Доклад центра стратегических разработок и высшей школы экономики москва апрель 2018 2 Содержание 4 5
 Скачать 1.52 Mb.
|
|
раздел 4.3.). Полноценная реализация всех предлагаемых во второй главе проектов требует су- щественно больших ресурсов, в том числе бюджетного финансирования на уровне 4,8% ВВП. Этот сценарий можно назвать оптимальным, поскольку он предлагает наиболее эффективную инвестиционную стратегию, которая требует несколь- ко более существенных вложений (при этом не превышающих уровень многих стран-конкурентов), однако позволяет достичь прорывных результатов путем полной реализации двенадцати предлагаемых проектов по развитию образования. Вместе с тем реалистичные бюджетные ожидания заставляют предложить проме- жуточный сценарий (его можно назвать базовым). В базовом сценарии бюджетной обеспеченности мы исходим из того, что реализация двенадцати предлагаемых проектов развития образования будет проводиться по модели, при которой по сравнению с 2016 годом дополнительное бюджетное финансирование образования в 2024 году составит 0,8% ВВП. При этом общие расходы бюджетной системы Рос- сийской Федерации на образование увеличатся до 4,4% ВВП. Это означает, что для обеспечения предлагаемых мер необходим ежегодный прирост расходов бюджетной системы Российской Федерации от 242 млрд руб. в 2019 году до 1236 млрд руб. в 2024 году. Данный объем дополнительных средств предусматривает реализацию модели частно-государственного партнерства в проекте по строительству школьных зданий. Рисунок 12. Финансовая модель ГЧП в проекте строительства 2 тыс. школ за 12 лет 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 ■ Ежегодные затраты частного партнера ■ Ежегодные затраты без ГЧП ■ Ежегодные затраты государства с учетом выплат частному партнеру 1,5 трлн руб. за 10 лет 1,5 трлн руб. 1,3 трлн руб. за 17 лет «ДВЕНАДЦАТЬ РЕШЕНИЙ ДЛЯ НОВОГО ОБРАЗОВАНИЯ» 90 Базовый макроэкономический сценарий, на который опирается Стратегия ЦСР, исходит из позитивной динамики ВВП и роста денежных доходов населения. Поэтому в случае успешной реализации предлагаемых проектов будут запущены экономи- ческие механизмы взаимовыгодного партнерства государства, семей и инвесторов, которые позволят к 2024 году увеличить вдвое объем внебюджетных средств в сфере образования, доведя его до 1,6% ВВП. При этом доступ ко всем формам образования малообеспеченных семей будет реализован за счет адресных мер поддержки. Ниже в таблице 1 представлены оценки стоимости предлагаемых проектов в усло- виях базового сценария бюджетной обеспеченности. Таблица 1. Потребность в дополнительных финансовых ресурсах на реализацию изменений в системе образования, млрд руб. № п.п. Наименование меры Дополнительная финансовая потребность, млрд рублей 2019 2020 2021 2022 2023 2024 Итого за весь период 1 Система поддержки раннего развития 11,38 15,09 19,14 26,85 31,72 36,98 141,17 2 Школа цифрового века 15,73 41,53 40,63 76,27 102,11 123,90 400,18 3 Материальная инфраструктура школы 74,37 95,49 150,42 146,17 165,37 180,25 812,07 4 Равные образова- тельные возможно- сти и успех каждого 24,23 41,44 58,90 78,31 85,78 94,99 383,64 5 Новое технологиче- ское образование в школе и СПО 9,41 19,10 21,79 28,06 126,47 158,84 363,67 6 Развитие и под- держка талантов 16,05 31,70 42,55 56,68 65,35 78,00 290,33 7 Запуск системы непрерывного образования 18,71 46,28 69,86 85,00 106,55 92,26 418,66 8 Вузы как центры ин- новаций в регионах и отраслях 29,21 64,14 67,74 70,55 76,25 83,92 391,80 ЧАСТЬ 4. РЕСУРСЫ ДЛЯ ПРОЕКТОВ РАЗВИТИЯ 91 9 Фундаментальные и поисковые иссле- дования в высшей школе, глобальные университеты, РАН 16,13 65,01 81,45 111,24 134,47 165,09 573,38 10 Экспорт образования 3,72 44,76 66,17 91,16 118,18 144,83 468,82 11 Современное содержание школьного образо- вания: грамотность, воспитание и уни- версальные навыки для всех 0,70 13,19 21,14 22,02 22,07 23,30 102,41 12 Кадры для развития образования 22,40 29,62 35,18 41,03 49,44 53,59 231,25 Итого в млрд руб. (текущие цены) 242,04 507,35 674,97 833,34 1083,76 1235,95 4577,38 Итого в % ВВП (текущие цены) 0,23 0,44 0,55 0,63 0,77 0,82 – Дополнительные расходы на обра- зование с учетом демографического прогноза в % ВВП (текущие цены) 0,04 0,03 0,03 0,03 0,02 0,02 – Таким образом, на этапе подготовки данного доклада и предложений по проектам развития образования в рамках Стратегии социально-экономического развития России до 2024 года и с перспективой до 2035 года были проработаны три сцена- рия, отличающиеся по содержанию и бюджетному обеспечению предлагаемых проектов. Последствия реализации различных сценариев проведения изменений в образовании сформулированы ниже. Помимо расходов на реализацию предложенных проектов необходимо также учесть положительную динамику численности населения в возрастной когорте 0-22 года, что потребует увеличить текущие расходы бюджетов бюджетной систе- мы Российской Федерации на образование на 0,2% ВВП в 2024 году (см. таблицу 1). Таким образом, при условии реализации проектов «базового сценария» суммарные дополнительные расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на образование в 2024 году составят 0, 84% ВВП. «ДВЕНАДЦАТЬ РЕШЕНИЙ ДЛЯ НОВОГО ОБРАЗОВАНИЯ» 92 Рисунок 13. Объем дополнительного бюджетного финансирования мер, предлагаемых в рамках инерционного, базового и оптимального сценария в 2019–2024 гг., млрд руб. 0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800 2000 2019 2021 2024 2019 2021 2024 2019 2021 2024 Инерционный сценарий Базовый сценарий Оптимальный сценарий ■ Кадры для развития образования ■ Современное содержание школьного образования: грамот- ность, воспитание и универсаль- ные навыки для всех ■ Экспорт образования ■ Фундаментальные и поисковые исследования в высшей школе, глобальные университеты, РАН ■ Вузы как центры инноваций в регионах и отраслях ■ Запуск системы непрерывного образования ■ Развитие и поддержка талантов ■ Новое технологическое образова- ние в школе и СПО ■ Равные образовательные возмож- ности и успех каждого ■ Школа цифрового века ■ Материальная инфраструктура школы ■ Система поддержки раннего развития Во всех сценариях авторы исходят из того, что будут выполняться целевые показа- тели Указов по средней заработной плате работников образования, что потребует дополнительно 0,1% ВВП в год. Все три сценария ресурсного обеспечения предлагаемых мер включают модерни- зацию профессионального, высшего и непрерывного образования , приоритетность которой обусловлена двумя факторами. Во-первых, изменения в этих секторах образования способны повлиять на качество и отчасти на количество человеческого капитала России уже в среднесрочном периоде, к 2024 году, в то время как меры в части общего и дополнительного образования (кроме старшей школы) начнут системно сказываться на экономике не раньше 2030–2035 годов. Во-вторых, в си- стеме профессионального образования сосредоточены основные (и очевидные) внутренние резервы влияния на экономический рост, включая возможности капи- тализации инновационных разработок университетов через создание сети малых инвестиционных предприятий, более эффективное управление интеллектуальной ЧАСТЬ 4. РЕСУРСЫ ДЛЯ ПРОЕКТОВ РАЗВИТИЯ 93 собственностью вузов, а также наращивание экспортного потенциала. Однако в рамках инерционного и базового сценариев «жертвой» оказывается наиболее «дорогая» (но при этом и критически важная) часть модернизации профессиональ- ного, высшего и непрерывного образования. Речь идет об обновлении подготовки в системе СПО (обучение технологиям и прикладным квалификациям на базе цифровых симуляторов), а также о создании новой материальной инфраструктуры университетов. Все предлагаемые сценарии финансирования развития системы образования в ка- честве прорывных инструментов реализации изменений предполагают цифровую трансформацию и новые экономические инструменты . Во второй части данной главы представлены их обоснование и детализация. Инерционный сценарий (бюджетные расходы на образование остаются на уровне 4%). Помимо проектов по развитию профессионального и высшего образования, прирост финансирования в этом сценарии будет направлен в первую очередь на покрытие тех очевидных дефицитов, которые сложились в общеобразовательной школе (до 0,2% ВВП). Вместе с тем по причине ресурсной недостаточности в рамках инерционного сце- нария развитие дополнительного образования как детей, так и взрослых будет идти в основном в форме платных сервисов (в том числе на базе частных провайдеров). Это не позволит снизить риски роста неравенства. Модернизацию структуры профессионального образования придется сочетать с достаточно жесткой ограничительной политикой (например, установление по- рога баллов ЕГЭ по профильному экзамену для поступления на бюджетные места в вузы; сохранение числа бюджетных мест неизменным, несмотря на рост числен- ности абитуриентов, начиная с 2018 года). Селекция вузов приведет к ускоренному замещению слабых программ высшего образования заочными, основанными на массовых онлайн-курсах. Цифровая революция в образовании приобретет массовый характер только в от- ношении онлайн-курсов и, возможно, внедрения цифровых платформ для расши- рения доступности учебного материала. Эти элементы цифрового образования полностью отработаны технологически и потребуют минимальных инвестиций для массового внедрения. Все остальные шаги цифровизации не выйдут за рамки нескольких пилотных проектов с экспериментальной апробацией в ряде регионов, включая Москву. В результате позитивные эффекты от «цифровизации школы» и использования «цифровых симуляторов технологий» в профессиональном обра- зовании будут отложены на период после 2025–2030 годов. В этом варианте Россия «ДВЕНАДЦАТЬ РЕШЕНИЙ ДЛЯ НОВОГО ОБРАЗОВАНИЯ» 94 не использует исторический шанс стать мировым лидером в обновлении образова- ния на базе передовых технологий. Отставание в «цифровом» обновлении образования приведет к массовому импорту доступных образовательных ресурсов из-за рубежа и ослаблению государственно- го влияния на образование, воспитание и социализацию новых поколений. В целом в случае реализации инерционного сценария произойдет резкое увели- чение расслоения общества с точки зрения доступности качественного образо- вания. Это расслоение станет очевидным фактом общественной жизни. Пример мы видим уже сегодня: московская система образования имеет бюджетную обеспеченность, примерно в два раза превосходящую большинство российских регионов. Опыт Москвы будет с большой вероятностью повторен другими горо- дами-миллионниками. В крупных городах (в отличие от столицы) будут мобили- зованы частные средства, за счет этого произойдет опережающая модернизация общеобразовательной школы и среднего профессионального образования. На этом фоне остальная российская школа (70% учащихся) будет отставать. Это приведет к новому явлению — образовательной миграции среднего класса в крупнейшие города «за хорошей школой». Аналогичные процессы будут происходить в среднем и высшем образовании. Государство будет вынуждено поддерживать лидеров (хотя бы в целях обеспечения глобальной конкурентоспособности ключевых отраслей). В высшем образовании выделится группа до 20 исследовательских университетов, устойчиво входящая в глобальные рейтинги и расширяющая экспорт образования. Она же будет основ- ным провайдером массовых онлайн-курсов для массового высшего образования. При этом до 80% студентов будет продолжать учиться в вузах, не имеющих соб- ственной исследовательской и проектной базы. Одним из крупнейших рисков инерционного сценария является, однако, то, что массовое среднее профессиональное образование в этом сценарии не получает до- статочных ресурсов для перехода на новые технологии. Перманентное отставание СПО от потребностей экономики сохранится. Вместе с тем социальный статус учреждений СПО поднимется в результате пре- образования части «длинных» программ в программы прикладного бакалавриата и развития востребованных рынком труда коротких программ получения конкрет- ных квалификаций. К 2024 году можно будет говорить не просто об уравнивании системы СПО и массового ВО по престижности, но об их фактическом слиянии. Наконец, в инерционном сценарии не будут реализованы ключевые меры по фор- мированию системы поддержки раннего развития детей. За рамками сценария ЧАСТЬ 4. РЕСУРСЫ ДЛЯ ПРОЕКТОВ РАЗВИТИЯ 95 окажутся и программы создания материальной инфраструктуры — строительства новых школ и детских садов, общежитий для вузов — экспортеров образования. Базовый сценарий — бюджетные расходы на образование к 2024 году достигают 4,4–4,5% ВВП. В этом сценарии реализуются основные проекты развития сферы образования, хотя часть цифрового преобразования школы и профессионального образования отодвигается на 2025–2027 годы. При этом сохраняется значительная дифференци- ация по качеству образования. Сценарий не предполагает полноценной реализации проекта «Психолого-педагоги- ческий патронат», направленного на формирование фундамента жизненного успеха, в нем нет средств, чтобы обеспечить специальным профессиональным сопровожде- нием траектории детей с особенностями развития в дошкольном возрасте. Не удастся полностью реализовать задачу снижения неуспешности в общеобразо- вательной школе. Преодоление неуспешности в школе реализуется в этом сценарии примерно для половины потребности. Недостаточность этого сценария проявится в экономике не раньше 2035 года, однако к 2050 году она будет стоить будущей России потери до 15% ее потенци- ального человеческого капитала (что, тем не менее, ниже 25% потерь в настоящее время). Программа обновления материальной инфраструктуры образования, если ее источником будет оставаться бюджет, будет реализована лишь в ограниченных масштабах. Остается 40% неудовлетворенного спроса на места в яслях. Проблема второй смены также решается лишь частично. При этом возможна более полная реализация за счет широкого использования средств частных инвесторов (частно- государственное партнерство). В оптимальном сценарии бюджетные расходы на образование к 2024 году достига- ют 4,8% ВВП, что примерно соответствует среднему уровню по ОЭСР. Сценарий позволяет не только провести цифровую модернизацию образования, но и обновить его материальную инфраструктуру. Это позволит ликвидировать в школах не только третью смену, но и полностью упразднить вторую. Ведущие российские вузы получат глобально конкурентоспособные кампусы. Кроме того, в этом сценарии удается преодолеть негативную тенденцию недо- статочного социального выравнивания и слабой социальной мобильности через «ДВЕНАДЦАТЬ РЕШЕНИЙ ДЛЯ НОВОГО ОБРАЗОВАНИЯ» 96 образование. Школы и система дополнительного образования будут получать достаточно ресурсов, чтобы преодолевать неуспешность школьников, заложенную сложными социально-экономическими условиями. Данный сценарий позволяет сократить потери человеческого капитала по причинам учебной неуспешности, функциональной неграмотности и социальной дезадаптации с 25% до 10–15%. Таким образом, при реализации оптимального сценария создаются все необходи- мые условия для максимального вклада системы образования в экономический рост, глобальную позицию России и технологическую модернизацию, подкреплен- ные эффективными механизмами социального выравнивания, гарантирующими устойчивый рост качества жизни россиян. Цифровая революция в образовании позволяет добиться результатов, достижение которых традиционными для образования средствами (увеличение количества пе- дагогов, уменьшение числа обучающихся в классе/группе, приобретение приборов и лабораторного оборудования, организация практик и экскурсий) обошлось бы как минимум в разы дороже. Так, например, индивидуализация обучения школьников при использовании циф- ровых технологий и новых форм организации учебного процесса должна стоить в 2024 году (год полного развертывания системы) дополнительно около 300 млрд руб. Можно смоделировать стоимость традиционной системы, которая обеспечивает такой уровень индивидуализации и доступности учебных материалов через резкое уменьшение соотношения «учитель — ученик» (до 1–5). Однако наши расчеты по- казывают, что при этом стоимость проведения изменений повышается более чем в четыре раза. В ограниченном, но достаточно развитом варианте индивидуали- зация обучения школьников в нецифровой среде существует в ряде европейских стран, например в Финляндии. Но эти страны тратят на образование в расчете на одного школьника в 3 раза больше, чем Россия сегодня (с учетом различий по пари- тету покупательной способности). Именно высокая стоимость индивидуализации образования привела к росту расходов на образование. Однако игра стоила свеч, поскольку индивидуализация образования привела к росту качества человеческо- го потенциала и степени его капитализации, включая развитие предприниматель- ства и творческих способностей. Сегодня новые цифровые технологии дают шанс получить аналогичные результаты с меньшими издержками. В профессиональном образовании цифровые технологии способны обеспечить принципиально новый уровень в освоении конкретных квалификаций через си- ЧАСТЬ 4. РЕСУРСЫ ДЛЯ ПРОЕКТОВ РАЗВИТИЯ 97 муляторы и тренажеры. Единовременные затраты на создание таких цифровых комплексов относительно высоки — они могут составить около 200 млрд руб. для всех профессий, а стоимость поддержки — около 20 млрд руб. в год. Если же оценить стоимость достижения аналогичных результатов при условии поставки традиционного «реального» оборудования, то только начальные затраты должны составить несколько триллионов рублей. При этом характерное для современной экономики быстрое обновление актуальных технологий и материалов в целом ряде случаев делает такую модель технологического переоснащения учебных заведений реальным оборудованием содержательно и экономически бессмысленным. В высшем образовании основной тип цифровых технологий — это массовые он- лайн-курсы (в том числе «смешанное» обучение на их основе, сочетающее онлайн- и офлайн-форматы). Еще один важный инструмент — цифровые учебно-методические комплексы, моделирующие сложные процессы и обучающие поведению в рамках этих процессов, в том числе на базе стратегических игр. Затраты на их разработку и обновление составляют 20–30 млрд руб. в год, а эффект — многократно выше. Средняя премия за высшее образование в России составляет 60%. Средний доход выпускника массового вуза — 50 тыс. руб. в месяц, или 0,6 млн руб. в год. Средний доход выпускника одного из лучших 25 вузов страны — 75 тыс. руб. (0,9 млн руб. в год). Опираясь на мировой опыт использования онлайн-технологий в образова- нии, объективные данные о качестве образования во многих современных массовых вузах и потенциал повышения качества образования в российских массовых вузах, можно показать, что применение новых технологий поднимает качество образова- ния и, соответственно, доход каждого из 500 тыс. выпускников вузов каждый год в среднем на 0,15 млн руб. Если отталкиваться от представленных оценок прироста зарплаты выпускников массовых вузов, общеэкономический эффект (рост ВВП) от предлагаемых шагов с учетом примерно 50-процентной доли зарплаты в ВВП составит 150 млрд руб. в пер- вый год, 300 млрд руб. — во второй год, 1,5 трлн руб. — через 10 лет (в неизменных ценах к 2035 году). Можно ли добиться соответствующего эффекта традиционными инструментами высшего образования? Альтернатива использованию МООС ведущих российских и зарубежных профессоров — это наличие собственных профессоров, ведущих ис- следования в своей научной области. Фактически речь должна идти о 200 тысячах новых исследователей, готовых занять кафедры в 600 региональных университетах. Это означает, что требуется удвоить численность исследователей за 6 лет. Гипо- тетическая программа решения аналогичной задачи с учетом создания научной инфраструктуры на местах и привлечения кадров с глобального рынка обошлась бы нашей стране в несколько триллионов рублей. «ДВЕНАДЦАТЬ РЕШЕНИЙ ДЛЯ НОВОГО ОБРАЗОВАНИЯ» 98 Представленные расчеты позволяют сделать вывод о том, что сегодня для развития образования в России нет альтернативы инвестициям в цифровые технологии. Развитие инфраструктуры является одним из самых дорогих направлений модер- низации. Необходимые затраты при их равномерном распределении по годам будут составлять больше 300 млрд руб. в год. При этом строительство инфраструктуры важно не растягивать, потому что это откладывает положительные эффекты. Для оптимизации расходов на новую материальную инфраструктуру целесообраз- но использовать механизмы частно-государственного партнерства и концессии. Это позволит получить полезные эффекты раньше, чем это было бы возможно при прямом бюджетном финансировании. Расходы бюджета при этом «растягиваются» на 7–10 лет, а нагрузка на бюджет в 2018–2024 годах в части инфраструктуры в за- висимости от конкретных механизмов снижается в два-три раза, до 100–150 млрд руб. в год. 1. Первая модель наиболее простая — это «инфраструктурная ипотека». Коммер- ческий инвестор строит здание и оснащает его учебной и информационной инфраструктурой по контракту, в соответствии с которым государство выпла- чивает ему вознаграждение в течение 7–10 лет. Построенное здание передается государству. Инвесторами могут выступать негосударственные пенсионные фонды, частные инвесторы, банки. 2. Вторая модель: коммерческий инвестор получает контракт на модернизацию и в дальнейшем постоянную поддержку инфраструктуры и повышение квалифика- ции кадров образовательного учреждения. Такое «пакетное решение» наиболее эффективно при комплексной реконструкции школ или на этапе системного пере- хода школы на цифровые учебно-методические комплексы. В этом случае «основ- ной подряд» может брать фирма — поставщик технологий, а строительные фирмы, дизайнеры и другие поставщики технологий могут быть у нее на субподряде. 3. Третья модель — концессия. Коммерческий инвестор строит или реконструиру- ет школьное здание и в дальнейшем обеспечивает работу общеобразовательной школы в рамках государственных стандартов, получая субсидию из бюджета со- ответствующего уровня. В настоящее время в России уже реализуется несколько проектов «школ будущего» полностью на деньги частных инвесторов. Но, как по- казывает зарубежный опыт, такая модель может создавать риски для равенства образовательных возможностей. |