Цифровая трансформация государственного управления мифы
 Скачать 0.73 Mb.
|
|
8 Единая информационная система в сфере закупок [Электронный ресурс]. 17 ИТ-проекты как непрофильную деятельность, приглашают для ее выполнения крупных системных интеграторов, которые формируют «под себя» отдельные проекты, пишут технические задания для информационных систем, которые потом созда- ют, и на протяжении многих лет обеспечивают модернизацию и техническую поддержку, что обусловлено невозможностью «утилизировать» их как материальные активы, а зачастую не только выполняют ИТ-проекты, но и финансируют текущую деятельность ведомств и их подведомственных учреждений и проекты, на которые бюджетные ассигнования были урезаны или выделены не в необходимом объеме; — институциональный конфликт интересов в органах власти — за- казчиках ИТ-проектов, обусловленный необходимостью вы- страивания доверенных связей между органами власти и ИТ-компаниями, которые рекомендуют «своих людей» в ИТ-де- пар та мен ты ведомств, формируют с их помощью ведомствен- ные планы информатизации и ИТ-бюджеты, в том числе в целях защиты линейки своих товаров и услуг и максимизации прибыли по направлениям деятельности своей компании; — консолидация ИТ-бюджетов в крупных системных интеграто- рах, перемещение к ним ответственности за информатизацию органов власти, подчинение государственной политики их бизнес-интересам. Таким образом, успешная цифровая трансформация государ- ственного управления без эффективной и результативной модерни- зации системы исполнения государственных полномочий невозможна. 2. Мифы и ловушки цифровой трансформации государственного управления в России Миф 1: Внедрение цифровых технологий разрешит проблемы неэффективности госуправления Проблема несбывшихся ожиданий от внедрения тех или иных технологий госуправления свойственна российской практике с начала проводимых реформ. Негативные последствия усугубляются достаточно распро- страненными способами подгонки показателей и методик их сбо- 18 ра под запланированные ожидаемые эффекты, а также существен- ным сужением мер и мероприятий, применяемых для решения глобальных задач, до набора простейших форм бюрократического контроля и отчетности. Так, майскими указами 2012 г. было прямо предусмотрено формирование механизмов общегражданского обсуждения зако- нопроектов, решений, программ, принимаемых на всех уровнях государственной власти, оценки действующих законов и эффек- тивности их применения, которые должны повысить качество политического участия, гражданского самоуправления и конт- роля. В целях исполнения поручения Президента России решением Правительства России был создан портал regulation.gov.ru, кото- рый, по мысли разработчиков, должен был решить поставленную задачу. Мы проанализировали динамику размещения на портале про- ектов нормативных правовых актов и активность их общественно- го обсуждения (см. рис. 4). Оказалось, что на протяжении четырех лет (2015–2018 гг.) через портал комментарии поступали в среднем на 1,5% разработанных проектов. На протяжении 2015–2018 гг. на проекты актов, размещаемые на портале regulation.gov.ru в целях информирования широкой общественности и проведения независимой антикоррупцион- ной экспертизы, практически никакие замечания не поступали ОРВ Раскрытие информации Антикоррупционная экспертиза Всего размещено проектов НПА 3695 4259 5275 4554 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 2015 2016 2017 2018 Рис. 4. Динамика ежегодного размещения на портале regulation.gov.ru проектов НПА по видам общественного обсуждения 19 (см. рис. 5), что свидетельствует о полной неэффективности рабо- ты созданного интернет-инструмента. В части оценки регулирующего воздействия размещенных проектов (ОРВ) динамика несколько отличается. Однако это за- слуга не созданного интернет-портала, а применяемого управлен- ческого механизма, предусмотренного Правилами проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регу- лирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, ут- вержденными постановлением Правительства Российской Феде- рации от 17 декабря 2012 г. № 1318. Миф 2: Цифровое госуправление — это отдельный (специальный) проект, параллельный с основным функционалом госорганов Внедрение цифровых технологий демонстрирует, что цифро- вые трансакции оказываются значительно дешевле аналоговых, в бумажном формате и в очном режиме. Рис. 5. Доля размещенных на портале regulation.gov.ru проектов НПА, на которые замечания не поступали, по видам общественного обсуждения, % ОРВ Раскрытие информации Антикоррупционная экспертиза 86,5 82,6 77,4 76,4 99,7 100,0 99,7 2015 2016 2017 2018 99,9 99,5 100,0 99,5 99,8 20 Проведенный интернет-предпринимателем Мартой Лэйн Фокс обзор электронных услуг правительства Великобрита- нии показал, что перевод на цифровые каналы 30% контактов «фронт-офиса» по предоставлению госуслуг даст валовую го- довую экономию свыше 1,3 млрд фунтов стерлингов, а 50% — свыше 2,2 млрд фунтов стерлингов. Изданный правительством Великобритании «Отчет об эффективности цифрового прави- тельства» свидетельствует, что цифровые трансакции в 20 раз дешевле, чем трансакции по телефону, в 30 раз дешевле, чем по почте, и в 50 раз дешевле, чем в очном режиме. (Из Доклада Всемирного банка «Цифровое правительство — 2020: перспек- тивы для России», 2016.) Однако данный эффект достигается при условии, что цифро- вым становится полностью весь управленческий процесс: от нача- ла до конца. Поэтому цифровизация госаппарата должна происхо- дить «по всем фронтам», и в первую очередь — в обеспечивающей деятельности. Успешная реализация возможна только в случае полного охвата всех уровней и направлений цифровой трансфор- мацией. Главное условие успешной цифровизации — в перепроектиро- вании всех процессов на основе полного исключения традицион- ных «бумажных» процессов и любых очных взаимодействий. Необходимы цифровой реинжиниринг и автоматизация всех без исключения, в том числе рутинных, процессов в органах вла- сти. Цифровая трансформация означает переход к данным, серви- сам и инфраструктуре совместного использования. Задача — в использовании цифровых каналов для максималь- ного извлечения эффектов для потребителей (пользователей, граждан), повышения эффективности и продуктивности в дея- тельности органов власти. Одной из причин незавершенности и низкой эффективности при внедрении в России электронного правительства стало соз- дание новых электронных технологий при сохранении ранее дей- ствующих аналоговых, или бумажных, и применение к ним еди- ных правовых норм. Экспертами выявлено немало подобных примеров. В част- ности, внедрение сервисов электронных журналов и электрон- ных дневников параллельно с заполнением школьного журнала и дневников в бумажной форме, ведение электронной и бумажной 21 медкарты и т.д. Или, например, одинаковые сроки регистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган и 30-дневный срок рассмотрения обращений граждан, по- ступивших как в письменной форме, так и в форме электронных документов. Или ведение Книги учета граждан, нуждающихся в жилых помещениях, которая по законодательству ряда субъектов Российской Федерации должна обязательно вестись на бумажном носителе и в электронной форме (Республика Саха (Якутия), Са- халинская область и др.). Использование цифровых технологий в госуправлении долж- но полностью исключать всевозможные дублирования и обеспе- чивать юридическую значимость всех электронных документов, изменений в них, а также полностью электронный документообо- рот как внутри, так и между органами власти. Миф 3: Госорганам необходимо разрабатывать (создавать) цифровые технологии для использования в госаппарате Развенчаем данный миф на примере цифровых платформ. Еще в 2018 г. Президент России в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации отмечал необходимость фор- мирования собственных цифровых платформ, совместимых с гло- бальным информационным пространством, что позволит эффек- тивнее организовывать производственные процессы, финансовые услуги и логистику. Однако в последнее время термин «платформа» стал использо- ваться в качестве синонима понятия «государственная информа- ционная система» или «информационные ресурсы». В федеральные планы и проекты активно стали включаться мероприятия по созданию так называемых цифровых платформ, например: — Минпросвещения России — создание информационного ресурса (цифровой платформы) для размещения базы данных ресурсов для опережающей профессиональной подготовки; — АНО «Федеральный центр компетенций в сфере производи- тельности труда» — создание ИТ-платформы управленческих и технологических компетенций в сфере производительности труда; — Минэкономразвития России — создание цифровой платфор- мы для взаимодействия в сфере стратегического управления в 22 целях согласованности действий участников стратегического планирования на всех уровнях государственного управления в достижении стратегических приоритетов и др. В числе поручений по реализации Послания Президента Рос- сии Федеральному Собранию от 20 февраля 2019 г. Правительству Российской Федерации при участии АНО «Агентство стратегиче- ских инициатив» и ведущих общественных объединений предпри- нимателей поставлена задача до конца 2019 г. обеспечить создание и внедрение в пилотном режиме цифровой платформы для приема обращений субъектов предпринимательской деятельности в связи с оказанием на них давления со стороны правоохранительных ор- ганов и др. Однако вышеперечисленные и многие другие инициативы не относятся к платформенным решениям. При этом в коммерческом секторе платформенный подход уже имеет достаточную историю и доказал свою эффективность. Первые онлайн-платформы стали возникать с развитием Ин- тернета в 90-х годах XX в. при переходе от концепции порталов- витрин с односторонним взаимодействием с пользователем (кон- цепция Web 1.0) к концепции Web 2.0, когда контент для порталов стали создавать сами пользователи. К настоящему моменту цифровые платформы стали полно- правными, а в некоторых случаях — доминирующими участника- ми экономических отношений. Например, по информации пор- тала Booking.com 9 , в рамках этой платформы представлено более 28,3 млн единиц размещения в 227 странах по всему миру и ежеднев- но с использованием сервиса бронируется более 1,5 млн номеро-но- чей. А через сервис заказа такси Uber, который был запущен в 2010 г. и сейчас действует в 24 странах, было совершено 5 млрд поездок 10 Запущенную в 2011 г. китайскую платформу WeChat компании Tencent используют более 900 млн человек 11 . Основной интерфейс 9 О Booking.com [Электронный ресурс]. |