диплом. Диплом. Дипломная работа специальность 5В0301100 Юриспруденция Ккшетау 2022
 Скачать 0.97 Mb.
|
|
Но всё же главное здесь заключается в том, что акты правительства обладают по отношению к актам всех органов исполнительной власти 44 высшей юридической силой. В аспекте этой проблемы особенно важным является вопрос об основаниях издания актов правительства, ибо они занимают ключевое положение в иерархии нормативных правовых актов. С одной стороны, с их принятия начинается действие закона, рассчитанного на последующую совокупность подзаконных актов разных уровней. С другой, «именно акты Правительства приводят в движение массив подзаконных актов, выступая мощным преобразующим фактором». По нашему мнению, поиск граней соотношения актов правительства с другими актами является очень сложной проблемой. В процессе ее решения приходится учитывать два главных основания, порождающие правительственные акты. Одно из них выражает общие компетенционные рамки деятельности правительства, позволяющие ему выполнять руководящие функции в системе исполнительной власти и принимать решения с учетом объективных потребностей развития экономики, политической и социальной сфер, меняющейся обстановки, действовать инициативно [32, с.77]. Другое же основание выражает явление, когда правительственные акты в качестве первопричины имеют законы и указы президента. Акты правительства находятся в более тесной связи с законом, чем ведомственные акты, поскольку они издаются, как правило, на основе и во исполнение закона. Понятие «во исполнение» понимается двояко. С одной стороны, это издание подзаконных актов в целях организации исполнения закона, с другой - это «исполнение предписания закона об издании акта, его развивающего, конкретизирующего, т.е. издание акта по специальному поручению законодателя». В этой связи важно подчеркнуть, что нормы, устанавливаемые актом правительства, остаются в рамках нормативных положений закона, то есть имеют подзаконный характер. О под законности правительственных нормативных правовых актов свидетельствует и практика внесения изменений и дополнений в акты правительства вслед за принятием и введением в действие законодательных актов. Развитие может обозначать конкретизацию предписание закона либо логическое дополнение общих предписаний закона, что следует рассматривать как вторичное правотворчество, имеющее, однако, общегосударственное значение. В нормативных актах правительства завершается процесс конкретизации законов или указов президента, система законодательства приобретает необходимую полноту, а нормы права - конкретность и формальную определенность. Именно нормы конкретных законов, указов содержат прямые предписания по поводу того, какие акты Правительства следует принимать «во исполнение». То есть имеется ввиду указание на тип вопросов, разрешаемых с помощью этих актов, на общий порядок правительственного регулирования, наконец, на конкретный акт, который должен быть принят. Важно подчеркнуть, что оба основания необходимо использовать не порознь, а вместе, как взаимосвязанные способы правительственного правотворчества. Любопытно, что в прошлом острота этой проблемы не ощущалась. Акты союзного правительства преимущественно издавались в русле решений съездов, пленумов ЦК 45 КПСС, партийных указаний, реже - во исполнение законов, которых было очень мало. Для правительств союзных республик была характерна сильная вертикальная зависимость, когда большинство актов издавалось во исполнение партийных и правительственных решений. Уместно, думается, привести примеры того, какого рода правительственные акты издаются в зарубежных государствах. Их отличительной чертой является строгая ориентация на закон как первично регулирующий акт. Акты "во исполнение" носят характер процедурно-распорядительный. Такова, к примеру, утвержденная 24 сентября 1992 года Советом Министров Болгарии Инструкция о порядке приобретения на льготных условиях акций и паев в акционерных товариществах и в товариществах с ограниченной ответственностью, которые определяют порядок реализации соответствующих статей Закона «О преобразовании и приватизации государственных и общинных предприятий». Своеобразна практика риксдага Швеции, законы которого настолько подробно регламентируют общественные отношения, что остается мало простора для правительственных актов. Это объясняется традицией вносить вместе с проектом закона обширные «Подготовительные материалы», посвященные и вопросам применения проекта в случае его принятия. Эти материалы непосредственно используются административными и судебными органами. Вопреки идее о центральном месте закона в общем массиве нормативных правовых актов законов еще недостаточно. Издано значительное количество постановлений правительства, но более всего самых низких в правовой иерархии - инструкций министерств. Не отрицая решающую роль уполномоченных органов при нормотворчестве, так как правительственными, ведомственными и актами местных исполнительных органов управления оформляется основная масса норм права, необходимо подчеркнуть, что в содержании нормативных актов можно выделить объективные потребности общественного развития и субъективные начала деятельности. Это приводит на практике к увеличению общего числа нормативных актов, их частной сменяемости [33, с.44]. В настоящее время более ощутимо сказывается верховенство закона. Но что примечательно: правительственные акты все же издаются главным образом тогда, когда в законе есть прямые указания на акты Правительства, когда в постановлении о введении закона в действие даются конкретные поручения Правительству. По-прежнему отсутствует общая ориентация на закон, и правительственные акты часто возникают не в его русле, а в русле указов Президента. В настоящее время это стало очевидной доминантой правительственного правотворчества, что нельзя признать правильным. Ослабляется связь «закон - подзаконный акт» и явно преувеличивается правообразующая роль указов. Даже в тех сферах, где компетенция Правительства точно определена законодательством и достаточно широка. Не будет ли полезнее опыт Латвии и Франции, где «вторая подпись» министра на тексте опубликованного закона свидетельствует о его включении в процесс подготовки и реализации закона. 46 Большая ориентация правительства на деятельность по исполнению закона могла бы послужить стабильности и четкому взаимодействию всех государственных органов, а Правительству позволило бы строже исполнять функции органа исполнительной власти. Уменьшилась бы доля рассогласованных правовых воздействий на экономические и социальные процессы и соответственно юридических коллизий. Удалось бы обеспечить большую согласованность законов и подзаконных актов. Можно рекомендовать в данной связи: во-первых, в постановлениях чаще ссылаться на законы, делая их по существу главным правообразующим фактором для правительственных актов в смысле точного раскрытия нормативных положений закона, правильного их истолкования, обязательности исполнения; во-вторых, правительственные акты должны издаваться и периодически обновляться в тех случаях, когда их принятие предусмотрено законом, указом Президента; в-третьих, необходимо последовательно выполнять поручения, содержащиеся в постановлениях парламента о введение в действие того или иного закона. Но пока это делается не всегда и с большим опозданием. Однако подзаконный характер правительственных актов «нельзя понимать так, что правительство может издавать акты только по вопросам, урегулированным законом». Акты правительства в принципе подчинены закону, хотя в некоторых странах могут содержать первичные правовые нормы, т. е. не издаются на основании или во исполнение законов. Осуществление функций правительства немыслимо без его широкой самостоятельности в сфере подзаконного законотворчества [34, с.76]. Структура государственных органов, безусловно, влияет на иерархию нормативных правовых актов: с одной стороны, она определяет деление нормативных актов на законы и подзаконные акты, а с другой - деление подзаконных актов в зависимости от места, занимаемое органом, выдавшим его, в общей системе государственных органов. В связи с этим следует отметить важность деления государственных органов на органы общей и отраслевой компетенции. Акты органов общей компетенции определяют систему отраслевых органов государственного управления, устанавливают сферу их деятельности, которая непосредственно влияет на систему нормативных правовых актов. Это влияние проявляется, в частности, в том, что образование, а также реорганизация или ликвидация министерств, государственных комитетов и других центральных государственных органов приводят к перераспределению сфер нормативного регулирования между отраслевыми органами государственной власти. Соответственно, круг вопросов, решаемых отдельными министерствами и ведомствами, может увеличиваться или уменьшаться. Нередко это сопровождается увеличением или уменьшением 47 количества ведомственных нормативных актов, что, в свою очередь, меняет соотношение между законами и подзаконными актами [35, с.66]. В целях усиления контроля за деятельностью органов исполнительной власти со стороны главы государства, приведения системы управления в соответствие с уровнем реформирования экономики, упрощения и рационализации структуры государственных органов путем объединения функционально близких в Казахстане приняты меры. предприняты реформы государственных органов. Так, в соответствии с Указом Президента Республики Казахстан «О очередных мерах по реформированию системы государственных органов Республики Казахстан» от 4 марта 1997 года количество самостоятельных структур было сокращено с 47 до 25 (министерств сократилось с 20 до 14, государственных комитетов — с 13 до 6, других ведомств — с 14 до 5). Аналогичные меры были приняты в октябре 1998 г. и январе 1999 г. Эти меры существенно влияют на иерархию нормативных актов. Это влияние проявляется, прежде всего, в перераспределении сфер правового регулирования между отдельными министерствами и ведомствами. Особенности ведомственных нормативных актов, их место в иерархии нормативных правовых актов находятся в прямой связи с положением министерств, государственных комитетов и других центральных исполнительных органов в системе государственных органов. Министерства, государственные комитеты и центральные исполнительные органы, не входящие в состав Правительства Республики Казахстан, являются центральными исполнительными органами. Их деятельность находится в ведении Правительства Республики [36, c.33]. Непосредственная подведомственность министерств, государственных комитетов и иных центральных исполнительных органов Правительству Республики Казахстан закреплена в подпункте 6 статьи 66 Конституции. В соответствии с ней Правительство Республики «руководит деятельностью министерств и государственных комитетов». Правительство контролирует исполнение указанными органами законов, актов Президента, и самого Правительства. Правительство утверждает положения о министерствах, государственных комитетах и центральных государственных органах, не входящих в Правительства, их структуру. Кроме того, Правительство принимает нормативные акты, определяющие сферу деятельности, полномочия и ответственность ведомств - органов государственного управления при министерстве, государственном комитете. В то время как государственный комитет осуществляет межотраслевую координацию, министерство главным образом осуществляет руководство соответствующей отраслью государственного управления. Особенности указанных органов, определяющие их положение и место в системе государственных органов, находят своё отражение в особенностях издаваемых ими актов. Во-первых, нормативные правовые акты министерств, 48 государственных комитетов, иных центральных исполнительных органов «являются подзаконными актами, которые издаются на основе и во исполнение закона», «основаны на законе и закону не противоречат». Причём их связь с законами, как правило, опосредуется через соответствие актам Правительства. В этом случае, как утверждает М.Н.Николаева, «они являются опосредствованно подзаконными актами». Подчиненное положение ведомственных нормативных актов по отношению к актам правительства в отличие от подчинения закону обладает своими особенностями и должно рассматриваться как самостоятельное явление. Во-вторых, ведомственные акты в основном содержат нормы, развивающие, дополняющие и конкретизирующие правовые предписания законов, актов Президента и Правительства. В-третьих, нормативные правовые акты министерств, государственных комитетов и иных центральных государственных органов являются актами специальной компетенции и обычно распространяют своё действие только на подчинённые объекты, хотя иногда они могут носить межотраслевой и даже общий характер. Таким образом, эти акты обладают рядом особенностей. Прежде всего, они уступают по юридической силе решениям правительства; носят отраслевой характер, так как предназначены, за редким исключением, регулировать общественные отношения в процессе реализации своих полномочий в определенной сфере управления; отличаются большим многообразием. Наиболее распространенными среди них являются: приказы, решения коллегии, инструкции, правила, положения, уставы, распоряжения. Нелишне еще раз подчеркнуть не только подзаконный, но и предметно- специализированный характер ведомственных актов. Присущие им свойства оперативной распорядительности и тематической методичности не должны предаваться забвению, что позволит удержать эти акты в русле обеспечения строгой реализации законов, указов и постановлений Правительства. Тенденцией является уменьшение объема нормативных положений в ведомственных актах, не исключающей возможности введения сугубо отраслевых порядков деятельности. При очевидном общенормативном значении таких актов их лучше принимать как решения Правительства [37, с.47]. В юридической литературе не раз указывалось на важное значение строгого соблюдения содержащихся в законодательстве положений, очерчивающих нормотворческую компетенцию министерств и ведомств. Как отмечает С.Сабикенов, «четкая юридическая регламентация компетенции этих органов - действенное средство повышения эффективности управления...». В Республике Казахстан правотворческие полномочия министерств, государственных комитетов и иных центральных исполнительных органов установлены в Указе Президента, имеющего силу Конституционного закона, "О Правительстве Республики Казахстан" от 18 декабря 1995 года и в положениях об этих органах, утверждаемых Правительством Республики. 49 Министерства, государственные комитеты и иные центральные исполнительные органы, не входящие в состав Правительства Республики Казахстан, издают нормативные правовые акты, именуемые приказами, постановлениями, инструкциями. Специфика каждого вида акта обусловлена особенностями их содержания и порядком их принятия. Решения, принимаемые министерством, государственным комитетом, оформляются приказами министра, постановлениями государственного комитета. Ведомственные акты как подзаконные издаются на основе законов, актов Правительства и указов Президента. Это управленческие акты органов специальной компетенции. Юридическая сила ведомственных актов зависит и от функций издавшего их органа. Приказ, изданный министром, определяет порядок деятельности отраслевых подведомственных предприятии, учреждений по решению задач отраслевого характера. Постановления государственных комитетов и иных центральных государственных органов решают вопросы межотраслевого, координационного характера. Инструкция утверждается приказом министра либо постановлением председателя государственного комитета и, составляет с ним единое целое. Согласно пункта 4 статьи 3 Закона Республики Казахстан "О правовых актах" от 6 апреля 2016 года место нормативных правовых актов производного вида в иерархии нормативных правовых актов определяется уровнем акта основного вида. Следовательно, инструкция как акт производного вида имеет с утвердившим её приказом или постановлением одинаковую юридическую силу и занимает одну ступень в иерархии нормативных правовых актов. Правительство Республики Казахстан отменяет или приостанавливает полностью, или в части действие актов министерств, государственных органов (подпункт 7 статьи 66 Конституции). Основанием для подобных действий Правительства является несоответствие актов исполнительных органов Конституции, законам, актам Президента, Правительства [38, c.9]. В целях усиления защиты прав, свобод и законных интересов граждан, совершенствования правового регулирования и обеспечения соответствия законодательству нормативных правовых актов, издаваемых министерствами, государственными органами Республики Казахстан, установлена их обязательная государственная регистрация в Министерстве юстиции. Нижнюю ступень в иерархической структуре законодательства занимают нормативные правовые акты местных представительных и исполнительных органов. Важнейшими последствиями правового регулирования местного самоуправления являются органы. Обычно их относят к законам об управлении, а также законодательству, регулирующему различные отрасли хозяйствования. В самом общем виде это относится к полномочиям органов государственной власти и в конституциях. 50 В интересах Казахстана к компетенции маслихатов относится размещение представителей государственных органов в соответствии с пунктом 4 статьи 86 Конституции. Анализ здесь имеет место быть определенная вероятность возникновения вторичной инфекции среди представителей органов исполнительной власти. Маслихаты цветных металлов, выпускаемые промышленными и исполнительными органами. Полномочия маслихатов сосредоточены на функциях, которыми во всем мире злоупотребляют, общественных советов и местных представительных органов [39, с.117]. В иерархии нормативных правовых актов, установленной Законом Республики Казахстан "О нормативных правовых актах", нормативные решения маслихатов и акимов располагаются внизу - восьмом уровне, следуя за значимыми за ведомственными актами. При выборе места для нормативных решений маслихатов и акимов следует исходить из того, что срастание с законами, актами Президента и представительных органов находится в подчиненном положении и при наличии актов среди органов более высокого уровня иерархии. |