Цифровая трансформация государственного управления мифы
 Скачать 0.73 Mb.
|
|
D0%BB/10574/%D0%9F%D1%80%D0%B8%D0%BA%D0%B0%D0%B7%20 %E2%84%96%2048%20%D0%BE%D1%82%2029.01.2018.pdf> (дата обраще- ния: 20.03.2019). 27 34 Проанализированные за 5 лет (2014–2018 гг.) контракты на создание информационных систем для ЗАГСов на общую сумму более 764 млн рублей показали, что 44% от общего объема гос- заказа обеспечивают исполнители из других субъектов Россий- ской Федерации. Причем 93% от общего объема ИТ-бюджета на функции ЗАГС сосредоточено в 10 регионах: г. Москва и Санкт- Петербург, Кировская, Ленинградская, Московская, Самарская и Ярославская области, Республика Татарстан и Чеченская Рес пуб- ли ка, Приморский край. За 10 лет, с 2008 г., только на информатизацию одного государ- ственного полномочия было израсходовано более 1 млрд рублей. Однако до настоящего времени не обеспечен экстерриториальный принцип получения услуг ЗАГСов. Ловушка 2 связана с децентрализацией закупок ИТ-решений. Это привело к тому, что госорганы, отказавшись от формирования единой закупочной политики, перераспределяют ИТ-бюджеты по подведомственным учреждениям, по различным ИТ-проектам и т.д. Наиболее яркие примеры — по закупке медицинских элек- тронных сервисов. В регионах России все медицинские учреждения закупают мини-колл-центр, сервис записи к врачу и т.д. В результате — сот- ни одинаковых закупок с неограниченной дифференциацией сто- имости контрактов. Например, разработка сервиса записи к врачу стоит от 10–12 тыс. рублей (Тосно, Выборг Ленинградской обла- сти) до 400 тыс. рублей (Ижевск, Королев Московской области). В целом за 2012–2018 гг. на создание только одного сервиса записи на прием к врачу было потрачено более 300 млн рублей, не считая расходы на те информационные системы, где данный сервис явля- ется составным модулем (подсистемой). При этом специфика ИТ-проектов такова, что информацион- ная система или сервис, созданные на централизованный бюджет, могли бы реализовать функционал современных центров обслу- живания граждан в интересах не только поликлиник, но и всей со- циальной сферы. Ловушка 3 связана с использованием некорректных показате- лей и методик для мониторинга запланированных эффектов. Например, для расчета доли граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электрон- ной форме, применялась некорректная методика, существенно искажавшая реальную картину получения гражданами и органи- зациями услуг в электронном виде. 35 Во-первых, значение целевого показателя рассчитывается как отношение численности населения в возрасте 15–72 лет, исполь- зовавшего сеть Интернет для получения государственных и му- ниципальных услуг в течение последних 12 месяцев, к общей чис- ленности населения в возрасте 15–72 лет, взаимодействовавшего с органами государственной власти и местного самоуправления в течение последних 12 месяцев. При этом, по данным этого же вы- борочного обследования населения по вопросам использования информационных технологий и информационно-телекоммуника- ционных сетей (утверждено приказом Росстата от 6 октября 2017 г. № 661), в 2017 г. более трети населения (35,8%) в среднем по Рос- сии в органы власти не обращались. Отметим, что в ряде регионов (Калужская, Орловская, Рязанская, Тверская, Ульяновская обла- сти, республики Адыгея и Северная Осетия — Алания и др.) доля необращающихся в органы власти граждан в возрасте 15–72 лет составляет более 60%. Далее, целевой показатель рассчитывается на основании агре- гированной информации по всем группам услуг, а не по отдель- ным услугам. Реальная доля электронных обращений существен- но различается в зависимости от группы услуг. В большинстве это так называемые информационные услуги: запись на прием к вра- чу и отмена записи, информирование о задолженностях, проверка штрафов и т. п. Таким образом, целевое значение майских указов 2012 г. — 70% получения услуг в электронном виде — достигнуто не было. Одним из показателей проекта цифрового госуправления в про- грамме «Цифровая экономика» повторно использован тот же са- мый показатель — 70% взаимодействий граждан и коммерческих организаций с государственными (муниципальными) органами и бюджетными учреждениями, осуществляемых в цифровом виде. 3. Решения для цифровой трансформации системы госуправления в России Прежде чем принимать ключевые решения по цифровизации госсектора, принципиально важно сначала обозначить цели циф- ровой трансформации и определить целевое состояние и ожидае- мые эффекты. Для основных сфер госуправления мы предлагаем следующие цели: 36 1) сокращение расходов на деятельность госорганов — за счет оп- тимизации обеспечивающих, инвариантных функций (бэк- офисов госорганов); 2) повышение производительности труда госслужащих при предо- ставлении госуслуг и осуществлении контрольно-надзорной дея- тельности — за счет стандартизации и модернизации админи- стративно-управленческих процессов; 3) снижение стоимости создания и администрирования информаци- онных ресурсов и систем — за счет повторного использования информационных технологий и сервисов; 4) повышение эффективности бюджетных расходов на программ- ные (проектные) мероприятия, реализуемые органами власти, — за счет продвижения и стимулирования внедрения цифровых технологий в отраслях экономики; 5) повышение уровня доверия граждан и бизнеса к органам власти и должностным лицам, поддержки принимаемых ими решений (политик) — за счет формирования экосистемы государствен- ных и частных платформ. Каскадирование верхнеуровневых целей может обеспечить прио- ритизация задач цифровизации для руководителя каждого органа власти в «Цифровой повестке руководителя». «Цифровая повестка руководителя» может представлять со- бой краткое описание ключевых целей и приоритетных задач на 1–2–3 года с обоснованными конечными эффектами, которые может контролировать гражданское общество (бизнес, граждане, ИТ-компании), а не сами органы власти. Поэтому все цели, за- дачи и индикаторы измерения должны быть сформулированы на понятном и доступном для граждан языке с соответствующими текстовыми, графическими и визуальными пояснениями. Цифровые повестки руководителей федеральных и региональ- ных органов исполнительной власти целесообразно рассматри- вать на Правительственной комиссии по цифровому развитию, использованию информационных технологий для улучшения ка- чества жизни и условий ведения предпринимательской деятель- ности. Для достижения обозначенных целей цифровой трансформа- ции необходимо следующее. 1. Организовать на постоянной основе процесс цифрового реин- жиниринга системы, структуры и полномочий органов исполнитель- ной власти на федеральном и региональном уровнях. 37 Для перехода на новую, отвечающую задачам цифровой транс- формации систему полномочий органов исполнительной власти необходимо законодательно закрепить механизм, обеспечивающий привязку полномочий органов исполнительной власти к ресурсам на исполнение, включая кадровые, финансовые, материально-техниче- ские, и к результатам их деятельности. Для запуска механизма регулярного пересмотра состава и со- держания государственных полномочий целесообразно создание цифровой платформы, позволяющей проводить оперативный ана- лиз данных из различных государственных информационных си- стем и ресурсов для выявления реальной нагрузки государствен- ных служащих и производительности их труда при исполнении полномочий, контроля сроков выполнения операций, трансфор- мации административных процедур; сравнение издержек на ти- повые функции и т.д., а также обеспечивающей регулярную опти- мизацию полномочий органов исполнительной власти на основе актуальных государственных приоритетов с учетом текущих ри- сков (угроз) и экономической активности. 2. Отказаться от традиционного управленческого подхода при- нятия «единых стандартов и требований» к информационным си- стемам. Прорыв — в создании цифровой платформы типовых ИТ-ре ше- ний для госсектора: «аппстор госсервисов». Принцип работы такой плафтормы может быть аналогичен известным экосистемам App Store и Google Play, только блоками заимствования, помимо программных приложений, разработан- ного программного обеспечения, отдельных электронных серви- сов, могут выступать модули информационных систем или даже отдельные информационные системы. Экосистема образуется, если помимо возможности приобре- сти или взять открытый код ИТ-решения бесплатно создается ин- формативный каталог платформы, где описываются особенности реализации решения, условия его успешного заимствования, но, что самое главное, представлены и описаны поставщики для каж- дого решения на рынке. Команда платформы — это высокооплачиваемые отраслевые профессионалы, которые должны понимать архитектуру государ- ственных информационных систем и особенности их внедрения в деятельность органов власти. В числе их функций может быть: по- могать устанавливать связь между госорганами и потенциальными 38 поставщиками ИТ-решений, обеспечивать обсуждение условий приобретения или заимствования решений, например по орга- низации технической поддержки решения, его апгрейда, покупки дополнительных лицензий, доступа к справочной информации и большого числа иных сопутствующих организационных момен- тов, без которых нельзя организовать «плавное» заимствование ИТ-решений и др. В качестве модели монетизации может быть выбрана схема, при которой и поставщик, и госорган оплачивают услуги команды платформы либо работа компенсируется из бюджетных средств. Высокий интеллектуальный потенциал платформы и ключе- вой процесс одновременно — это составление карты совместимо- сти ИТ-решений, накопление системы параметров, по которым определяется совместимость ИТ-решений (требования к надеж- ности, отказоустойчивости, масштабируемости, функционалу, ап- паратному обеспечению и проч.). Поиск по платформе как раз и может осуществляться по подобным параметрам, а сервис состоит в индивидуальном подборе ИТ-решения под нужды госоргана. К ожидаемым эффектам внедрения платформы мы относим: — отказ от заведомо непродуктивных, неэффективных ИТ-ре- шений; — повышение уровня открытой конкуренции ИТ-решений среди поставщиков; — установление справедливой стоимости работ и услуг по раз- вертыванию государственных ИТ-решений; — развитие малого ИТ-предпринимательства за счет низкого по- рога для входа на платформу; — совместимость внедряемых ИТ-решений. В числе потенциальных рисков следует выделить: возможный сговор поставщиков по объявлению однотипных возможностей их ИТ-решений, монополизация рынка. 3. Перейти от действующей модели координации мероприя- тий по информатизации 28 к централизованной модели, направлен- ной на: — централизацию расходов на цифровизацию; 28 Постановление Правительства Российской Федерации от 24 мая 2010 г. № 365 «О координации мероприятий по использованию информационно- коммуникационных технологий в деятельности государственных органов». 39 — обязательность закрепления необходимости создания государ- ственных информационных систем законодательным актом, актом Президента или Правительства России; — взаимосвязанность существующих и создаваемых ИТ-решений в рамках общей архитектуры цифровизации госсектора; — внедрение доказательного принципа необходимости расхо- дования бюджетных средств на разработку и модернизацию ИТ-ре ше ний (например, в рамках Правительственной комис- сии по цифровому развитию, использованию информацион- ных технологий для улучшения качества жизни и условий ве- дения предпринимательской деятельности). Переход на централизованную модель означает: 1) создание уполномоченного органа по цифровизации с функциями госзаказчика и главного распорядителя бюджетных средств на создание всех ИТ-решений и закупку всей компьютерной тех- ники и оборудования для государственных нужд; 2) ограничение возможностей отраслевых ведомств на расходова- ние бюджетных средств на создание и внедрение ИТ-решений преимущественно правом формирования функциональных требований к информационным системам. Подтверждением эффективности централизованной модели может служить опыт информатизации в г. Москве и ряде других регионов России. Так, департамент информационных технологий г. Москвы (ДИТ Москвы) в соответствии с Положением осуществляет функ- ции межотраслевой координации в области информатизации ор- ганов исполнительной власти г. Москвы, функции государствен- ного заказчика и главного распорядителя бюджетных средств на закупку техники, оборудования, программных продуктов, работ, услуг и проч. в области ИКТ 29 Финансирование информатизации органов исполнительной власти г. Москвы осуществляется в рамках государственных про- грамм «Информационный город» и «Умный город», координато- ром и ответственным исполнителем которых является ДИТ Мо- сквы. Анализ динамики распределения бюджетных ассигнований на информатизацию в рамках госпрограммы «Информационный город» в период с 2012 по 2018 г. показал, что доля выделяемых ас- сигнований на ДИТ Москвы выросла с 57 до 74%, а на все осталь- 29 Постановление Правительства Москвы от 5 апреля 2011 г. № 105-ПП. 40 ные органы исполнительной власти г. Москвы, за исключением департамента СМИ и рекламы, сократилась с 13 до 2%. Вместе с тем при внедрении централизованной модели координа- ции мероприятий и расходов на цифровизацию необходимо учесть раз- витие следующих рисков: 1) монополизация рынка заказов для государственного сектора крупнейшими российскими ИТ-компаниями и интеграторами; 2) завышение стоимости разработки, эксплуатации и развития информационных систем. Для предотвращения названных рисков необходимо обеспе- чить выполнение следующих задач (4 и 5). 4. Целесообразно в законодательстве о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государ- ственных и муниципальных нужд предусмотреть специализиро- ванные требования к процедурам закупки товаров, работ, услуг в области ИКТ, в том числе в части способа закупки, обоснования необходимости закупки, метода определения НМЦК, требований к участникам размещения заказа, исполнения контракта, аудита закупок в сфере ИКТ. 5. Для повышения эффективности расходов на информатиза- цию разработать и утвердить унифицированную методику опреде- ления стоимости разработки и внедрения ИКТ-решений для государ- ственного сектора. При этом основываться такая методика должна на объективной оценке стоимости отдельных характеристик по- тенциального продукта, которые наибольшим образом влияют на стоимость конечного продукта (размер программного кода, объем данных в системе, скорость доступа к данным, количество пользова- телей системы, требования к информационной безопасности и др.). 6. Перейти на платформенный подход для развития государ- ственных цифровых секторов. Портал государственных услуг в перспективе необходимо рас- сматривать как двустороннюю платформу, на которой с одной сто- роны находятся органы власти, впоследствии и другие участники, а с другой стороны — физические и юридические лица. Одним из направлений развития портала должен стать допуск коммерческих и некоммерческих организаций к оказанию сопутствующих услуг. Например, при исполнении услуг по межеванию земельных участков необходимо воспользоваться услугами кадастрового ин- 41 женера. Можно предоставить гражданину право сделать выбор кадастрового инженера на Едином портале госуслуг. Для этого не- обходимо разработать механизм допуска кадастровых инженеров на платформу, определить критерии, по которым определяется достаточная квалификация, согласовать механизм оплаты услуг кадастрового инженера. Также можно ввести систему рейтингова- ния аккредитованных кадастровых инженеров на основе отзывов граждан и иных параметров. Помимо примера с кадастровыми инженерами можно таким же образом развивать предоставление нотариальных услуг, услуг страхования, банковские сервисы, сервисы доставки и т.д. Таким образом, Единый портал госуслуг можно развивать на основе унифицированных механизмов включения новых акторов для содействия в исполнении комплексных услуг (суперсервисов). Портал государственных закупок (www.zakupki.gov.ru) также подходит под определение платформы, поскольку объединяет по- ставщиков и потребителей товаров и услуг, которые ищут конку- рентоспособные ценовые предложения. Фактически задачей государства по платформенной трансфор- мации портала является создание полностью электронного про- цесса закупки на всех стадиях жизненного цикла закупки и испол- нения контракта. Кроме того, на всех этапах проведения закупки на платформе нужно развивать дополнительные аналитические сервисы, связанные с анализом средних закупочных цен по кате- гориям товара, формированием реестров надежных и ненадежных поставщиков и проч. Можно предположить, что цифровизация позволит отказать- ся от субъективных решений на уровне отдельных госслужащих, сделав последних не принимающими, а утверждающими (или от- клоняющими) решения, предлагаемые алгоритмами платформы. Цифровизация должна максимально снизить издержки на каждую проведенную закупку. В перспективе платформа закупок может стать ключевым ин- струментом прогнозирования спроса и предложения по широкому спектру товаров и услуг. Перспективным будет также применение «умных» алгоритмов, например для решения задач по проверке корректности заявки, выбору победителя закупки, обнаружению попыток мошенничества и некорректных действий. Модели взимания платы за реализованные на платформе сер- висы могут проходить публичное обсуждение и быть компромис- сом между интересами осуществляющих закупки госорганов и бизнес-сообществом. 42 Следует отметить потенциальную возможность интеграции платформы госзакупок с иными коммерческими маркетплейсами или государственными платформами для реализации стратегических целей развития государства, дальнейшей оптимизации государ- ственных издержек, предоставления качественных сервисов. Преимуществом платформенного подхода является то, что на платформе и потребитель, и поставщик продукта (услуги) полу- чают прозрачный и понятный процесс взаимодействия, который спроектирован на платформе, контролируется ею, предполагает оценку качества результата, а также позволяет команде платфор- мы выступить первичным арбитром в случае возникновения спора между поставщиком и потребителем. На платформах представлена понятная система монетизации услуг для пользователей, а также система продвижения (узнавае- мости) пользователя, поэтому выигрывают все участники плат- форменного взаимодействия. Конкуренция на рынке, определяемом платформой, становится более прозрачной, в том числе за счет явного выхода «из тени» на платформу участников, которые могли быть незаметны в обычных условиях. При этом участники рынка, не представленные на плат- форме, быстрее теряют свои преимущества, чем их конкуренты, представившие на платформе свои товары и услуги. Важным результатом процесса платформизации рынков являет- ся накопление у команды платформы больших данных о деятель- ности рыночных игроков с обеих сторон. Эти данные касаются размера, количества компаний, клиентов, каталогизации товаров и услуг, потребительских цен на рынке и их динамики, потреби- тельского поведения пользователей и многих других сопутству- ющих аспектов. В результате платформа-агрегатор или платфор- ма-маркетплейс может прогнозировать динамику размера рынка, потребности рынка в товарах и услугах, в том числе еще не пред- ставленных в текущий момент. Нам представляется целесообразным распространить плат- форменное мышление, или платформенный подход, на сферу государственного управления в тех областях и задачах, в которых внедрение цифровых платформ способно улучшить ситуацию во взаимодействии с контрагентами органов власти. При этом счита- ем принципиально важным не только не отождествлять цифровую платформу с государственными информационными системами и ресурсами, но и не выделять на подобные проекты деньги налого- плательщиков, а стимулировать создание цифровых платформ со стороны государства. 43 Однако при проектировании цифровых платформ для государ- ственного сектора важно учитывать ряд особенностей госсектора, в частности отсутствие конкуренции при предоставлении услуг, сложную систему распределения полномочий и ответственности в госорганах, медленный характер внедрения инноваций и более высокие риски информационной безопасности. 7. Для формирования конкурентной информационной среды, привлекающей потенциальных частных инвесторов, создать спе- циализированные центры развития ГЧП и снять ограничения для при- менения механизмов ГЧП в российской практике создания ИТ-про- ек тов. Во-первых, в сфере цифровой экономики проекты могут сто- ить меньше 1 млрд рублей, а поскольку Внешэкономбанк опре- делен центром развития ГЧП для проектов свыше 1 млрд рублей, целесообразно создавать конкурирующие центры развития в сфере цифровой экономики. Во-вторых, для проектов ГЧП в цифровой экономике критич- на разработка типовых договоров, так как потенциальный частный партнер — представитель малого бизнеса может иметь недостаточ- но средств для разработки договора, в достаточной мере защища- ющего его интересы. Для публичного партнера данная ситуация содержит аналогичные риски, так как на уровне субъектов Рос- сийской Федерации и муниципальных образований отсутствуют компетентные специалисты, способные предусмотреть все нюан- сы ГЧП в сфере цифровой экономики. Ситуация может усиливать риски оппортунистического поведения органов власти в процессе заключения ГЧП-контрактов. В настоящее время Внешэкономбанком разработан ряд типо- вых договоров ГЧП по типу BOLT («строю — владею — передаю в аренду — передаю в собственность»), которые могут быть взяты за основу. В-третьих, к числу значимых ограничений, сдерживающих ис- пользование механизмов ГЧП в цифровой сфере, относится не- развитость финансовых инструментов. В связи с высокими затра- тами на ИТ-проекты вариативность финансирования становится необходимым условием для реализации любого масштабного проек- та. Негативным фактором является неосведомленность частного парт не ра о возможностях разных финансовых инструментов, на- пример об инфраструктурных облигациях как инструменте долго- вого финансирования соглашения о ГЧП. Научное издание Цифровая трансформация государственного управления: мифы и реальность Доклад НИУ ВШЭ Подписано в печать 09.04.2019. Формат 60×88 1/16. Гарнитура Newton Усл. печ. л. 2,7. Уч.-изд. л. 2,1. Тираж 250 экз. Изд. № 2284 Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики» 101000, Москва, ул. Мясницкая, 20 Тел.: +7 (495) 772-95-90 доб. 15285 |