Цифровая трансформация государственного управления мифы
 Скачать 0.73 Mb.
|
|
При участии Всемирного банка Москва, 2019 XX 9–12 АПРЕЛЯ / 2019 / МОСКВА ЦИФРОВАЯ ТРАНСФОРМАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: МИФЫ И РЕАЛЬНОСТЬ XX 9–12 АПРЕЛЯ / 2019 / МОСКВА Доклад НИУ ВШЭ К ХX Апрельской международной научной конференции по проблемам развития экономики и общества ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ ПРИ УЧАСТИИ ВСЕМИРНОГО БАНКА Доклад НИУ ВШЭ ЦИФРОВАЯ ТРАНСФОРМАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: МИФЫ И РЕАЛЬНОСТЬ 9 –12 апреля 2019 г. Москва Издательский дом Высшей школы экономики Москва, 2019 УДК 351/354:004 ББК 67.401 Ц75 А в т о р с к и й к о л л е к т и в: Д.Ю. Двинских, Н.Е. Дмитриева, А.Б. Жулин, С.М. Плаксин, М.А. Плисс, Л.Х. Синятуллина, Е.М. Стырин, С.А. Файзиев Под общей редакцией Н.Е. Дмитриевой Цифровая трансформация государственного управления: мифы и Ц75 реальность [Текст]: докл. к XX Апр. междунар. науч. конф. по проблемам развития экономики и общества, Москва, 9–12 апр. 2019 г. / Д. Ю. Двинских, Н. Е. Дмитриева, А. Б. Жулин и др. ; под общ. ред. Н. Е. Дмитриевой ; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». — М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2019. — 43, [1] с. — 250 экз. — ISBN 978-5-7598-1980-6 (в обл.). — ISBN 978- 5-7598-2003-1 (e-book). Программа «Цифровая экономика» ставит перед органами государствен- ной власти новые глобальные задачи. Однако не решенные до сих пор проб- ле мы неэффективности российского госуправления серьезно сокращают воз- можности для внедрения современных цифровых технологий и усугубляют риски отставания России в цифровой трансформации. В первом разделе представленного доклада дана краткая характеристика системным проблемам госуправления в России, выделены основные причи- ны неэффективной информатизации госорганов. Во втором разделе описаны мифы цифровой трансформации государственного управления в России и сформулированы ключевые задачи цифровизации госорганов. В третьем раз- деле предлагается рассмотреть, какие проблемы совершенствования системы госуправления в России и повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти могут быть решены с использованием цифровых тех- нологий, какие ограничения имеются, каким образом они могут быть преодо- лены. УДК 351/354:004 ББК 67.401 Опубликовано Издательским домом Высшей школы экономики ISBN 978-5-7598-1980-6 (в обл.) ISBN 978-5-7598-2003-1 (e-book) © Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», 2019 3 Содержание Введение ................................................................................................ 4 1. Проблемы государственного управления: причины неэффективности .................................................................. 4 2. Мифы и ловушки цифровой трансформации государственного управления в России ..............................................17 Миф 1: Внедрение цифровых технологий разрешит проблемы неэффективности госуправления ...............................................................................17 Миф 2: Цифровое госуправление — это отдельный (специальный) проект, параллельный с основным функционалом госорганов .....................................................................................19 Миф 3: Госорганам необходимо разрабатывать (создавать) цифровые технологии для использования в госаппарате .............................21 Миф 4: Для цифровизации госорганов необходимо всех сотрудников обучить ИТ-компетенциям ....................................................................... 25 Миф 5: Нехватка ИТ-специалистов в России ........................................................................................ 32 3. Решения для цифровой трансформации системы госуправления в России ....................................................... 35 4 Введение Амбициозные задачи утвержденной Правительством Россий- ской Федерации программы «Цифровая экономика» диктуют новые требования к системе государственного управления, орга- низации и структуре государственного аппарата. Несмотря на то что федеральный проект «Цифровое госуправление» предполагает целый ряд серьезных изменений по упрощению взаимодействия граждан с государством, органов власти между собой, он не реша- ет многие из текущих проблем неэффективности органов государ- ственной власти и не отвечает в полной мере на вызовы цифровой трансформации. Если для бизнеса цифровизация — это ключ к выживанию на современных рынках, драйвер для повышения конкурентоспособ- ности и увеличения прибыли, то для госорганов роль цифровой трансформации пока не очевидна, более того, не является столь же естественным процессом, как и для частных компаний. Органы власти не борются за получателей государственных услуг с част- ными компаниями, административные издержки не влияют на их конкурентные преимущества, а неэффективность создаваемых ИТ-сервисов не приводит госорганы к банкротству. По мнению авторов, цифровая трансформация должна ве- сти к кардинальному изменению подходов в организации работы органов власти с использованием цифровых технологий и алго- ритмов. Это своего рода процесс адаптации к новым условиям деятельности с учетом потребностей рынка и ожиданий потреби- телей услуг и сервисов. Без системной трансформации управлен- ческих процессов, без кардинальной перестройки работы всего госаппарата масштабной отдачи от цифровизации обеспечить не получится. 1. Проблемы государственного управления: причины неэффективности В силу незавершенности целого ряда задач ранее проводимых реформ (административная реформа, реформа госслужбы, бюд- жетного сектора, электронное и открытое правительство) сохра- нившиеся негативные управленческие практики сокращают возмож- ности для внедрения современных цифровых технологий. 5 Среди неразрешенных и наиболее проблемных задач мы выделили следующие: — разбалансированность системы распределения государствен- ных полномочий, организационной структуры государствен- ных органов и взаимодействий между ними; — неэффективность бюджетных расходов на содержание госу- дарственного аппарата и исполнение функций; — недостаточный уровень производительности труда в органах исполнительной власти, который компенсируется избыточной численностью сотрудников; — низкий уровень современных цифровых компетенций и про- фессиональной квалификации государственных служащих; — отсутствие в госаппарате приверженности таким ценностям, как эффективность, подотчетность, служение общественным интересам. Приведем несколько показательных примеров на основе ана- лиза опыта предыдущих этапов реформирования системы гос- управления. Одним из серьезных препятствий на пути цифровой транс- формации государственного управления в России остается проб- ле ма неэффективного распределения государственных полномочий и отсутствие взаимосвязи между закрепляемыми функциями и выде- ляемыми органам власти материальными, кадровыми и финансовыми ресурсами. С одной стороны, на протяжении последних 15 лет развития системы исполнительной власти в России наблюдается стабиль- ная тенденция по увеличению объема государственных полномо- чий и финансового обеспечения деятельности соответствующих органов власти. Так, количество федеральных полномочий, по экспертным оценкам НИУ ВШЭ, с начала проведения административной ре- формы (2003 г.) к 2010 г. увеличилось на 35%, к концу 2016 г. — практически в 2 раза: с 5,3 тыс. до 10,4 тыс. федеральных функ- ций. Только в трети федеральных ведомств из 54, созданных до 2010 г., общее количество полномочий не изменилось или даже не- сколько сократилось. В 70% ведомств за 7 лет количество функций возросло. Причем в шести федеральных министерствах (Минпри- роды России, Минпромторг России, Минтранс России, Минфин России, Минэкономразвития России, Минэнерго России) вырос- ло на 100% и более (см. рис. 1). 6 Рис. 1. Доля ФОИВ по группам, отражающим динамику изменения количества их функций с 2010 по 2016 г., % Источник: Расчеты авторов 1 В то же время численность федеральных гражданских служа- щих в целом с 2003 по 2016 г. увеличилась всего на 5,5%. Отметим, что в 2010 г. численность госслужащих в федеральных органах ис- полнительной власти возросла на 46% по сравнению с 2003 г., но после правительственных решений о 20%-м сокращении госаппа- рата снова уменьшилась (см. рис. 2). С другой стороны, перераспределение функций между органа- ми исполнительной власти также происходит преимущественно без изменения ресурсного обеспечения соответствующих органов власти. Например, в соответствии с решениями Правительственной комиссии по проведению административной реформы в 2004 г. количество заместителей руководителей федеральных ведомств было сокращено до двух. Сравним 10 федеральных министерств, которые сохранились в структуре федеральных органов исполнительной власти с 2004 г.: Минприроды России, Минсельхоз России, Минтранс России, Минфин России, Минэкономразвития России, Минюст России, 1 Регистр полномочий ФОИВ: экспертная систематизация и анализ деятель- ности. М.: ГУ ВШЭ, 2010; Мониторинг полномочий ФОИВ, проведенный Институтом государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ в интересах Минэкономразвития России, 2016 (далее — «Мониторинг-2016»). 17% 13% 17% 24% 15% 15% Cократилось Не изменилось Увеличилось до 15% Увеличилось от 15 до 50% Увеличилось от 50 до 100% Увеличилось от 100 до 180% 7 Рис. 2. Динамика численности служащих исполнительных органов публичной власти (без территориальных отделов МВД России) в период с 1996 по 2017 г., тыс. человек Источник: Расчеты авторов. Российский статистический ежегодник [Электронный ре- сурс]. |