деле разграничения федеральных и региональных предметов ведения и полномочий; наконец, формирование Президентом РФ общественного органа контроля – Общественной палаты 97 Резюмируя, подчеркнем, что современная Российская Федерация по форме правления является смешанной республикой, национально-территориальной асимметричной консти- туционной федерацией эволюционного типа. Асимметричный характер отражает фактическое неравенство субъектов Российской Федерации, что идет вразрез со ст. 5 Конституции РФ, провозгласившей равноправие субъ- ектов РФ. Эволюционный тип предполагает усилившуюся в последнее время тенденцию центра- лизации государственной власти, приоритета федеральных интересов над региональными. Конституционный характер России проявляется в том, что она была установлена сверху – путем преобразования из унитарного государства. Федеративный Договор не может рассматриваться в качестве учредительного документа, поскольку он разграничил полномо- чия федеральных и региональных органов ранее образованной федерации. Таким образом, рассмотрев особенности конституционно-правового статуса Россий- ской Федерации, аспекты правовой природы РФ и асимметричности нашего государства, можно заключить, что современная Россия, заявляя себя правовым демократическим феде- ративным государством, фактически лишь становится подлинной федерацией, где сложно проходят интеграционные и территориальные преобразования. 97 См. подробнее: Кокотов А.Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации и субъектов Россий- ской Федерации. Российское право: образование, практика, наука. 2005. № 1; Саликов М.С. О некоторых проблемах раз- граничения законодательных полномочий в российской федеративной системе. Там же; Безруков А.В. Опасные пробелы правового регулирования территориальных преобразований Российской Федерации. Федерализм. 2006. № 3. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 128 2. Особенности конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации Субъект федерации – государственное образование в составе федерации, обладающее определенной политико-правовой самостоятельностью. Каждое федеративное государство состоит из субъектов федерации, которые называются по-разному: штаты (США, Индия), провинции (Аргентина, Пакистан), земли (Австрия, ФРГ), кантоны (Швейцария). Как уже отмечалось, в Конституции РФ не только закрепляется система всех видов субъектов Федерации (ст. 5), но и проводится конкретный перечень субъектов (в количестве 85), находящихся в составе России (ст. 65). Несмотря на единство основания вхождения в РФ (все они «находятся» в ее составе, а не «образуют» саму федерацию), Конституция закреп- ляет в ст. 65 шесть видов субъектов. В основу формирования субъектов Российской Федерации положен национально-тер- риториальный принцип. Национальные субъекты формируются на основе титульных наций. Территориальные субъекты образовались с учетом исторических традиций и особенностей географического и специфики экономического положения. Все субъекты Российской Федерации наделяются Конституцией статусом государ- ственных образований, о чем свидетельствует наличие у них элементов учредительной вла- сти, собственного законодательства, территориального верховенства, особого характера вза- имоотношений с федеральной властью. Если обычные административно-территориальные единицы не обладают правосубъектностью именно в составе федерации, то субъектам при- суща природа государственных образований. Совмещение указанных оснований позволяет к национально-государственному типу отнести республики в составе РФ (государства в собственном смысле) и оба вида авто- номных единиц – автономную область и автономный округ (национально-государственные образования); к территориальному государственному типу – края, области, города федераль- ного значения. Проводимая в литературе классификация субъектов РФ строится не только по нацио- нальному (республики) и территориальному (края, области) критериям. Так, М.С. Саликов проводит более обширную классификацию субъектов РФ по следующим критериям: – по национальному составу населения (субъекты, где коренная нация составляет абсо- лютное (Тыва, Чувашия), относительное (Калмыкия) большинство и меньшинство (Каре- лия, Еврейская автономная область)); – по числу преобладающих наций (субъекты с преобладанием одной нации как титуль- ной, давшей название субъекту РФ (Чувашия, Чечня, Тыва), так и не титульной (в Карелии, Хакасии более 70 % населения составляют русские)); – по количественным показателям (размер территории, численность населения) – круп- ные субъекты РФ (Красноярский край, Хабаровский край) и небольшие регионы (Адыгея, Ингушетия); – по внутренней структуре — обычные и сложносоставные, включающие в свой состав автономные округа (Архангельская, Тюменская области), число которых сокращается за счет проводимой реформы укрупнения регионов (Красноярский, Пермский, Забайкальский, Камчатский края, Иркутская область) 98 98 См.: Конституционное право России /отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. С. 295–303. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 129 Таким образом, республики, автономии и региональные государственные образования составляют отдельные типы субъектов РФ. Именно придание статуса государственных обра- зований всем типам субъектов позволяет сделать шаг к унификации статуса субъектов феде- рации, что, в свою очередь, служит преодолению асимметричности Российской Федерации. Однако сохранение дифференцированности субъектов не обеспечит симметричности, кото- рая предполагает однопорядковый статус всех субъектов федерации. Между тем республики занимают обособленное положение, в ст. 5 Конституции РФ и в республиканских конституциях они провозглашаются государствами, что давало основание некоторым республиканским лидерам считать республики в составе РФ суверенными. Рес- публики принимают конституции, имеют во главе, как правило, президентов (Тыва, Хака- сия, Калмыкия составляют исключение), государственный язык, некоторые претендуют на собственное гражданство, что заметно отличает их от остальных субъектов. Другие нацио- нально-этнические субъекты РФ (автономная область и автономные округа) таких привиле- гий не имеют. Республики образованы по национальному принципу и их наименование, как правило, соответствует титульной национальности, проживающей на ее территории. Однако числен- ность титульной нации не обязательно составляет большинство населения (наибольшая чис- ленность титульной нации наблюдается в Чечне, Северной Осетии-Алании, Тыве, Чувашии), и есть такие республики (Хакасия, Алтай, Карелия), где титульная нация составляет менее половины населения 99 Государственная самостоятельность субъектов РФ основывается на конституционных принципах: – равноправия субъектов РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти; – государственной целостности РФ; – единства системы государственной власти; – раз- граничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ; – равноправия и самоопределения народов в РФ; – верховенства на всей территории РФ Конституции РФ и федеральных законов и др. Государственная самостоятельность субъектов РФ выражается в наличии у них ряда признаков, прав, обязанностей и ответственности, закрепляемых в своей основе Конститу- цией РФ и федеральным законодательством: 1) невозможность изменения статуса субъектов РФ без их согласия(ч. 5 ст. 66 Кон- ституции РФ); 2) наличие учредительной власти. Учредительная власть характеризуется правом субъ- екта самостоятельно принимать свои учредительные акты (конституции, уставы), опреде- ляющие правовой статус субъекта РФ. Источником учредительной власти является народ. Учредительные акты регионов обладают высшей юридической силой по отношению к иным правовым актам соответствующих субъектов РФ, их утверждения со стороны федеральных органов не требуется. Конституции, уставы, законы, акты органов государственной власти субъектов РФ должны соответствовать Конституции РФ и федеральному законодательству; 3) собственная компетенция и региональная система законодательства. Субъекты РФ осуществляют правовое регулирование посредством принятия конституций, уставов, законов, иных актов в пределах своих полномочий в сфере совместного ведения (ст. 72 Кон- ституции РФ), собственных остаточных полномочий (ст. 73 Конституции РФ), полномочий, делегированных им, их органам федеральными органами государственной власти; 99 См.: Конституционное право России /отв. ред. Г.Н. Комкова. М., 2005. С. 190–193. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 130 4) субъекты РФ самостоятельно устанавливают и изменяют собственное наиме- нование, могут иметь собственную символику: герб, гимн, флаг, столицу (республики) или административный центр (иные субъекты), а республики – и государственные языки (ч. 2 ст. 68 Конституции РФ). Новое наименование субъекта РФ подлежит включению в ст. 65 Кон- ституции РФ указом Президента РФ на основании решения субъекта РФ; 5) субъекты РФ обладают собственной территорией, которая может быть изме- нена только с их согласия. Границы между субъектами РФ, как уже было указано, могут быть изменены с их взаимного согласия. Такое изменение подлежит утверждению со сто- роны Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Однако изменение территории субъ- екта РФ возможно без его согласия при заключении международного договора РФ с грани- чащим государством по территориальным вопросам, но с обязательным проведением опроса населения соответствующего субъекта (субъектов) РФ 100 ; 6) субъекты РФ не обладают правом выхода из состава Российской Федерации (сецес- сии), не обладают суверенитетом, но имеют ограниченную международную правосубъект- ность, объем которой определяется Конституцией РФ, Федеральным законом от 4 января 1999 г. «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Рос- сийской Федерации», иными актами федерального законодательства. Они не имеют право заключать международные договоры, но могут заключать соглашения, как правило, внеш- неэкономического характера. С согласия МИД РФ могут открывать свои представительства за рубежом, которые не могут иметь статус консульских и посольских учреждений; 7) субъекты РФ согласно ч. 1 ст. 77 Конституции РФ устанавливают систему своих органов государственной власти самостоятельно в соответствии с основами конституци- онного строя РФ (гл. 1 Конституции РФ) и общими принципами организации представитель- ных и исполнительных органов государственной власти, которые определены Федеральным законом от 6 октября 1999 г. 101 ; 8) субъекты РФ обладают экономической самостоятельностью. Экономическую основу деятельности субъекта РФ составляют находящиеся в его собственности имущество, средства бюджета субъекта РФ и территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ, а также имущественные права субъекта РФ. Собственность субъекта РФ при- знается и защищается РФ наравне с иными формами собственности; 9) субъекты РФ участвуют в решении общегосударственных вопросов, что выража- ется в направлении каждым субъектом РФ двух представителей в состав Совета Федера- ции, вхождении глав субъектов РФ в состав Государственного Совета РФ, учреждении субъ- ектами РФ постоянных представительств при Правительстве РФ, участии субъектов РФ в федеральном законодательном процессе (законодательная инициатива, отзывы на федераль- ные законы в сфере совместного ведения и др.) 102 Основными обязанностями субъектов РФ является соблюдение Конституции РФ и законов, нахождение в составе РФ. Следовательно, ответственность субъектов РФ наступает в случае неисполнения ими федерального законодательства. Ответственность субъектов во многом определена в Федеральном законе от 6 октября 1999 г.; меры такой ответственности в отношении региональных органов существенно усилены (отрешение Президентом РФ глав субъектов РФ, роспуск регионального парламента). 100 См.: Чернов С.Н. Конституционно-правовое регулирование отношений между РФ и ее субъектами. СПб, 2004. С. 164–165. 101 Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государствен- ной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 3 декабря 2008 г.). 102 См.: Кокотов А.Н. Указ. соч. С. 123–130. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 131 Таким образом, рассмотрев основные подходы к сущности и элементам конституци- онно-правового статуса субъектов Российской Федерации, следует резюмировать, что разви- тие статусов субъектов продолжается и налицо тенденция к установлению однопорядково- сти их статуса, что должно способствовать укреплению целостности России при сохранении преимуществ федеративного устройства. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 132 3. Конституционно-правовые основы изменения конституционно-правового статуса и состава субъектов Российской Федерации Изменение правового статуса субъектов РФ. Правовым основанием изменения ста- туса субъектов РФ являются ч. 5 ст. 66 и ч. 1 ст. 137 Конституции РФ, предусматривающие взаимное согласие федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституцион- ным законом, который пока не принят. Представляются три вероятные модели правовых последствий изменения статуса в смысле ч. 5 ст. 66 Конституции РФ: 1) изменение вида субъекта РФ (напр., Красноярский край стал Красноярской респуб- ликой); 2) изменение границ между субъектами РФ (напр., переход части территории Астра- ханской области к Калмыкии); 3) выход автономного округа из состава сложносоставного субъекта РФ (напр., Ханты- Мансийский округ вышел из состава Тюменской области) или вхождение субъекта в состав другого (возвращение Еврейской автономной области в состав Хабаровского края). При таких преобразованиях общий количественный состав субъектов РФ остается неизменным, следовательно, указанные процедуры изменяют лишь правовой статус субъек- тов РФ, но не изменяют субъектный состав России. Процедуру изменения правового статуса субъекта РФ следует отличать от изменения его наименования, что оформляется указом Президента РФ на основе решения самого субъ- екта РФ (ч. 2 ст. 137 Конституции РФ). Таким образом, существуют определенные проблемы и перспективы дальнейшего совершенствования, как изменения правовых статусов регионов, так и структуры Россий- ской Федерации в целом, и их решение должно быть основано как на соответствующем федеральном конституционном законе, так и на учете сложившихся политических, эконо- мических, социальных и иных условий развития регионов. Изменение состава субъектов РФ. Состав субъектов в конкретных федерациях раз- личен – причины разного рода (экономические, политические, этнокультурные) приводят к появлению новых субъектов федерации, упразднению некоторых из действующих. В соот- ветствии с ч. 2 ст. 65 и ч. 1 ст. 137 Конституции РФ, изменение субъектного состава проис- ходит на основе ФКЗ от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта РФ» путем принятия и образования нового субъ- екта РФ. Принятие в РФ нового субъекта – изменение состава субъектов РФ в результате присоединения к ней иностранного государства или его части. В случае принятия в РФ иностранного государства ему предоставляется по общему правилу статус республики, хотя международным договором может быть предусмотрено предоставление ему иного статуса (края, области). При принятии в РФ части иностранного государства этой территории в соот- ветствии с международным договором предоставляется статус республики, края, области, автономной области или автономного округа. Впервые принятие нового субъекта РФ по действующей Конституции РФ состоялось в марте 2014 г., при котором была совмещена процедура принятия нового субъекта Респуб- лики Крым и образования в составе России двух новых субъектов РФ – Республики Крым и города федерального значения Севастополя. При этом Севастополь получил статус города федерального значения, что ст. 4 ФКЗ от 17 декабря 2001 г., определяющей условия принятия А. В. Безруков. «Конституционное право России» 133 нового субъекта РФ, не предусмотрено 103 . Тем самым, практика пошла вразрез с предусмот- ренной законодательством процедурой принятия нового субъекта в состав РФ, как совме- стив процедуры принятия и образования нового субъекта РФ, так и расширив возможности обретения нового правового статуса – города федерального значения – частью иностранного государства, входящего в состав РФ. Образование в составе РФ нового субъекта – результат внутригосударственных пре- образований путем объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ. Зако- нодатель не предусматривает возможности разделения, выделения, отделения субъектов РФ и сориентирован на их укрупнение 104 Изложенное свидетельствует о том, что количество новых субъектов в России в рам- ках существующих государственных границ может сокращаться, но уже никак не увеличи- ваться. В таком случае трудно вести речь о полноценной федерации, поскольку ограничива- ются права населения, проживающего в субъектах РФ, на образование новых субъектов на базе имеющихся. Между тем возможность «размножения» субъектов в и так излишне многообразной Российской Федерации усиливает опасность сепаратизма. Поэтому такая позиция законода- теля адекватно отражает концепцию централизации и укрепления единства федерации, про- водимую в современной России. Инициатива принятия и образования новых субъектов не может идти от федеральных органов власти. При процедуре принятия инициатором может выступать иностранное госу- дарство, при образовании нового субъекта – соответствующие заинтересованные субъекты РФ, которые направляют предложение Президенту РФ. Процесс объединения условно можно разбить на следующие этапы: 1) инициатива образования нового субъекта, исходящая от заинтересованных субъек- тов Российской Федерации; 2) проведение консультаций и решение и поддержка такой инициативы Президентом РФ; 3) проведение референдума в заинтересованных субъектах Российской Федерации; 4) принятие федерального конституционного закона об образовании в составе Россий- ской Федерации нового субъекта; 5) переходный период объединенного субъекта. В настоящее время осуществлено объ- единение пяти субъектов РФ и приняты ФКЗ по объединению Пермского, Красноярского, Камчатского краев, Иркутской области, объединенной с 1 января 2008 г., и Забайкальского края, который образован с 1 марта 2008 г. Таким образом, рассмотрев особенности конституционно-правового статуса субъек- тов Российской Федерации, аспекты правовой природы РФ и асимметричности нашего государства, можно заключить, что субъекты России являются «разношерстными», разно- статусными, но равноправными государственными образованиями в составе единого феде- ративного государства, участвующими в решении общегосударственных задач. 103 См.: ФКЗ от 21 марта 2014 г. «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов Республики Крым и города федерального значения Севастополя». Российская газета. 24.03.2014. 104 Хотя Конституция РСФСР 1978 года предусматривала возможность, как объединения, так и разделения субъек- тов федерации (ч. 3 ст. 70). А. В. Безруков. «Конституционное право России» 134 Контрольные вопросы 1. Что такое субъект федерации? 2. Какие основные признаки субъектов РФ существуют? 3. Какие виды субъектов РФ Вам известны? 4. Можно ли говорить о суверенитете субъектов РФ? Какова позиция Конституци- онного Суда в этом вопросе? 5. Как вы оцениваете идею превращения РФ в унитарное государство? 6. Каковы проблемы равноправия субъектов РФ и в чем выражена асимметричность РФ? 7. Как может быть изменен статус субъектов РФ? 8. В чем отличие изменения статуса от изменения наименования субъекта РФ? 9. Какие формы образования субъектов предусмотрены законом? Могут ли субъекты РФ разделяться, выделяться? 10. Могут ли субъекты РФ выйти из состава России? А. В. Безруков. «Конституционное право России» 135 Дополнительная литература к теме 1. Авакьян С.А. Изменение статуса субъекта Российской Федерации: проблемы и пути их решения /Вестн. МГУ. Сер. 11. Право. 2003. № 2. 2. Безруков А.В. Совершенствование и разграничение процедур принятия и образова- ние в составе Российской Федерации нового субъекта. Государственная власть и местно самоуправление. 2014. № 8. 3. Безруков А.В. Опасные пробелы правового регулирования территориальных преоб- разований Российской Федерации. Федерализм. 2006. № 3. 4. Безруков А.В. Особенности конституционно-правового статуса субъектов РФ: учеб. пособие. Красноярск, 2005. 5. Бырлэдену В. Правовые системы субъектов РФ и российский федерализм. Федера- лизм. 2011. № 2. 6. Винокуров В.А. Новый этап правового регулирования наградной системы современ- ного российского государства. Конституционное и муниципальное право. 2010. № 12. 7. Добрынин Н.М. Новый федерализм. Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003. 8. Добрынин Н.М. Построение концептуальной модели нового российского федера- лизма. Государство и право. 2005. № 2. 9. Дудко И.Г. Проблемы изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ. Конституционное и муниципальное право. 2011. № 8. 10. Золотарева М.В. Национальный суверенитет на стыке права и политики. Феде- рализм. 1999. № 3. С. 142 11. Кокотов А.Н. Договоры о разграничении полномочий между органами власти РФ и субъектов РФ (новеллы регулирования). Российский юридический журнал. 2004. № 3. 12. Кокотов А.Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Российское право: образование, практика, наука. 2005. № 1. 13. Лексин И.В. Территориальное устройство России: конституционно-правовые про- блемы: монография. М., 2013. 14. Лексин И.В. Практика и возможности участия субъектов РФ в принятии обще- государственных решений. Федерализм. 2008. № 15. 15. Нарутто С.В. Состав территории субъектов Российской Федерации. Право и политика. 2013. № 1. 16. Новоселова-Чурсина Е.С. Принципы федерализма в решениях Конституционного Суда РФ. Конституционное и муниципальное право. 2007. № 3. 17. Сабаева С.В. Объединительная функция столицы Российской Федерации. Право и политика. 2011. № 4. 18. Саликов М.С. О некоторых проблемах разграничения законодательных полномо- чий в российской федеративной системе. Российское право: образование, практика, наука. 2005. № 1. 19. Сердобинцева Е.В. Сфера государственных наград как объект конституционного регулирования. Российский юридический журнал. 2009. № 5. 20. Тихомирова Л.А. Понятие разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов. Право и политика. 2010. № 12. 21. Тихомирова Л.А. Принцип субсидиарности как основа взаимоотношения Россий- ской Федерации и ее субъектов. Право и политика. 2011. № 2. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 136 22. Усс А.В. Проблемы образования субъектов РФ и изменения их конституци- онно-правового статуса в контексте перспектив российского федерализма /А.В. Усс, А.В. Безруков, А.А. Кондрашев. Журнал российского права. 2004. № 7. 23. Чернов С.Н. Конституционно-правовое регулирование отношений между Россий- ской Федерацией и ее субъектами. СПб, 2004. 24. Чертков А.Н. Правовое регулирование установления и изменения границ субъектов РФ. Журнал российского права. 2009. № 9. |