Конституционное право. 05 Конституционное право. Андрей Викторович БезруковКонституционное право России
 Скачать 1.25 Mb.
|
|
Тема 14 Правительство Российской Федерации Учебные вопросы: 1. Правительство России в системе органов государственной власти: правовой ста- тус и организация деятельности. 2. Основные функции, полномочия и акты федерального Правительства. 3. Федеральные органы исполнительной власти: конституционно-правовой статус и особенности. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 218 1. Правительство России в системе органов государственной власти: правовой статус и организация деятельности Конституция РФ (ст. 110) устанавливает, что исполнительную власть в стране осу- ществляет Правительство РФ. Оно на федеральном уровне возглавляет всю систему органов исполнительной власти, обеспечивая их согласованную деятельность, что особенно сложно и важно в условиях федеративного государства. Вместе с тем, Правительство осуществляет исполнительную власть не в отрыве, а в тесной взаимосвязи и взаимодействии с другими ветвями единой государственной власти – законодательной и судебной. Правовую основу деятельности Правительства РФ составляют Конституция РФ, Феде- ральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве РФ», Регламент Правительства РФ, федеральные законы и нормативные указы Президента РФ. Правительство Российской Федерации – высший коллегиальный исполнительный орган государственной власти Российской Федерации общей компетенции, возглавляющий еди- ную систему исполнительной власти в РФ. В науке подвергается сомнению фактически высшее место Правительства РФ в системе исполнительной власти. Обширный перечень полномочий главы государства по отношению к Правительству РФ (назначение и отставка федерального Правительства, непо- средственное руководство рядом министерств, возможность председательствовать на засе- даниях Правительства, отмена актов Правительства) дает основания для такой дискуссии. Но, учитывая положения Конституции РФ и ФКЗ «О Правительстве РФ», мы должны заклю- чить, что формально Правительство возглавляет исполнительную власть в России, а Прези- дент РФ условно стоит над ним и как глава государства оказывает на него огромное влияние. Федеральное Правительство осуществляет общее руководство деятельностью испол- нительных органов субъектов федерации и глав местных администраций, обеспечивает осу- ществление федеральных полномочий на всей территории России, сочетание интересов федерации и ее субъектов. Территориальные федеральные органы исполнительной власти в пределах своих полномочий взаимодействуют с органами исполнительной власти субъектов федерации в решении вопросов в сфере совместного ведения федерации и ее субъектов. Однако региональные органы исполнительной власти не подчинены Правительству России. Федеральное Правительство вправе в отношениях с ними лишь координировать их деятельность. Органы исполнительной власти субъектов федерации участвуют в разработке проектов важнейших постановлений федерального Правительства по предметам совместного веде- ния, вопросам межрегионального значения и федеральных государственных программ, вно- сят на рассмотрение федеральных органов исполнительной власти предложения по предме- там федерального и совместного ведения. В свою очередь, федеральные органы исполнительной власти направляют для согласо- вания исполнительным органам регионов проекты нормативных актов и иных документов, затрагивающих интересы субъектов РФ. Предложения регионов подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ (ст. 43 ФКЗ «О Правительстве РФ»). ФКЗ «О Правительстве РФ» закрепил основные принципы деятельности Правитель- ства РФ, среди которых – принципы верховенства Конституции РФ и федеральных законов, принципы народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 219 Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий организует исполнение законодательства и осуществляет систематический контроль его исполнения федеральными и региональными органами власти, принимает меры по устранению наруше- ний законодательства России. Тем самым основной задачей Правительства является испол- нительно-распорядительная деятельность, включая исполнение законов и контроль над их соблюдением и реализацией. Состав и структура Правительства РФ. По сравнению с советским периодом, состав Правительства России стал у́же. При этом число общефедеральных органов управления, руководители которых не входят в состав федерального Правительства, значительно превысило число министерств. В соответствии с Конституцией РФ и ФКЗ, Правительство Российской Федерации состоит из членов Правительства РФ: Председателя Правительства РФ, заместителей Пред- седателя Правительства РФ и федеральных министров. Законодатель не называет других членов Правительства, хотя фактически в состав Правительства России также могут входить и министры «без портфеля», и Руководитель аппарата Правительства, имеющий ранг феде- рального министра или заместителя Председателя Правительства, и другие лица, наделен- ные главой государства статусом федерального министра. Часть 1 ст. 112 федеральной Конституции говорит о структуре федеральных органов исполнительной власти. На практике это положение понимается широко, включая и струк- туру Правительства, которая определяется Президентом РФ по предложению главы Прави- тельства. Потому важно различать структуру Правительства как государственного органа, и структуру федеральных исполнительных органов как систему исполнительных органов на федеральном уровне. Выше обозначен состав Правительства РФ, обратимся к его структуре. Федераль- ным конституционным законом предусмотрена возможность образования Президиума Пра- вительства РФ, который не подменяет самого Правительства и решает оперативные вопросы. В состав Президиума входят руководство Правительства и ключевые министры. Правительство Российской Федерации вправе отменить любое решение Президиума Пра- вительства Российской Федерации. В структуре Правительства образуются координационные органы – комиссии, коми- теты и совещательные органы – советы, предназначенные для выработки рекомендаций. Для организации и обеспечения деятельности Правительства РФ образуется Аппарат Правительства РФ, включающий руководство Аппарата (Руководитель и его заместители), секретариаты заместителей Председателя Правительства РФ и руководителя Аппарата, департаменты, в которых создаются отделы. Аппарат выполняет организационно-методиче- ские, экспертно-консультативные, справочно-информационные, контрольные и иные возло- женные на него функции. Заседания Правительства РФ проводятся не реже одного раза в месяц. Подготовка и проведение заседаний Правительства РФ осуществляются в соответствии с Регламентом Правительства РФ. Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ из числа граждан Рос- сийской Федерации, не имеющих гражданства иностранного государства, в порядке, уста- новленном ст. 111 Конституции РФ. В этом процессе задействована Государственная Дума, которая в случае трехкратного отклонения кандидатур Председателя Правительства подвер- гает себя угрозе роспуска. Спор между Президентом РФ и Государственной Думой о понимании ч. 4 ст. 111 Конституции РФ относительно возможности представления главой государства на долж- ность премьер-министра одного и того же кандидата решен с учетом сложившейся практики Конституционным Судом РФ (Постановление от 11 декабря 1998 г.) в пользу Президента А. В. Безруков. «Конституционное право России» 220 РФ, который вправе представлять в Государственную Думу для согласования многократно одного и того же кандидата. Председатель Правительства РФ выполняет следующие функции: возглавляет Пра- вительство, определяет основные направления его деятельности и организует его работу; представляет Правительство РФ в Российской Федерации и за ее пределами; ведет заседа- ния Правительства РФ, обладая правом решающего голоса; подписывает акты Правитель- ства; представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполни- тельной власти, о назначении на должность и об освобождении от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, о наложении на них дисципли- нарных взысканий и об их поощрении; распределяет обязанности между членами Прави- тельства. Председатель Правительства РФ систематически информирует Президента РФ о работе Правительства РФ. В случаях, предусмотренных Конституцией РФ, Председатель Правительства РФ вре- менно исполняет обязанности Президента России. Однако исполняющий обязанности главы государства не может распустить парламент, назначить референдум и инициировать изменение федеральной Конституции. Председатель Правительства Российской Федерации освобождается от должности Президентом РФ: по заявлению Председателя Правительства РФ об отставке; в случае невозможности исполнения Председателем Правительства РФ своих полномочий. Освобож- дение от должности премьера влечет отставку Правительства РФ. Президент РФ лишь уведомляет палаты Федерального Собрания об освобождении от должности Председателя Правительства в день принятия решения. Никаких согласительных и консультативных процедур от Президента РФ не требуется, в то время как в большинстве стран такие консультации традиционно проводятся. В случае временного отсутствия Председателя Правительства РФ его обязанности исполняет один из заместителей Председателя Правительства в соответствии с письменно оформленным распределением обязанностей. Количество заместителей премьер-министра России устанавливается указом Президента, в разные периоды их число менялось от одного до шести. В случае освобождения от должности Председателя Правительства Президент РФ вправе до назначения нового премьера поручить исполнение обязанностей Председателя Правительства РФ одному из заместителей Председателя Правительства РФ на срок до двух месяцев. Заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председа- теля Правительства РФ. Члены Правительства РФ вправе подавать заявления об отставке, что уже не влечет отставку всего Правительства РФ, как в случае отставки его председателя. Полномочия Правительства РФ прекращаются в случаях: 1) сложения Правительством РФ своих полномочий перед вновь избранным Президен- том РФ (ст. 116 Конституции РФ). Решение о сложении Правительством своих полномочий оформляется распоряжением Правительства РФ в день вступления в должность Президента РФ; 2) отставки Правительства РФ. Известны три разновидности отставки – добровольная («правительственная»), когда Президент РФ удовлетворяет просьбу Правительства РФ об отставке, «президентская» отставка, когда глава государства единолично принимает реше- ние об отставке Правительства РФ по собственному усмотрению (ч. 1, 2 ст. 117 Конституции РФ), и «парламентская» отставка по инициативе Государственной Думы через процедуру выражения недоверия Правительству РФ (ч. 3 ст. 117). Отставка возможна и по инициативе А. В. Безруков. «Конституционное право России» 221 премьера в случае отказа Государственной Думы в доверии Правительству РФ, что влечет необходимость принятия радикального решения Президентом РФ в течение 7 дней (ч. 4 ст. 117). Причем важно обратить внимание, как минимум, на два отличия выражения недоверия и отказа в доверии Правительству РФ: по инициативе и по процедуре; 3) освобождения от должности премьер-министра, как по собственной инициативе, так и в других случаях Президентом РФ, что одновременно влечет отставку Правительства РФ. Теоретически право Президента РФ на освобождение от должности главы Правитель- ства должно быть ограничено в силу разделения властей, необходимости обеспечения их согласованного функционирования. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 222 2. Основные функции, полномочия и акты Федерального Правительства Правительство по своей природе – более мобильный орган по сравнению с парла- ментом, его функции и полномочия распространяются на все сферы жизни общественной жизни, они наполняются конкретным содержанием в зависимости от состояния законода- тельства, потребностей развития, поэтому можно вести речь лишь об основных функциях и полномочиях Правительства РФ. Как орган исполнительной власти Правительство РФ обязано исполнять законы, при- нятые парламентом. Однако модель действия «на основании и во исполнение Конституции и законов», известная Конституции РСФСР 1978 года, в Конституции РФ применительно к российскому Правительству расширена за счет нормативных указов Президента РФ (ст. 115). Компетенцию Правительства составляют его общие полномочия, а также специальные полномочия в сферах: – экономики; бюджета и финансов; – социальной; науки, культуры, образования; – природопользования, охраны окружающей среды; – обеспечения законности, прав, свобод граждан, борьбы с преступностью; – обороны, государственной безопасности РФ; – внешней политики и международных отношений. В числе общих полномочий Правительства – организация осуществления внутренней и внешней политики РФ; регулирование в социально-экономической сфере; обеспечение единства системы исполнительной власти в РФ, направление и контроль деятельности ее органов; формирование федеральных целевых программ и обеспечение их осуществления; законодательная инициатива в Государственной Думе. Кроме того, к сфере общих вопросов федерального Правительства относится руко- водство федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнитель- ной власти, контроль их деятельности, отмена актов федеральных органов исполнительной власти или приостановление их действия. Правительство РФ назначает на должность и освобождает от должности замести- телей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной вла- сти, не подведомственных Президенту РФ, не являющихся федеральными министрами, и их заместителей, руководителей органов и организаций при Правительстве РФ, утверждает членов коллегий федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Заместителей руководителей федеральных агентств, служб при министерствах, под- ведомственных Правительству РФ, назначают соответствующие министры. Правительство устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, устанавливает размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федераль- ном бюджете. Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных кон- ституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты Правительства РФ А. В. Безруков. «Конституционное право России» 223 отличает фундаментальность, многофункциональность, подзаконность, оперативность и обязательность 178 Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правитель- ства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению, первые официально публикуются не позднее 15 дней со дня их принятия, вторые – в течение 10 дней, а при необходимости немедленного их обнародования доводятся до всеобщего сведе- ния через средства массовой информации. Постановления и распоряжения Правительства РФ подписываются председателем Правительства и обязательны к исполнению. Порядок опубликования и вступления в силу актов Правительства РФ определяется Указом Президента РФ. Акты Правительства РФ могут быть обжалованы в суд. 178 См.: Конституционное право России /отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. С. 409–410. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 224 3. Федеральные органы исполнительной власти: конституционно-правовой статус и особенности В Конституции РФ не предусмотрена законодательно система федеральных орга- нов исполнительной власти в федеральном законе. Практика пошла по пути установления системы федеральных органов исполнительной власти посредством принятия указов Пре- зидента РФ. За период с 1996 года были приняты несколько таких указов, каждый из кото- рых различно определял систему федеральных органов исполнительной власти. Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» установлена трехуровневая система федеральных испол- нительных органов, в которую входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Федеральное министерство – возглавляемый федеральным министром федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральная служба – возглавляемый руководителем (директором) федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в уста- новленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государ- ственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральное агентство – возглавляемый руководителем (директором) федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функ- ции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Решение о создании, преобразовании, ликвидации федеральных органов исполнитель- ной власти принимает Президент РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Положение о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных главе госу- дарства, утверждается Президентом РФ, а других федеральных органах исполнительной власти – Правительством РФ. Статусу каждого органа исполнительной власти соответствует порядок назначения его руководителя. Так, все федеральные министры, а также руководители федеральных исполнительных органов и их заместители, непосредственно подчиняющиеся главе государ- ства, назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ (первый блок федеральных органов исполнительной власти). Заместители федеральных министров, а также руководители федеральных органов исполнительной власти, не подведомствен- ных Президенту РФ, назначаются и освобождаются от должности федеральным Прави- тельством (второй блок). Заместители руководителей федеральных служб, федеральных агентств при федеральных министерствах назначаются соответствующими министрами, а непосредственно подчиняющиеся Правительству РФ (третий блок) – Правительством Рос- сии. Правительство РФ осуществляет руководство деятельностью федеральных мини- стерств и иных исполнительных органов, кроме тех, что находятся под руководством Пре- зидента РФ (МИД, МВД, ФСБ и др.). Рост последних ослабляет позиции Правительства РФ и порождает проблемы координации деятельности этих органов. Таким образом, назрела необходимость законодательного регулирования статуса министерств и иных федеральных исполнительных органов. Также необходимо помнить о том, что в силу ч. 2 ст. 77 федеральной Конституции федеральные и региональные органы А. В. Безруков. «Конституционное право России» 225 исполнительной власти по федеральным и совместным предметам ведения образуют еди- ную систему исполнительной власти. Важно и то, что федеральные исполнительные органы вправе создавать территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц (ч. 1 ст. 78 Конституции РФ). Причем координирующая роль в этой системе отведена Пра- вительству России. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 226 Контрольные вопросы 1. Назовите юридические признаки, свидетельствующие о том, что Правительство РФ является высшим исполнительным органом государственной власти. В чем выража- ется коллегиальность деятельности Правительства РФ? 2. Каково место Правительства РФ в системе разделения властей? Какой орган мак- симально для него влиятелен? 3. Перечислите полномочия Правительства РФ по руководству федеральными орга- нами исполнительной власти. 4. Какими полномочиями обладает Правительство РФ по отношению к органам исполнительной власти субъектов Федерации? 5. Назовите правовые акты Правительства РФ и дайте им характеристику. 6. Какова структура Правительства РФ, и какие структурные подразделения входят в состав аппарата Правительства РФ? 7. Какие основные функции выполняет Правительство РФ? 8. Какие основания прекращения его полномочий вам известны? 9. Раскройте понятие и структуру федеральных органов исполнительной власти. 10. Каким образом реализуется принцип федерализма в деятельности Правительства РФ? А. В. Безруков. «Конституционное право России» 227 Дополнительная литература к теме 1. Бобылев А.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществле- ния /А.И. Бобылев, Н.Г. Горшкова, В.И. Ивакин. М., 2003. 2. Безруков А.В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти. Журнал российского права. 2001. № 1. 3. Балабакин С.И. К вопросу о порядке назначения руководителей органов МВД в Рос- сийской Федерации. Журнал российского права. 2003. № 10. 4. Гончаров В.В. Проблемы выбора оптимальной системы исполнительной власти в РФ. Современное право. 2010. № 6. 5. Ивлев Г.П. Участие Правительства РФ в законодательной деятельности /Г.П. Ивлев, Г.А. Гаджимагомедов. М., 2008. 6. Исполнительная власть в Российской Федерации /под ред. А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. М., 1996. 7. Игнатюк Н.А. Компетенция федеральных министерств РФ. М., 2003. 8. Калинина Л.Е. Анализ структуры федеральных органов исполнительной власти. Современное право. 2009. № 3. 9. Кикоть В.Я. Место и роль МВД в политике российского государства по обеспечению международной законности и правопорядка. Государство и право. 2004. № 1. 10. Лексин И.В. Конституционное значение понятия «единая система исполнительной власти». Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 1. 11. Сосновкий С.А. Компетенция органов исполнительной власти, их структурных подразделений и должностных лиц: соотношение и порядок реализацию. Правоведение. 2008. № 2. 12. Федеральные органы исполнительной власти. Правительство Российской Феде- рации. Федеральные министерства: справочник. М., 2002. 13. Черкасов К.В. Об актуализации вопроса создания института полномочных пред- ставителей Правительства РФ в федеральных округах. Государственная власть и мест- ное самоуправление. 2009. № 6. |