Конституционное право. 05 Конституционное право. Андрей Викторович БезруковКонституционное право России
 Скачать 1.25 Mb.
|
|
Тема 13 Законодательный процесс в Российской Федерации Учебные вопросы: 1. Законотворческий и законодательный процесс: понятие, принципы. 2. Стадии и проблемы реализации федерального законодательного процесса. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 208 1. Законотворческий и законодательный процесс: понятие, принципы Главная задача парламента – принятие законов. Процесс законодательства занимает большую часть времени работы парламента. Законодательный процесс тщательным образом регламентирован и строго формализован. Это касается как самой процедуры, так и формы законодательных актов. В общем виде под законодательным процессом можно определить урегулированную нормами конституционного права и осуществляемую в определенной последовательности деятельность компетентных органов, направленную на разработку, принятие и введение в силу законодательных актов. Для обозначения процесса создания законов наряду с термином «законодательный процесс» используется термин «законотворческий процесс». В литературе зачастую катего- рии законотворческого и законодательного процесса отождествляются, поскольку они, по сути, представляют собой осуществляемую в определенной последовательности деятель- ность компетентных органов по разработке и принятию законов. Однако законотворческий процесс не сводится лишь к процедурным правилам, а пред- ставляет собой познавательный процесс со своими трудностями в выборе объекта и методов законодательного регулирования 171 . Его следует рассматривать как более широкое понятие, поскольку, во-первых, он не полностью формализован и, во-вторых, его начальный этап – выявление потребности принятия закона и законодательная идея – не ограничен по времени и по кругу лиц. Законодательный же процесс предельно формализован и начинается с внесе- ния законодательной инициативы в компетентный орган. Следовательно, законодательный процесс составляет центральную часть законотворческого процесса, который обширнее как по времени, так и по содержанию 172 Законотворческий процесс основывается на принципах демократизма, законности, гуманизма, справедливости, научности, гласности, профессионализма, использования пра- вового опыта, связи с практикой, своевременности. Основные конституционные требования к правотворчеству: – законность нормативных правовых актов; – отражение в законодательстве интересов населения; – обеспечение демократизма и гласности при разработке и принятии нормативных правовых актов; – единство, полнота и непротиворечивость системы нормативных правовых актов; – согласованность правовых актов регионального уровня с федеральными актами; – обязательность создания механизмов реализации нормативных правовых актов; – открытость и доступность информации о правовых актах. Таким образом, исходным началом законодательного процесса выступает законотворческий процесс, представляющий собой особую форму государственной деятельности по созданию, изменению и отмене зако- нов, основанную на познании объективных социальных потребностей и интересов обще- ства. 171 См.: Законотворчество в Российской Федерации /под ред. А.С. Пиголкина. М., 2000. С. 17–20; Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии /отв. ред. Р.Ф. Васильев. М., 2000. С. 53–54. 172 Хотя в литературе присутствует и другая точка зрения, сводящая законодательный процесс к процедурной дея- тельности, при этом законотворческий процесс отличается созидательным началом анализируемой деятельности. См.: Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации. Теория. Практика. Методика. Екатеринбург, 2001. С. 72–73. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 209 2. Стадии и проблемы реализации Федерального законодательного процесса Законодательный процесс в России реализуется на двух уровнях осуществления госу- дарственной власти – федеральном и региональном. В литературе выделяют множество стадий законодательного процесса. Воспримем следующую последовательность стадий: 1) законодательная инициатива субъекта права законодательной инициативы; 2) предварительное рассмотрение законопроекта в Государственной Думе; 3) обсуждение и принятие закона Государственной Думой; 4) обсуждение и одобрение закона Советом Федерации; 5) подписание закона главой государства и официальное опубликование закона. В некоторых случаях возникают дополнительные стадии, поэтому подчеркнем, что данная последовательность носит общий характер и условна. Первая стадия законодательного процесса – законодательная инициатива – это кон- ституционное правомочие уполномоченных субъектов по внесению законопроектов в пар- ламент. По сути, она сведена к внесению на рассмотрение Государственной Думы законо- проекта. Законопроекты по действующей Конституции вносятся в Государственную Думу (за рубежом законопроекты могут вноситься в обе палаты парламента – США, Франция). В дореволюционной России, в соответствии с Основным законом 1906 года, законодательные инициативы могли поступать как в Государственный Совет, так и в Государственную Думу. Непоследовательностью отличался законодательный процесс и в Верховном Совете РСФСР. Субъект права законодательной инициативы вносит законопроект в аппарат Государ- ственной Думы, где осуществляется его регистрация. Регистрацию осуществляет Управле- ние документационного обеспечения, и именно с этого момента начинается реализация дан- ной стадии. Согласно Регламенту Государственной Думы 173 в текст законопроекта необходимо включать следующие положения: о сроке и порядке вступления в силу предлагаемого закона; о признании утратившими силу или об изменении ранее принятых законов или дру- гих правовых актов в связи с принятием закона. При внесении законопроекта в Государственную Думу должны быть представлены: – пояснительная записка, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции законопроекта; – текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы; – перечень актов федерального законодательства, подлежащих изменению или призна- нию утратившими силу в связи с принятием данного закона; – финансово-экономическое обоснование (при необходимости материальных затрат для реализации законопроекта); – заключение Правительства РФ (в случаях, предусмотренных ч. 3 ст. 104 федеральной Конституции). 173 О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: постановление Государ- ственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 210 Согласно ст. 107 и 108 Регламента Государственной Думы, спикер палаты направляет зарегистрированный законопроект в профильный комитет, который определяет его соответ- ствие требованиям Конституции РФ и Регламента палаты. Если, по мнению профильного комитета, подготовленный к внесению в Государствен- ную Думу законопроект соответствует предъявляемым требованиям, Совет Государствен- ной Думы по предложению профильного комитета принимает решение: – назначить один из комитетов Государственной Думы ответственным по законопро- екту; – включить законопроект в примерную программу законопроектной работы Государ- ственной Думы на текущую либо на очередную сессию; – направить законопроект в комитеты, комиссии и депутатские объединения, феде- ральные органы государственной власти (Президенту, Совету Федерации, членам Совета Федерации, высшим судам по вопросам их ведения) для подготовки и представления отзы- вов, предложений и замечаний. В случае если, по мнению комитета, законопроект не соответствует предъявляемым требованиям, Совет Государственной Думы принимает решение о возвращении законопро- екта инициатору и такой законопроект не считается внесенным в Государственную Думу, что и подтвердил Конституционный Суд РФ 174 Вторая стадия – предварительное рассмотрение законопроектов. В случае отсутствия явных нарушений и соблюдения вышеупомянутых требований, предъявляемых к законо- проектам, Совет Государственной Думы направляет законопроект в ответственный комитет палаты. Если законопроект направлен в несколько комитетов для подготовки, то Совет Госу- дарственной Думы один из них назначает ответственным. С учетом предложений послед- него Совет Государственной Думы устанавливает срок подготовки законопроекта к рассмот- рению. Законодателем введено обязательное согласование проектов федеральных законов о предметах совместного ведения с субъектами РФ, закреплена процедура участия субъектов РФ в законодательном процессе. Третья стадия законодательного процесса включает рассмотрение законопроектов в Государственной Думе. Такое рассмотрение осуществляется в трех чтениях, если Дума не примет иного решения в отношении конкретного законопроекта в соответствии с действу- ющим законодательством. Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и соответствую- щие материалы к нему по представлению ответственного комитета Государственной Думы направляются ее депутатам не позднее, чем за три дня до рассмотрения на заседании палаты. При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуж- дается его общая концепция, актуальность, целесообразность и практическая значимость, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции России. Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта и содоклада представи- теля ответственного комитета. Затем заслушиваются предложения и замечания депутатов и депутатских групп, иных лиц, приглашенных на заседание для участия в обсуждении. По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Дума может: – принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом выска- занных предложений и замечаний; 174 О проверке конституционности п. 100 Регламента Правительства РФ: Постановление Конституционного Суда РФ от 29 ноября 2006 г. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 211 – принять закон; – отклонить законопроект. Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении (ст. 119 Регламента Государственной Думы) 175 При отклонении законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвраща- ется субъекту права законодательной инициативы. Если закон принят в первом чтении, то альтернативные законопроекты не принима- ются к рассмотрению. Альтернативные законопроекты рассматриваются Государственной Думой в первом чтении совместно с использованием рейтингового голосования. Если по итогам рейтингового голосования несколько законопроектов набрали достаточное для их принятия или одобрения число голосов, то принятым или одобренным в первом чтении счи- тается законопроект, набравший наибольшее число голосов. В случае если ни один из зако- нопроектов не набрал достаточного числа голосов, на окончательное голосование ставится законопроект, получивший наибольшее число голосов. Результат голосования оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы. В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума может уста- новить срок внесения его на второе чтение. Решение о принятии законопроекта в первом чтении требует простого большинства от общего числа членов палаты. Совет Государственной Думы принимает решение о включении законопроекта во вто- рое чтение и определяет докладчика ответственного комитета. Ответственный комитет при- нимает и анализирует поступившие поправки к законопроекту, составляет таблицу поправок и производит подготовку законопроекта ко второму чтению, которое начинается с доклада представителя комитета и сводится к обстоятельному рассмотрению предложенных попра- вок. После принятия законопроекта во втором чтении он направляется в ответственный комитет для устранения возможных внутренних противоречий и редакционной правки. Если проведена правовая и лингвистическая экспертиза, законопроект может быть принят в тре- тьем чтении в тот же день. Завершает данную стадию принятие закона в третьем чтении. При третьем чтении законопроекта не допускается внесение в него поправок и возвращение к его обсуждению. В исключительных случаях возможно возвращение к процедуре второго чтения. Принятый Государственной Думой федеральный закон в течение 5 дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Если закон не подлежит обязательному рассмотрению верхней палатой, в соответствии со ст. 106, 108 Конституции РФ, и в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации, то в течение 5 дней данный закон направляется Пред- седателем верхней палаты Президенту России для подписания и обнародования. Единствен- ный случай, когда законопроект направляется Председателем Государственной Думы Пре- зиденту РФ – это при преодолении несогласия Cовета Федерации. Четвертая стадия – рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации. В соответ- ствии с ч. 3 ст. 105 Конституции РФ, принятый Государственной Думой федеральный закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Если Федеральный закон принят по предметам совместного ведения, в Совет Федерации направляется информация о позиции органов власти субъектов РФ по такому федеральному закону. Поступивший федеральный закон в срок не более 24 часов направляется вместе с сопроводительными документами всем членам Совета Федерации. 175 Возможность инициирования референдума федеральными органами государственной власти (включая и Государ- ственную Думу) предусмотрена Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 г. «О референдуме Российской Федерации». А. В. Безруков. «Конституционное право России» 212 Конституция РФ (ч. 4 ст. 105) устанавливает четырнадцатидневный срок, в течение которого Совет Федерации рассматривает поступивший из Государственной Думы феде- ральный закон и который исчисляется со дня, следующего за днем его регистрации в Совете Федерации. Совет Федерации рассматривает законы в активной форме – путем обсуждения и при- нятия решения палатой и в пассивной форме – без рассмотрения палатой. В активной форме подлежат рассмотрению все так называемые обязательные законы, к числу которых относятся законы о поправках Конституции РФ, ФКЗ, федеральные законы, указанные в ст. 106 Конституции РФ, и законы, по которым Дума преодолела несогласие Президента РФ. Обязательные законы находятся в верхней палате парламента до вынесения оконча- тельного решения палатой, даже если нарушен 14-дневный срок. Конституционным Судом РФ подтверждена необходимость обязательного рассмотрения в Совете Федерации феде- рального закона в течение 14 дней, и обязательный федеральный закон, не рассмотренный в течение 14 дней, квалифицирован Конституционным Судом как не одобренный верхней палатой парламента. Вместе с тем, Суд отметил, что такое толкование Конституции не рас- пространяется на федеральные законы, помимо указанных в ст. 106 Конституции РФ, при- знанные самим Советом Федерации подлежащими обязательному рассмотрению 176 После поступления федерального закона в Совет Федерации спикер палаты определяет ответственный комитет. Комитет (комиссия) Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федераль- ного закона, предварительно рассматривает принятый Государственной Думой федераль- ный закон и принимает по нему заключение. Если федеральный закон передан нескольким комитетам, комиссиям Совета Федерации для подготовки заключения, то каждый комитет (комиссия) представляет заключение в ответственный комитет Совета Федерации. Согласно ст. 106 Регламента Совета Федерации, ответственный комитет дает оценку рассматриваемому федеральному закону, формулирует и направляет спикеру палаты одно из следующих решений: а) рекомендовать Совету Федерации одобрить федеральный закон, принятый Государ- ственной Думой; б) рекомендовать Совету Федерации отклонить федеральный закон, принятый Госу- дарственной Думой. При этом в заключении излагаются мотивы, по которым комитет, комис- сия палаты считает необходимым его отклонить. Рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения докладчиком заключения ответственного коми- тета. Затем предоставляется слово содокладчикам, представителям Президента РФ и Пра- вительства РФ. После выступления последнего Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации принимает решение одобрить или отклонить феде- ральный закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты. По результатам рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, председательству- ющий ставит на голосование вопрос об одобрении федерального закона. В случае недоста- точной подготовленности вопроса о рассмотрении указанного федерального закона палата вправе принять решение о переносе вопроса о рассмотрении федерального закона на следу- ющее заседание Совета Федерации. 176 По делу о толковании ч. 4 ст. 105 и 106 Конституции Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 г. № 1-П. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 213 По результатам обсуждения Совет Федерации одобряет или отклоняет принятый Госу- дарственной Думой федеральный закон. Федеральный закон принимается простым боль- шинством, Федеральный конституционный закон и закон о поправках к Конституции РФ – квалифицированным, не менее 3/4 голосов от общего числа членов палаты. Постановление Совета Федерации об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона с указанием разногласий направляется в Государственную Думу. Постановление об одобрении закона в пятидневный срок направляется спикером верхней палаты главе государства для подписания и обнародования закона. В литературе выделяют особую стадию – преодоление разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой по отклоненному Советом Федерации закону. Совет Государственной Думы определяет ответственный комитет, который может рекомендовать Думе: – создать согласительную комиссию для преодоления разногласий; – принять федеральный закон в ранее принятой редакции; – снять федеральный закон с повторного рассмотрения. При образовании на паритетной основе согласительной комиссии ставится цель выра- ботать единый текст закона. Итогами работы комиссии являются протокол и сопоставитель- ная таблица статей закона. Для преодоления несогласия верхней палаты Государственная Дума должна принять закон квалифицированным большинством в 2/3 голосов, затем он в течение 5 дней направ- ляется Председателем Думы Президенту РФ для промульгации. И это единственный случай, когда закон направляется главе государства, минуя Совет Федерации. Завершающая – пятая стадия – подписание закона главой государства и официальное опубликование 177 . В соответствии со ст. 107 Конституции РФ Президент России в течение 14 дней подписывает и обнародует закон. Президент РФ вправе отклонить или возвратить закон. Президент отклоняет федеральный закон, если не согласен с его содержанием (право вето), а возвращает в случае, если нарушен порядок или процедура его рассмотрения и при- нятия. Возможность последнего подтвердил Конституционный Суд РФ, отметив, что Феде- ральный закон возвращается в соответствующую палату, где была нарушена процедура при- нятия федерального закона. В случае возвращения закона главой государства он рассматривается парламентом с того момента, где была нарушена процедура его принятия. Особенной является процедура принятия федеральных конституционных законов, как и законов о поправках в Конституцию РФ, которые принимаются квалифицированным боль- шинством голосов каждой из палат парламента (2/3 Думы и 3/4 Совета Федерации) и под- лежат обязательному подписанию Президентом России в течение 14 дней. Таким образом, в отношении них Президент РФ не имеет права отлагательного вето. Опротестованный закон вместе с посланием направляется главой государства парла- менту, который может: – принять возражения Президента, внести соответствующие изменения в закон и вновь направить его главе государства; – отклонить возражения главы государства, одобрив закон в прежней редакции квали- фицированным большинством голосов. Порядок опубликования и вступления в силу федеральных законов определен Феде- ральным законом от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу феде- 177 Однако с учетом того, что Президент РФ вправе лишь задержать опубликование закона и его вето может быть преодолено палатами парламента, некоторые авторы не признают данную стадию самостоятельной стадией законо- дательного процесса, что, безусловно, спорно. См.: Абрамова А.И. Современный законодательный процесс РФ: стадии и проблемы их совершенствования. Журнал российского права. 2007. № 2. С. 21. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 214 ральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собра- ния». Согласно этому акту в России применяются только те федеральные законы, которые официально опубликованы в «Российской газете», «Парламентской газете», Собрании зако- нодательства Российской Федерации, а также впервые размещены (опубликованы) на «Офи- циальном интернет-портале правовой информации» (www. pravo.gov.ru). Публикация закона осуществляется в течение 7 дней с момента подписания Президентом РФ, закон вступает в силу по общему правилу по истечении 10 дней со дня опубликования, если иное не преду- смотрено в законе. Таким образом, подписание закона главой государства состоит не только в том, что глава государства подтверждает свое согласие с законом, но и в том, что закон принят в порядке должной правовой процедуры. А. В. Безруков. «Конституционное право России» 215 Контрольные вопросы 1. Сформулируйте понятие и основные стадии законотворческого процесса. 2. Как бы Вы соотнесли понятия правотворческого, законотворческого и законода- тельного процесса? 3. В отношение каких законов Президент РФ не пользуется правом отлагательного вето? 4. В чем назначение первого, второго и третьего чтений законопроектов в Государ- ственной Думе? 5. Когда законопроекты рассматриваются более чем в трех чтениях? 6. Какие из этапов законодательного процесса могут «выпадать»? 7. Как соотно- сятся обнародование и опубликование законов? 8. Имеются ли особенности внесения законопроектов коллегиальными органами? 9. Как соотносится институт возвращения закона с институтом отклонения закона главой государства? 10. Чем отличается круг субъектов законодательной инициативы от круга субъектов конституционной инициативы? 11. На какие законопроекты обязательно наличие заключения Правительства РФ? А. В. Безруков. «Конституционное право России» 216 Дополнительная литература к теме 1. Абрамова А.И. Современный законодательный процесс Российской Федерации: ста- дии и проблемы совершенствования. Журнал российского права. 2007. № 2. 2. Авакьян С.А. Десять конституционно-правовых «заповедей» законотворчества / Вестн. МГУ. Сер. 11. Право. 2010. № 1. 3 Арбузкин А.М. Законодательная инициатива: ожидания, результаты и перспек- тивы /А.М. Арбузкин, И.П. Кененова, Т.К. Ковалева, А.А. Троицкая. Конституционное и муниципальное право. 2014. № 1. 4. Баранов В.М. Идея законопроекта: сущность, практическая ценность, тех- нико-юридическое оформление. Журнал российского права. 2008. № 2. 5. Безруков А. В. Парламентское право и парламентские процедуры в России: учеб. пособие / А. В. Безруков. – М., 2015. 6. Безруков А.В. Правотворческий процесс: Россия и зарубежный опыт: учеб. пособие / А.В. Безруков, С.А. Пунтус. Красноярск, 2009. 7. Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии /отв. ред. Р.Ф. Васильев. М., 2000. 8. Законотворчество в Российской Федерации /под ред. А.С. Пиголкина. М., 2000. 9. Ивлев Г.П. Участие Правительства Российской Федерации в законодательной дея- тельности: монография /Г.П. Ивлев, Г.А. Гаджимагомедов. М., 2008. 10. Иванов С.А. Основные аспекты соотношения закона и подзаконного акта норма- тивного правового акта. Государство и право. 2004. № 8. 11. Кожевников О.А. Дефектное правотворчество. Российский юридический журнал. 2008. № 1. 12. Леоненко Н.Т. Право вето: региональный аспект /Н.Т. Леоненко, Т.А. Беркутова. Право и политика. 2011. № 1. 13. Лебедев В.А. Законодательная инициатива – стадия законодательного процесса в РФ: монография /В.А. Лебедев, Н.В. Ройзман. Челябинск, 2010. 14. Личичан О. П. Правовые системы субъектов Федерации: опыт конструирования российской модели. Право и политика. 2010. № 5. 15. Остапович И.Ю. Конституционный Суд РФ в нормотворческом процессе. Россий- ский юридический журнал. 2010. № 2. 16. Парламентское право России: учеб. пособие /отв. ред. А.Н. Кокотов. Екатерин- бург, 2008. 17. Путятина А.Г. Законодательный процесс как сфера взаимодействия различных ветвей власти. Конституционное и муниципальное право. 2009. № 17. 18. Поленина С.В. Правовая политика – генерализирующий фактор правотворчества. Государство и право. 2011. № 1. 19. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации. Теория. Прак- тика. Методика. Екатеринбург, 2001. 20. Разбаш О.Н. Федеральный законотворческий и законодательный процессы в совре- менном российском конституционализме: единство и эволюция принципов. Конституцион- ное и муниципальное право. 2009. № 18. 21. Тихомиров Ю.А. Юридическое проектирование: критерии и ошибки. Журнал рос- сийского права. 2008. № 2. 22. Югов А.А. Некоторые аспекты теоретико-правового обоснования понятия «зако- нопроектный процесс» /А.А. Югов, К.А. Игишев. Конституционное и муниципальное право. 2007. № 3. |