Конституционное право. 05 Конституционное право. Андрей Викторович БезруковКонституционное право России
 Скачать 1.25 Mb.
|
|
Тема 7 Федеративное устройство России Учебные вопросы: 1. Теория государственного устройства. 2. Становление федерации в России. 3. Конституционно-правовое разграничение предметов ведения и полномочий. 4. Институт федерального воздействия на субъекты Российской Федерации. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 107 1. Теория государственного устройства Территория любого государства всегда определенным образам организована, разде- лена на части в целях повышения эффективности управления государством и оптимизации взаимоотношений Центра и регионов. Термином «государственное устройство» обозначают организацию территории госу- дарства, соотношение государства как целого с его составными частями. Государственное устройство – важнейший элемент любого государства. Его основное назначение заключа- ется в таком устройстве территории и установлении таких связей Центра и регионов, кото- рые бы оптимально обеспечивали осуществление государственной власти. Государственное устройство обусловлено различными факторами: размером территории, составом населе- ния, национальными традициями, особенностями формирования государства. Выделяют различные элементы государственного устройства: 1) территориальную организацию государства; 2) формы взаимоотношений государства в целом с его составными частями; 3) принципы, положенные в основу государственного устройства. Таким образом, государственное устройство определяется как территориальная орга- низация государства, включающая принципы и формы взаимоотношений государства с его составными частями. Государственное устройство – это разделение (структуризация) территории госу- дарства на определенные части (государственные образования) посредством установле- ния их правового статуса, взаимоотношений государства с его составными частями и между последними 68 . Содержание государственного устройства включает: – характеристику территори- альной целостности государства; – установление принципов взаимоотношений государства и его частей; – конкретный способ и объем разграничения компетенции между Центром и регио- нами; – единство правового пространства; – степень участия регионов в решении общего- сударственных задач. В зависимости от функциональной загруженности территориальные единицы государства подразделяют на универсальные и специализированные. Первые пред- ставляют основу государственного устройства и подразделяются на два уровня – первич- ный (субъекты РФ), вторичный – автономные территориальные образования в субъектах РФ. Вторые выполняют специфические функции (временные пояса, военные, избиратель- ные округа, ведомственные территории, заповедники, курортные зоны и т. п.) 69 Не вполне правомерно отожествлять понятия государственного устройства и формы государственного устройства. Первое является исходным для второго, которое конкретизи- рует первое. Иными словами, форма государственного устройства есть внешнее выражение территориальной структуры конкретного государства. Форма государственного устройства есть совокупность обобщенных критериев, характеризующих внутреннее строение государства, его деление на составные части, отражающие также характер соотношения государства в целом и отдельных его частей 70 68 См.: Конституционное право России /отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. С. 123. 69 См.: Конституционное право России /отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. С. 123–125. 70 См.: Конституционное право: энциклопедический словарь /отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2000. С. 634. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 108 Форма государственного устройства показывает: – какова внутренняя структура госу- дарства; – каково правовое положение этих частей, и каковы взаимоотношения их с государ- ством в целом и между собой; – в какой государственной форме выражаются интересы каждого относительно обособленного территориального коллектива людей, проживающего на территории данного государства. Иногда в литературе идет речь о соотношении формы правления и формы государ- ственного устройства, хотя это две разные характеристики формы государства. Поскольку учреждение системы органов государственной власти осуществляется в рамках территори- ального деления государства, а компетенция органов государственной власти производна от компетенции государства, представляется возможным форму государственного устройства рассматривать как более фундаментальную категорию, чем форму правления. Существуют две основные формы государственного устройства: унитарное (от лат. «один») и федерация (от лат. «укреплять союзом»). Конфедерация – союз суверенных госу- дарств, строго говоря, к форме государственного устройства не относится, этот союз госу- дарств – субъект международного публичного права. К признакам федерации относятся следующие: субъектный состав; территория феде- рации состоит из территории ее субъектов; самостоятельность субъектов; законодательный орган федерации – двухпалатный парламент; действует федеральная конституция и законо- дательство, а также действуют конституции и законодательство субъектов федерации; суще- ствует одновременно система высших органов власти федерации и ее субъектов; субъекты могут иметь свое гражданство 71 Итак, федерация есть сложное союзное государство, имеющее многоуровневую тер- риториальную структуру и объединяющее несколько государственных образований, обла- дающих определенной политико-правовой самостоятельностью и участвующих в решении общегосударственных задач. Важнейшими признаками федерации являются: – наличие относительно самостоя- тельных территориальных единиц (субъектов федерации); – наличие органов государственной власти субъектов федерации, обладающих опре- деленной самостоятельностью и собственной компетенцией; – реальное представительство и участие субъектов в решении федеральных вопросов. Федерацию необходимо отличать от федерализма как более фундаментальной катего- рии. Федерализм в литературе рассматривается как принцип, режим и форма государствен- ного устройства, хотя основное его сущностное содержание сводится к принципу. Феде- рализм можно определить как основополагающий принцип государственного устройства, выражающийся в сложном характере территориальной и властной организации государ- ства, предполагающий наличие самостоятельных субъектов в составе единого государ- ства. Именно принцип федерализма заложен в основу построения любой федерации. Иногда выделяется промежуточная категория – федерализация – процесс обретения государством федеративных характеристик. Таким образом, исходным началом федерации является закрепление в законодательстве принципа федерализма, и уже в результате про- цесса федерализации государство становится федерацией. В зависимости от юридических оснований образования федерации различают консти- туционные и договорные федерации. Первые возникают на основе конституции и создаются как бы «сверху» (Бельгия, Германия). Вторые возникают как результат добровольного согла- шения нескольких государств об объединении в одно государство (США). 71 См.: Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М., 2006. С. 21–35; Теория федерализма. М., 2001. С. 45–56. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 109 По соотношению статусов субъектов федерации и их отношений с федеративным центром федерации делятся на симметричные и ассиметричные. В симметричных федера- циях все субъекты обладают равным статусом, прежде всего в сфере взаимоотношений с федеративным центром. Асимметричные федерации – это федерации, где субъекты имеют разный правовой статус, особенности в правовом положении. Как отмечает В.Е. Чиркин, симметричных федераций, даже с юридической точки зре- ния, не говоря уже о неодинаковой фактической роли их различных субъектов, не суще- ствует. Тем не менее, различение симметричных и асимметричных федераций имеет опре- деленное методологическое значение, ибо показывает совпадение (несовпадение) в первую очередь конституционных прав и обязанностей субъектов федеративных государств 72 Исходя из этнической окраски субъектов и национального критерия, выделяют территориальные федерации (США, Австрия, Мексика) и национально-территориальные, где федерализм служит средством разрешения национального вопроса (Индия, Бельгия, Канада). С учетом степени централизации выделяют интеграционные (централизованные – Индия, Россия) и деволюционные (децентрализованные – США, Мексика) федерации. Федерацию следует отличать от нетипичных форм государства: от конфедерации как союза суверенных государств, объединившихся на основе договора для совместного и согла- сованного осуществления общих политических целей; от союзного государства как самосто- ятельного вида объединения государств, при котором союз сохраняет определенные черты международно-правового объединения, но одновременно приобретает черты, характерные для единого государства (Союзное государство РФ и Белоруссии, ЕС); от содружества как новой формы межгосударственного объединения (СНГ). Таким образом, федерация – это форма государственного устройства, основанная на соединении нескольких государственно-территориальных образований в рамках единого государства в интересах достижения общих целей при условии сохранения за каждым чле- ном федерации определенной самостоятельности. 72 См.: Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ. Государство и право. 1994. № 8–9. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 110 2. Становление федерации в России Федерация как форма государственного устройства замыкает на себе все сферы жизне- деятельности общества и государства. Поэтому возникает потребность рассмотрения вопро- сов эволюции Российского государства, особенностей конституционно-правового статуса Российской Федерации и ее субъектов. В современной научной литературе выделяются различные периодизации становления российского федерализма, начиная как с Киевской Руси, так и с начала ХХ века. Так, М.В. Баглай выделяет три основных этапа: 1) создание основ социалистического федерализма (1918–1936 годы); 2) утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России (1937–1985 годы); 3) реформы государственного устройства перед принятием Конституции 1993 года 73 Оптимальная, на наш взгляд, периодизация включает три этапа: 1) дореволюционный; 2) советский; 3) современный. Российское государство создавалось не только объединением удельных княжеств, но и за счет завоеваний сопредельных территорий. Наивно полагать, что население этих некогда свободных земель без всяких трений принимало новую власть и не строило планы о возврате былой самостоятельности. Не раз с оружием в руках поднимали восстания против москов- ского правления мордва, башкиры, коренные народы Кавказа. Дореволюционная Россия, начиная с Петровской эпохи, обладала статусом Империи и рассматривалась как единое государство. Вместе с тем, уже при Петре I определяются тенденции к децентрализации государственной власти, что получило отражение в делении территории России на 8 губерний. Указом Екатерины II в 1795 году были образованы 50 губерний, которые просущество- вали практически до революции. При этом, особенностью дореволюционной России яви- лось сочетание принципов губернского деления и национально-культурной автономии. Идеи федерализации вызревали и в XIX веке в кругах декабристов (П. Пестель, Н. Муравьев), обсуждались при Александре II, но в связи с убийством царя не были реализованы. Революция 1917 года в рамках становления федерализма была значима прежде всего тем, что территориальный принцип государственного устройства был заменен националь- ным. При анализе федеративного развития России необходимо учитывать следующие аспекты: отсутствие стабильной конституции; нахождение России большую часть разви- тия в качестве федеративного государства в составе другой федерации – Советского Союза; становление и развитие российского федерализма в условиях тоталитарного политического режима, не обеспечивающего вплоть до недавнего времени реализацию не только прав и законных интересов субъектов Федерации, но и основных прав и свобод граждан государ- ства 74 Принято считать, что Российская Федерация была провозглашена на III Всероссийском Съезде Советов 25 января 1918 г. Этим устанавливалось новое государственное устройство не только собственно России (как мы ее понимаем сегодня), но и всей бывшей Российской империи, на территории которой впоследствии был образован СССР. Однако все же исторически первое провозглашение федерации было произведено несколько ранее – Учредительным Собранием России. 73 См.: Баглай М.В. Указ. соч. С. 294. 74 См.: Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998. С. 85. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 111 Состоявшимся 25 января 1918 г. III Всероссийским Съездом было положено начало становлению федерализма в России. В принятой Съездом Декларации прав трудящихся и эксплуатируемого народа провозглашалось, что Советская Российская Республика учрежда- ется как федерация национальных республик. III Всероссийский Съезд Советов, установив лишь общие контуры федеративной модели, оставил решение остальных вопросов строительства федерализма на будущее. Тем более что собственно «строительный материал» в виде субъектов федерации отсутствовал. Они стали образовываться на территории государства начиная с марта 1918 г. Поэтому до момента фактического образования субъектов Россия оставалась унитарным государ- ством. 10 июля 1918 г. V Всероссийский Съезд Советов принял первую Советскую Конститу- цию РСФСР – законодательное оформление РСФСР. С принятием данного акта активизиро- вался процесс образования на территории РСФСР автономий по национальному и террито- риальному принципам. Однако и области образовывались по территориальному принципу, а некоторые были упразднены. К 1923 году в составе РСФСР сложились 11 автономных рес- публик, 14 автономных областей, 63 губернии и области. В первое пятилетие Советской власти в стране были образованы 35 национально-тер- риториальных единиц, в т. ч. 4 независимые союзные республики – РСФСР, Украина, Бело- руссия, ЗСФСР. С принятием первой российской Конституции, которая закрепляла принцип федера- лизма, активизировался процесс образования автономий, причем начали складываться и новые формы автономных образований – автономные области (напр., автономная область кабардинского народа 75 , Чеченская автономная область 76 ). Таким образом, очевидно, что в основе советской федерации лежал национально-тер- риториальный принцип, и создание федерации рассматривалось как решение национального вопроса. Однако русские ученые и политические деятели неоднократно выражали твердую уверенность в неприемлемости построенной по национальному признаку федерации в Рос- сии (А. Ященко, Ф. Кокошкин и др.). С середины 1980-х гг. все более явственно проявляются предпосылки кризиса в системе межнациональных отношений, кульминацией кризиса явились 1990–1991 годы. В этот период из состава СССР вышла Прибалтика, 8 декабря 1991 г. руководители России, Белоруссии и Украины подписали Договор о создании СНГ, происходят республиканские кризисы. События августа-декабря 1991 г., Беловежское соглашение трех региональных лиде- ров, упразднивших СССР, завершили процесс самоликвидации Советского Союза. С 1992 года Российская Федерация существует как суверенное государство, начался качественно новый этап в истории российского федерализма, в ходе которого 31 марта 1992 г. был заключен Федеративный Договор, в 1993 году принята Конституция РФ. Федеративный Договор от 31 марта 1992 г. несколько снизил внутриполитическое напряжение в стране, но полностью не смог нейтрализовать дезинтеграционные процессы в России. Хотя на самом деле роль Федеративного Договора 1992 года при всех его недостат- ках действительно существенна, поскольку, во-первых, Договор разграничил компетенцию между федерацией и ее субъектами, во-вторых, способствовал нейтрализации назревавшего в системе федеративных отношений кризиса, в-третьих, именно благодаря заключенным тогда договорам между Российской Федерацией и тремя группами субъектов произошло коренное изменение статуса территориальных образований (краев, областей), получивших 75 СУ РСФСР. 1921. № 63. Ст. 457. 76 СУ РСФСР. 1922. № 80. Ст. 1009. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 112 статус субъектов РФ, и впервые мы получили, по крайней мере, формально подлинную феде- рацию. Главным просчетом Договора явилось признание суверенитета республик в составе РФ, что повлекло в дальнейшем «парад суверенитетов» и сепаратистские центробежные тенденции. Принятие Конституции от 12 декабря 1993 г. в определенной мере приостано- вило процессы дезинтеграции. Конституция 1993 года закрепила основу конституционного строя в области государ- ственного устройства (ст. 5, 65, 66). Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов; феде- ративное устройство основано на государственной целостности, единстве системы государ- ственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами госу- дарственной власти федерации и ее субъектов, равноправии и самоопределении народов в России; во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъ- екты равны между собой. В статье 1 Конституции РФ 1993 года Российская Федерация провозглашается демо- кратическим, правовым и федеративным государством с республиканской формой правле- ния. Тем самым федерализм учреждается в качестве одной из основ конституционного строя страны. В литературе выделяются множество принципов современного российского федера- лизма на основании ст. 5 Конституции РФ. Из них следует особо выделить принципы сочетания единства и целостности государственной территории с региональной автоно- мией; концентрации государственного суверенитета на федеральном уровне; взаимодей- ствия субъектов с федерацией, в основу которого положены разграничение предметов ведения и полномочий и реальная взаимная ответственность федерации и ее субъектов, построенная на балансе федеральных и региональных интересов. Рассмотрев указанные понятия и категории, а также историческую периодизацию ста- новления федерации в России, можно прийти к выводу о том, что современный российский федерализм находится в стадии становления и развития. Открытыми остаются проблемы правовой природы РФ, государственного устройства и симметричности, проблема равно- правия и конституционно-правового статуса субъектов РФ, суверенитета РФ и др. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 113 3. Конституционно-правовое разграничение предметов ведения и полномочий В мировой практике существует несколько основных моделей конституционно-пра- вового разграничения предметов ведения и полномочий, складывающихся из следую- щих элементов: исключительной федеральной компетенции; исключительной компетенции субъектов федерации; совместной компетенции федерации и ее субъектов; остаточной ком- петенции, распределяемой конституциями различно в зависимости от степени централизо- ванности федерации. Ведущим параметром, определяющим особенности конституционно-правового регу- лирования круга предметов ведения, является способ разграничения предметов ведения. В государственно-правовой литературе выделяются два основных способа разграничения предметов ведения федерации и ее субъектов: дуализм и кооперация. Дуалистический способ предполагает строгое разделение государственной власти «по вертикали» на два независимых друг от друга уровня управления – федеральный и регио- нальный. В этом случае определяются либо только предметы ведения федерации, либо предметы федерального и регионального ведения. Считается, что государственная власть строго раз- делена, и ни одна из сторон не вправе вмешиваться в сферу власти другой стороны. Таким образом, при дуалистическом способе конституционного разграничения ком- петенции (предметов ведения) федерации и ее субъектов можно обозначить две основных модели. При первой конституция государства ограничивается установлением исключитель- ной компетенции федерации (США, Австрия, Швейцария) и передачей всех остальных пол- номочий субъектам федерации. Вторая модель характерна тем, что конституция государства устанавливает две сферы компетенции: федерации и ее субъектов (Канада, Аргентина, Мек- сика). Другой способ конституционного разграничения предметов ведения федерации и ее субъектов – способ кооперации. Он предполагает взаимодействие, «кооперацию» различных уровней управления при решении определенного круга вопросов. Данный перечень вопро- сов получил название «совместной» (совпадающей, конкурирующей) компетенции. В рамках «кооперативного» способа разграничения предметов ведения между феде- рацией и субъектами можно выделить также два варианта. В первом случае конституция перечисляет три сферы предметов ведения: федерации, субъектов федерации и совместную (Индия). Второй заключается в том, что конституция государства определяет компетенцию федерации и, так называемую, сферу совместной (совпадающей, конкурирующей) компе- тенции федерации и ее субъектов (Россия, ФРГ). Российская конституционная модель восприняла двухуровневый способ структуриро- вания предметов ведения, где конституционно фиксируются закрытый перечень предметов ведения федерации (ст. 71 Конституции РФ) и совместных предметов ведения (ст. 72 Кон- ституции РФ). Предметы ведения субъектов РФ четко не определяются в ст. 73 Конституции РФ, действуют по остаточному принципу (на примере ФРГ, Австрии). В российском законодательстве пока отсутствует четкое определение указанного раз- граничения. Очевидно, что разграничение полномочий не есть перераспределение конститу- ционно установленных предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Думается, что под ним необходимо понимать содержательную конкретизацию положе- ний ст. 71, 72, 73 Конституции РФ, позволяющую компетенцию Российской Федерации и субъектов РФ преобразовать в полномочия их органов государственной власти, четко разме- жевав последние между собой и определив источники их материально-финансового обеспе- А. В. Безруков. «Конституционное право России» 114 чения. Эта конкретизация осуществляется самой Конституцией РФ, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ). Данное положение следует толковать расширительно, имея в виду, что названная конкрети- зация производится и федеральными законами. Законодательное разграничение. Ранее принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий на основе Конституции РФ устанавливались Федеральным законом от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государствен- ной власти субъектов РФ» (утратил силу с 8 июля 2003 г.). Ключевое понятие этого закона – «предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации» – определялось им как сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции ее субъектов. Согласно указанному закону о предметах совместного ведения Российская Федерация осу- ществляла по общему правилу рамочное регулирование, а субъекты Российской Федерации в заданных ею пределах детально регулировали требующие этого отношения. Важной вехой разграничения предметов ведения и полномочий стало принятие Феде- рального закона от 4 июля 2003 г., дополнившего Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнитель- ных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» положениями о раз- граничении федеральных и региональных полномочий, механизмах их взаимного делегиро- вания. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представи- тельных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Феде- рации» в его новой редакции содержит ряд новелл: Во-первых, он говорит о разграничении только полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а не предметов ведения, которые закреплены конституционно. Во-вторых, он содержит конкретный перечень узких полномочий органов власти субъ- ектов РФ в сфере совместного ведения, которые они осуществляют самостоятельно, за свой счет, за исключением субвенций из федерального бюджета. Все остальные вопросы в сфере совместного ведения Российская Федерация вправе решать самостоятельно, осуществляя как рамочное, так и детальное регулирование. В-третьих, он предусмотрел возможность наделения другими федеральными законами органов власти субъектов РФ в сфере совместного ведения дополнительными полномочи- ями, которые реализуются за счет субвенций из федерального бюджета. В-четвертых, он сохранил право субъектов РФ на опережающее законодательное регу- лирование в совместной сфере. Первоначально такая возможность была подтверждена Кон- ституционным Судом РФ 77 . Новый закон установил, что субъекты РФ могут в сфере сов- местного ведения принимать свои правовые акты по конкретным вопросам до принятия соответствующих федеральных законов. Однако если федеральный законодатель принял свой закон, то субъект РФ обязан привести свой акт в соответствие с федеральным законом в трехмесячный срок. В-пятых, он подробно регламентирует порядок согласования проектов федеральных законов о предметах совместного ведения с законодательными и высшими исполнитель- ными органами субъектов РФ. 77 См.: Постановления Конституционного Суда РФ от 30 ноября 1995 г. и от 1 февраля 1996 г. по «калининградскому» и «читинскому» делам. СЗ РФ. 1995. № 50; 1996. № 7. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 115 В-шестых, он дает возможность возлагать актами Президента РФ, Правительства РФ на исполнительные органы государственной власти субъектов РФ осуществление полномо- чий в сфере ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ). Договорное разграничение. В Федеральном законе «Об общих принципах организа- ции законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной вла- сти субъектов Российской Федерации» по-новому определена роль договоров и соглашений. Согласно ст. 26.7, заключение договоров о разграничении полномочий между органами госу- дарственной власти Российской Федерации и субъектов РФ допускается только в том случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем установлено Федеральным законом, разграничение полномочий. Введена процедура согласования (одобрения) проектов договоров с законодательными органами. Первоначально проект договора вносится главой субъекта РФ для его одобрения в парламент субъекта РФ. Решение об одобрении принимается в форме постановления. Это решение доводится главой субъекта РФ до Президента РФ. После этого договор подписыва- ется Президентом РФ и главой субъекта РФ и в течение десяти дней после подписания под- лежит направлению в Государственную Думу для утверждения его федеральным законом, после чего он вступает в юридическую силу. Срок действия договора не может превышать десяти лет. Важно обратить внимание на два новых условия, характеризующих юридическую силу и момент вступления в силу договоров о разграничении полномочий. Во-первых, в законе закреплено, что рассматриваемые договоры имеют силу федерального закона. Во-вторых, договор вступает в силу со дня вступления в силу федерального закона об его утверждении. Наряду с договорами о разграничении полномочий закон регламентирует порядок заключения соглашений между федеральными и региональными исполнительными орга- нами о взаимном делегировании полномочий. Следовательно, соглашения работают исклю- чительно в сфере исполнительной властной. Заключение соглашений о передаче конкретных полномочий возможно при условии, если их осуществление не может быть возложено феде- ральным законом в равной мере на исполнительные органы всех субъектов РФ. Соглашения подписываются главой федерального органа исполнительной власти и главой субъекта РФ, в то время как договоры заключаются с участием парламентов, подписываются главой госу- дарства и утверждаются федеральным парламентом. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 116 4. Институт федерального воздействия на субъекты Российской Федерации В федеративных государствах обычно предусматриваются конституционные основа- ния для вмешательства федеральной власти в дела субъектов федерации, основанием чего являются неправомерное поведение органов власти субъектов федерации, а также восста- ния, массовые беспорядки. В США неоднократно федеральные власти вводили войска для наведения порядка, в Индии в аналогичных целях вводилось прямое президентское правле- ние. В литературе используются термины «федеральное вмешательство», «интервенция», хотя целесообразно использовать более гибкий термин «федеральное воздействие», кото- рый отражает его необходимость, легальность и правовой характер. Под федеральным воздействием понимается правовой институт, содержащий систему норм, регулирующих основания, порядок и формы действия федеральных государственных органов, адресованных региональным государственным органам, в случае совершения ими конституционных правонарушений или при угрозе наступления последних в целях охраны интересов общества и союзного государства 78 . Причем федеральное воздействие иногда понимается и в более широком контексте, включающем не только меры принуждения феде- рации по отношению к субъектам РФ, но и формы и способы их взаимодействия и сотруд- ничества в целом 79 Суть федерального воздействия состоит в понуждении субъектов РФ к исполнению возложенных на них обязанностей или применение к их органам или должностным лицам дополнительных лишений. Разумеется, создание конституционного института федераль- ного воздействия не всеми субъектами РФ будет принято с пониманием. Но именно этот институт является важным элементом конституционного права большинства федераций. Как подчеркнул В. Путин в Послании Федеральному Собранию, «…подобные институты есть во многих федеративных государствах. Они применяются крайне редко, но само их наличие служит надежной гарантией четкого исполнения конституции и федеральных законов» 80 Главный способ обеспечения воздействия Российской Федерации на ее субъекты – это конституционно-правовое регулирование федеративных отношений. Однако в Конституции РФ отсутствуют нормы, прямо устанавливающие основания для федерального воздействия. Вместе с тем, некоторые конституционные положения (ч. 4 ст. 78, ч. 2 ст. 80, 85 Конститу- ции РФ) позволяют федеральным органам, и в первую очередь Президенту РФ как гаранту Конституции РФ, прав и свобод человека, оказывать решительное влияние на субъекты РФ. В Конституции РФ закрепляется важнейшая роль Президента РФ по обеспечению согласованного функционирования органов государственной власти (ст. 80 Конституции РФ), что свидетельствует о выступлении его в качестве арбитра не только в горизонтальном, но и в вертикальном разделении властей. Конституционные полномочия по воздействию Президента РФ на субъекты РФ проявляются и в его правах: использовать согласительные процедуры при разрешении разногласий между федеральными и региональными органами; при недостижении компромисса передать разрешение спора на рассмотрение соответству- 78 См.: Кондрашев А.А. Конституционно-правовые способы федерального принуждения: проблемы теории и реализа- ции в Конституции Российской Федерации. Государство и право. 2000. № 2. С. 12–13. 79 См.: Авакьян С.А. Конституционное право России: учеб. курс. Т. 2. С. 133–135. 80 Путин В.В. Какую Россию мы строим. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 г. Российская газета. 11.07.2000. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 117 ющего суда; приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия Конституции и законодательству (ст. 85 Конституции РФ). В федеральном законодательстве Российской Федерации предусмотрен весьма широ- кий круг федерального воздействия с целью обеспечения единства правовой системы: введе- ние военного и чрезвычайного положения; применение разнообразных превентивных мер, мер пресечения и иных мер ответственности, установленных федеральным законодатель- ством (приостановление и отмена актов, вынесение главой государства предупреждения, роспуск законодательного органа субъекта РФ и отрешение главы исполнительной власти субъекта РФ от должности и др.). Причем важно отметить расширение законом оснований для воздействия Президента РФ на региональные органы государственной власти (возмож- ность отстранения от должности главы субъекта РФ при утрате доверия Президента РФ). К числу средств такого воздействия можно отнести и реализацию «скрытых» полномочий Президента РФ, конституционность чего подтверждена Конституционным Судом РФ (напр., введение войск в Чеченскую республику) 81 В другом решении Конституционный Суд РФ признал конституционной возможность вмешательства федерации в дела субъектов Российской Федерации при наступлении небла- гоприятных последствий, указанных в законе, а предупреждение парламенту региона назвал «профилактической мерой, которая призвана побудить органы государственной власти субъ- ектов РФ к добровольному исполнению решения суда, способствовать выполнению ими кон- ституционных обязанностей и одновременно создает дополнительную гарантию для субъ- екта РФ в процедуре применения федерального воздействия» 2 Наряду с применением данных мер особым институтом федерального воздействия можно определить институт полномочных представителей Президента РФ в федеральном округе, полномочия которых расширены в направлении обеспечения единства правовой системы РФ и федеративных отношений. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представи- тельных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федера- ции» предусматривает возможность законодательного закрепления института федерального воздействия. В ст. 26.9 закона предусмотрены случаи и основания временного осуществле- ния федеральными органами отдельных полномочий органов государственной власти субъ- ектов РФ, среди которых: – стихийные бедствия и чрезвычайные происшествия, когда органы регионов отсут- ствуют или не могут быть сформированы. Решение о возложении на федеральные органы региональных полномочий в таком случае принимается Президентом РФ по согласованию с Советом Федерации в форме указа, где должны быть четко определены перечень адресуе- мых федеральным органам полномочий и то, каким органам и должностным лицам, а также указан срок, на который возлагаются эти полномочия. На федеральные органы не могут быть возложены вопросы, связанные с принятием учредительных актов регионов, установлением системы органов государственной власти, по изменению статуса субъекта и по изменению границ между ними (п. 3 ч. 2 ст. 26.9 закона); – наличие бюджетной задолженности свыше 30 % собственных доходов бюджета субъекта РФ в последнем отчетном году. В данном случае по ходатайству Правительства России решением Верховного Суда России вводится временная финансовая администрация. Законодатель пока предусматривает лишь одну самую общую гарантию: временная финан- совая администрация не может вводиться в течение одного года со дня начала срока полно- мочий парламента субъекта РФ; 81 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. «по чеченскому делу». Российская газета. 11.08.1995. 2 Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. СЗ РФ. 2002. № 15. Ст. 1497. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 118 – нарушение субъектом, реализующим дотационные полномочия, Конституции РФ и федеральных актов, что подтверждено соответствующим судом. Временное осуществ- ление федеральными органами исполнительной власти региональных полномочий произво- дится по решению Правительства РФ. Обозначенные меры федерального воздействия достаточно радикальны. Для субъектов РФ введение таких мер является несомненным показателем усиления роли федерального центра в механизме осуществления предметов ведения и полномочий. Важной гарантией остается возможность субъектов РФ обжаловать в суд решения федеральных органов во всех трех случаях. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 119 Контрольные вопросы 1. Сформулируйте определение понятия «государственное устройство». 2. Что такое федерация? В чем отличие от конфедерации? 3. Какие виды федерации существуют? 4. Каковы основные признаки России как федерации? К каким видам она относится и почему? 5. Обладают ли национальные меньшинства национальным суверенитетом? 6. Как вы оцениваете идею превращения России в унитарное государство? 7. Какие федеральные округа образованы в России? Влияют ли они на государственное устройство? 8. Каковы основные этапы становления федерализма в России? 9. Какие принципы российского федерализма закреплены в Конституции РФ? 10. Какие формы федерального воздействия закреплены в законодательстве? А. В. Безруков. «Конституционное право России» 120 Дополнительная литература к теме 1. Абдулатипов Р.Г. Федералогия: учебное пособие. СПб, 2004. 2. Абдулатипов Р.Г. Федерализм в истории России: в 3 кн. /Р.Г. Абдулатипов, Л.Ф. Болтенкова, Ю.Ф. Яров. М., 1992–1993. 3. Безруков А.В. Эволюция и перспективы российского федерализма. Красноярск, 2003. 4. Безруков А.В. Правовые позиции Конституционного Суда в сфере регулирования федеративных отношений. Федерализм. 2008. № 1. 5. Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М., 2006. 6. Глигич-Золотарева М.В. Федеральное право /М.В. Глигич-Золота-рева, Н.М. Добры- нин. Государство и право. – 2008. – № 11. 7. Киселева А.В. Теория федерализма /А.В. Киселева, А.В. Нестеренко. М., 2002. 8. Кондрашев А.А. Конституционно-правовые способы федерального принуждения: проблемы теории и реализации в Конституции России. Государство и право. 2000. № 2. 9. Кокотов А.Н. Об идеальной и реальной формах государственного устройства. Рос- сийский юридический журнал. 1995. № 3. 10. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги ста- новления и перспективы развития. М., 2004. 11. Лексин И.В. Территориальное устройство современного государства: конститу- ционно-правовые проблемы: монография. М., 2013. 12. Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998. 13. Теория федерализма. М., 2001. 14. Тэпс Д. Концептуальные основы федерализма. СПб. 2002. 15. Федерализм. Теория, институты, отношения /отв. ред. Б.Н. Топорнин. М., 2001. 16. Черепанов В.А. Теория российского федерализма. М., 2005. 17. Чертков А.Н. Субъекты федерации как государственно-территориальные еди- ницы. Журнал российского права. 2011. № 1. 18. Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ. Государ- ство и право. 1994. № 8–9. 19. Филиппова Н.А. Федеративная реформа в России. Право и политика. 2008. № 5. 20. Филиппова Н.А. Представительство публичных интересов в федеративном госу- дарстве: особенности российской национальной модели. Екатеринбург, 2009. 21. Юсубов Э.С. Некоторые проблемы теории российского федерализма. Российский юридический журнал. 2009. № 4. 22. Юсубов Э.С. Регулирование и защита прав человека в федеративном государстве. Конституционное и муниципальное право. 2010. № 9. 23. Шушпанов Б.Ю. Об изменениях российского законодательства в сфере наимено- вания географических объектов. Российский юридический журнал. 2010. № 6. |