Доклад центра стратегических разработок и высшей школы экономики москва апрель 2018 2 Содержание 4 5
 Скачать 1.52 Mb.
|
|
ЧАСТЬ 2. ПРОЕКТЫ РАЗВИТИЯ ОБРАЗОВАНИЯ 69 • гранты зарубежным ученым и исследовательским командам, покрывающим в том числе проживание семьи, с целью их привлечения в международные ис- следовательские центры и центры превосходства, созданные на базе ведущих вузов. В результате • рост доходов от экспорта образовательных услуг (включая онлайн-образование) в совокупном экспорте по всей экономике России до 1% к 2024 году; • доля иностранцев в СПО составляет 10%, в магистратуре и аспирантуре 15%; • доля слушателей курсов российских вузов на основных глобальных платформах онлайн-образования составляет 7%; • 5 ведущих исследовательских университетов имеют кампусы, конкурентоспо- собные по мировым стандартам, еще 25 университетов — современные общежи- тия со спортивными комплексами в пешеходной близости от учебных корпусов. Необходимые ресурсы На реализацию проекта необходимо 797 млрд руб., из которых 302 млрд руб. — разовые расходы: Год 2019 2020 2021 2022 2023 2024 Итого за весь период Млрд руб. 11,72 138,16 146,90 156,17 166,25 177,33 796,54 Начиная с 2025 года доходы от реализации проекта превышают бюджетные инвестиции. Ежегодное введение 10 000 дополнительных бюджетных мест для приема талант- ливых иностранных граждан потребует 2 млрд руб. в 2019 году, 4 млрд руб. в 2020 году, 5 млрд руб. в 2021 году, 7 млрд руб. в 2022 году, 8 млрд руб. в 2023 году, 10 млрд руб. в 2024 году. Стимулирование (20-процентная надбавка от уровня средней заработной платы по экономике) знания английского и иного иностранного языка (с целью работы с ино- странными студентами) для не менее чем 1/3 учебно-вспомогательного персонала вузов, принимающих иностранных студентов в 2020 году, потребует 37 млрд руб., 42 млрд руб. в 2021 году, 46 млрд руб. в 2022 году, в 2023 году 51 млрд руб., в 2024 году 56 млрд руб.. «ДВЕНАДЦАТЬ РЕШЕНИЙ ДЛЯ НОВОГО ОБРАЗОВАНИЯ» 70 Выделение грантов на конкурсной основе для создания и продвижения онлайн-про- дуктов для учащихся всех возрастов на иностранных языках (онлайн-курсов, обра- зовательных онлайн-игр, комплексов облачных ресурсов массовых онлайн-курсов), в том числе на глобальных платформах Coursera и EdX. Всего понадобится по 3 млрд руб. в 2019–2020 годах, по 4 млрд руб. в 2021–2023 годах, 5 млрд руб. в 2024 году. Строительство кампусов и общежитий потребует 302 млрд руб., из которых 232 млрд руб. пойдет на строительство 5 кампусов и 70 млрд руб. на строительство 25 обще- житий вместимостью 3 тыс. мест. Расширение практики использования онлайн-курсов и других глобальных ЦОР по- зволит вузам получить дополнительные доходы от их реализации в размере от 2 до 15 млрд руб. к 2024 году. Рассчитанный объем финансирования также позволит обе- спечить 10 000 дополнительных бюджетных мест для приема иностранных граждан. Предоставление 2000 грантов на исследования с целью привлечения зарубежных молодых ученых и их исследовательских команд в центры превосходства для 2 тыс. ученых исходя из стоимости 1 гранта 15 млн рублей, включающей затраты на проживание семьи ученого. Всего на привлечение зарубежных ученых необходимо 161 млрд руб., из которых 30 млрд руб. в 2020 году, 31 млрд руб. в 2021 году, 32 млрд руб. в 2022 году, 33 млрд руб. в 2023 году, 34 млрд руб. в 2024 году. Повышение привлекательности российского образования для иностранных сту- дентов, возможность качественного онлайн-обучения увеличит поток и платных студентов, что позволит нарастать доходы системы в рассматриваемый период до 35 млрд руб. Повышение привлекательности образовательных услуг для иностранных студен- тов позволит привлечь в систему образования до 300 млрд руб. в 2024 году. Риски отказа от проекта При отказе от реализации этого проекта российский экспорт потеряет как минимум 1% своего объема. Более того, Россия недополучит 100 тыс. высококвалифициро- ванных и мотивированных специалистов, что не позволит компенсировать выпа- дающую рабочую силу в связи со старением населения и растущим демографиче- ским вызовом. Потери для экономики будут особенно существенными, учитывая мультипликативный эффект от расходов иностранных студентов на проживание, питание и досуг в стране. Еще одним потерянным источником доходов станет сокращение внебюджетных поступлений в вузы за счет оплаты сертификатов о прохождении онлайн-курса обучающимися из-за рубежа. Будут ослаблены инстру- менты укрепления международных позиций России через «мягкую силу». ЧАСТЬ 2. ПРОЕКТЫ РАЗВИТИЯ ОБРАЗОВАНИЯ 71 Исходная проблема Ядром школьного образования было и всегда будет оставаться его содержание, включая не только предметное обучение, но и воспитательную работу, понимае- мую как поддержку личностного развития, как передачу позитивных социальных ценностей и установок, помощь во взрослении. Любые усилия по обновлению инфраструктуры, улучшению материальной обеспеченности школы и повышению статуса учителя не приведут к серьезному эффекту для страны до тех пор, пока содержание образования, педагогические методики и воспитательные практики остаются архаичными, не соответствуют новым условиям развития личности, тре- бованиям ускорения экономического роста и социального развития. В большинстве стран ОЭСР и в быстроразвивающихся странах Азии в ответ на новые вызовы были радикально изменены учебные планы школ, колледжей, вузов: теперь в них не ме- нее 30% занимает проектная деятельность, специально развивающая социальные и эмоциональные навыки — «навыки XXI века» 14 . Происходит не только добавление новых обязательных или профильных курсов, отражающих новые обязательные умения — «новую грамотность» 15 , но и существенная трансформация методик, технологий и содержания традиционных дисциплин, внедрение практических, проектных форм социализации, развития гражданского сознания и патриотизма. Активно внедряется модель «школы возрастных ступеней», обеспечивающая учет возрастных особенностей современных школьников. В России этот процесс декларирован, но идет очень медленно. Образовательные стандарты и технологии всех уровней устарели и недостаточны для формирования необходимых для успешной жизни навыков и установок. Например, дисциплины области «Искусство», играющие особую роль в формировании креативности (в том числе в технологической сфере) и эмоциональной зрелости, завершаются в седьмом классе. Социальная, проектная и исследовательская деятельность (в значении «об- учения через исследование») занимает критически низкую долю учебных планов основной и старшей школы, не реализуется в системе воспитания. Этот дефицит не компенсируется в профессиональном и высшем образовании, где (в отличие от стран-конкурентов) не распространены практики формирования навыков лидер- ства, креативности, предпринимательства. Необходим не только переход к новым 14 «Навыки XXI века» — в том числе кооперация, коммуникация, креативность, критическое мышление, самоорганизация, умение учиться. 15 «Новая грамотность» — базовые умения действовать в типовых жизненных ситуациях в меняющихся социально-экономических условиях; сюда входят финансовая, правовая, технологическая, медицинская, экологическая и др. грамотность. «ДВЕНАДЦАТЬ РЕШЕНИЙ ДЛЯ НОВОГО ОБРАЗОВАНИЯ» 72 образовательным стандартам, но и запуск механизма реального обновления содер- жания школьного образования, методик и техник преподавания, воспитательной работы. Школа должна стать современной не только на бумаге, но и на практике. Для этого необходима современная наука об учебной деятельности, ведущая ис- следования и разработки на мировом уровне. Настоящий проект является фундаментом и связующим звеном для других проек- тов, создавая, таким образом, синергетический эффект. В частности, проект реали- зуется в связке с проектами «Школа цифрового века», «Материальная инфраструк- тура школы», «Равные образовательные возможности и успех каждого», «Новое технологическое образование в школе и СПО», «Развитие и поддержка талантов», «Кадры для развития образования». Проект является в существенной степени интегрирующим по отношению к уже описанным проектам и включает: В 2019–2021 годах программу быстрых разработок и изменений во всех школах на основе обновленных стандартов школьного образования, отражающих приорите- ты научно-технологического развития страны (2018 год): • обновление предмета «Технология» и технологической тематики в других пред- метах (проект «Технологическое образование»); • цифровая трансформация — использование цифровых инструментов в работе учителей и в самостоятельной учебной деятельности школьников (проект «Циф- ровая школа»); • разработка и распространение цифровых инструментов объективной оценки (включая ЕГЭ и ГИА) образовательных результатов (включая новую грамотность и метапредметные навыки) для использования учителями и школьниками (вме- сте с проектом «Цифровая школа»); • разработка и внедрение образовательных практик, ориентированных на разви- тие метапредметных навыков и на повышение самостоятельности и мотивации в рамках действующих стандартов; • реализация механизмов сетевого взаимодействия школ и организаций допол- нительного образования для обеспечения индивидуальных траекторий; • проведение исследований по перегрузке школьников и эффективности различ- ных практик обучения (в том числе на основе методов современной когнитивной науки, психологии развития); ЧАСТЬ 2. ПРОЕКТЫ РАЗВИТИЯ ОБРАЗОВАНИЯ 73 • расширение практики углубленного обучения для мотивированных детей (включая онлайн), в том числе расширение старшей школы в форме лицеев в вузах (проект «Поддержка талантов и профориентация); • внедрение на всех уровнях образования, начиная с дошкольного, современных воспитательных практик, ориентированных на развитие социальных навыков, установок солидарного действия для общего блага, в том числе: • поддержка инициатив учащихся по самоуправлению, созданию школьных и студенческих клубов и объединений (в том числе в цифровой среде); • реализация общенациональных и межрегиональных сетевых проектов в сфере экологии, краеведения, социального развития, культуры, технологий, позво- ляющих содержательно обеспечить единство образовательного пространства; • поддержка летних проектных и образовательных программ, обеспечивающих школьников опытом позитивной социальной деятельности, предпрофессио- нальными пробами, занятиями по развитию способностей. В 2019–2024 — программу стратегических изменений: • разработка цифровой платформы индивидуализации (LMS); • разработка экспериментальных стандартов и учебных материалов, опережая лучшие мировые образцы; • апробирование этих учебных материалов и цифровой платформы в небольшом числе (500) экспериментальных школ; • оценивание эффективности и разработка дорожной карты внедрения нового содержания в школах России; • введение цифрового ЕГЭ и цифрового портфолио для перехода на следующие ступени образования; • создание новой системы закупок и поддержки цифровых инструментов для школ; • распространение новых практик на все школы, с опорой на экспериментальные площадки и новую систему подготовки и переподготовки педагогов; «ДВЕНАДЦАТЬ РЕШЕНИЙ ДЛЯ НОВОГО ОБРАЗОВАНИЯ» 74 В результате • Россия к 2024 году войдет в 10 стран-лидеров с точки зрения средних показателей по мониторингу функциональной грамотности PISA (методология разработана ОЭСР); • доля выпускников школы с высоким уровнем владения навыками XXI века (по результатам международных исследований) — не ниже среднего показателя по ОЭСР; • доля выпускников школ и колледжей, успешно сдающих национальный тест по основам финансовой и правовой грамотности, — 90% к 2024 году (в настоящее время не сдается). Необходимые ресурсы На реализацию проекта предусмотрено 102 млрд руб.: Год 2019 2020 2021 2022 2023 2024 Итого за весь период Млрд руб. 0,70 13,19 21,14 22,02 22,07 23,30 102,41 Специальная программа Российского научного фонда по поддержке исследова- ний в сфере образования (в том числе масштабных эмпирических исследований в рамках партнерств с ведущими мировыми научными центрами) — от 0,2 млрд в 2019 году до 1,2 млрд в 2024 году. Заказы на разработку и распространение во всех школах практик, ориентирован- ных на развитие мотивации, метапредметных навыков, включая переподготовку 50 тыс. завучей и методистов при стоимости 1 программы 100 тыс. руб. (0,5 млрд в 2019 году, 1,2 млрд в 2020 и 2021 годах). Грантовая поддержка (за весь период) 10 тыс. двухлетних проектов — ученических и студенческих инициатив (клубы, мероприятия, экспедиции) — до 1 млн руб. на проект в год — 4 млрд в 2020 году и 4,5 млрд в 2024 году. Грантовая поддержка общенациональных и межрегиональных сетевых проектов (2 тыс. проектов в год — до 2 млн на проект) — 4 млрд в 2020 году и 4,5 млрд в 2024 году, а также грантовая поддержка каникулярных образовательных программ (3 млн на одну программу на 100 человек) — две тысячи программ в 2020 году, по три тысячи программ в 2021–2024 годах), что потребует от 6 млрд руб. в 2019 году до 10 млрд рублей в 2024 году. ЧАСТЬ 2. ПРОЕКТЫ РАЗВИТИЯ ОБРАЗОВАНИЯ 75 Грантовая поддержка 500 экспериментальных школ (в среднем по 20 млн в год на три года [2020–2022]), которая будет покрывать расходы на методическую работу, модернизацию материальной базы, мониторинги эффективности. В этих школах будут разрабатываться и апробироваться новые программы и методы обучения и воспитания (в том числе навыкам XXI века и новой грамотности). В 2023–2024 — грантовая поддержка этих школ и коллективов ученых для распространения новых практик на все школы страны (в среднем 10 млн в год на 2 года). Риски отказа от проекта При отказе от данного проекта совокупный эффект от всех других предлагаемых мер будет в 2–3 раза ниже, поскольку содержание и методики образования будут радикально отставать от требований времени. Потенциал современных техноло- гий в образовании не будет использован и на 30%. Инвестиции в инфраструктуру, кадры и др. также окажутся, во многом, лишенными смысла. Исходная проблема Реализация всех предложенных проектов меняет требования к профессиональной роли учителя и преподавателя. На первый план выходят функции организато- ра учебной, проектной и исследовательской деятельности и образовательных практик, консультанта, исследователя, руководителя проектов, «навигатора» в образовательной, в том числе цифровой, среде. Между тем, несмотря на суще- ственное укрепление кадрового потенциала системы образования, значитель- ная часть педагогов и руководителей не проявляет инициативы, не обновляет компетенции. Это связано с формальностью и недофинансированием программ повышения квалификации, со слабой практической направленностью подго- товки молодых педагогов. Результативность любого проекта в сфере образо- вании зависит от мотивации и компетенций тех, кто обучает или организует образовательную деятельность (в том числе самостоятельную деятельность школьников и студентов). Поэтому в каждом направлении развития системы об- разования необходимы не только массовая переподготовка кадров для освоения конкретных новых компетенций, но и специальная поддержка сетевого взаимо- действия, лидерских проектов, инноваций и инициатив учителей, преподавателей, образовательных организаций. Об этом сказал Президент РФ: «Нам нужно выстроить открытую, современную систему отбора и подготовки управ- ленческих кадров, директоров школ. От них во многом зависит формирование сильных педагогических коллективов, атмосфера в школе». (Из Послания Президента РФ 1 марта 2018 года) «ДВЕНАДЦАТЬ РЕШЕНИЙ ДЛЯ НОВОГО ОБРАЗОВАНИЯ» 76 Проект включает • переподготовку управленческих команд всех образовательных организаций (на всех уровнях образования), включая разработку программы изменений «в своей» организации и ее публичную защиту как обязательный элемент выпускной работы; • разработку и внедрение сертификационных процедур для учителей, осваивающих цифровые технологии и ресурсы, методики преодоления учебной неуспешности, методики развития интереса и мотивации, а также методики формирования универсальных компетенций. Сертификация может проводиться как после прохождения курсов повышения квалификации, так и на основе самоподготовки. По итогам сертификации устанавливается надбавка к зарплате; • разработку и реализацию высокотехнологичных программ педагогического образования с усиленной практической составляющей. Создание системы пост- дипломного методического сопровождения молодых педагогов и программы стажировок молодых педагогов в лучших образовательных организациях и на базе ведущих университетов; • грантовую поддержку сообществ профессионального развития педагогов и ру- ководителей (в каждом регионе), направленных на внедрение инноваций, повы- шение качества образования, на продвижение в рамках национальной системы учительского роста. Реализация данного проекта обеспечивается также инструментами проекта «Школа цифрового века», предполагающими, что провайдеры ЦУМК и других ЦОР обеспечивают подготовку и регулярное повышение квалификации учителей — пользователей данных ресурсов, а сами учителя вовлекаются в создание новых методических элементов ЦОР и цифровых образовательных продуктов, получая за это вознаграждение и накапливая репутацию. В результате • профессия учителя входит в 5 наиболее привлекательных профессий для детей, по мнению российских граждан; • социальное самочувствие и социальный статус учителя возрастают за счет более творческого характера работы, исключения рутинных и монотонных элементов и расширения круга профессионального общения; ЧАСТЬ 2. ПРОЕКТЫ РАЗВИТИЯ ОБРАЗОВАНИЯ 77 • заработная плата учителей в среднем составляет не менее 125% от средней за- работной платы по региону, в том числе с учетом доходов от разработки новых образовательных ресурсов, признаваемых сообществом, работы с детьми, испы- тывающими трудности в обучении, и детьми, проявившими особые способности; • 100% педагогов на всех уровнях образования будут сертифицированы для рабо- ты минимум по одному ЦУМК, а также для работы в цифровой образовательной среде; • 80% педагогов и руководителей образовательных организаций вовлечены в со- общества профессионального развития; • управленческая команда каждой образовательной организации на всех уровнях образования в составе не менее 4 человек пройдет переподготовку с разработкой программы развития образовательной организации. Необходимые ресурсы На реализацию проекта предусмотрено 321 млрд руб.: Год 2019 2020 2021 2022 2023 2024 Итого за весь период Млрд руб. 48,36 50,47 52,53 54,57 56,62 58,67 321,23 Переподготовка управленческих команд, состоящих из 4 человек (директор/ректор и 3 заместителя): в школах — 167 тыс. человек; в многопрофильных колледжах и центрах опережающей подготовки — 3200 человек; в вузах — 1200 человек. Стои- мость программы переподготовки — 50 тыс. руб. всего по 9 млрд руб. в 2019–2021 го- дах и по 10 млрд руб. в 2022–2024 годах. Разработка и реализация высокотехнологичных программ педагогического об- разования с усиленной практической составляющей, а также создание системы постдипломного методического сопровождения молодых педагогов и программы стажировок молодых педагогов в лучших образовательных организациях и на базе ведущих университетов будут стоить 10 млрд руб. в 2019 г., 11 млрд руб. в 2020–2021 го- дах, 12 млрд руб. в 2023 г., 13 млрд руб. в 2024 году. Предоставление на конкурсной основе грантов педагогическим коллективам на разработку, апробацию, методическое сопровождение общеобразовательных про- грамм, направленных на развитие личностных и метапредметных компетенций у педагогов, будет стоить 10 млрд руб. в 2019 и 2020 годах, 11 млрд руб. в 2021 и 2022 го- дах, 12 млрд рублей в 2023 и 2024 годах. «ДВЕНАДЦАТЬ РЕШЕНИЙ ДЛЯ НОВОГО ОБРАЗОВАНИЯ» 78 Повышение размера заработной платы педагогов будет достигнуто за счет реа- лизации всех предложенных выше мер в сфере общего образования, в том числе благодаря экономии образовательными организациями расходов на реализацию образовательных программ за счет цифровизации процесса обучения. Риски отказа от проекта Основной риск отказа от реализации проекта в том, что будет невозможна реали- зация других проектов. Педагоги, не умеющие работать с новыми цифровыми тех- нологиями, не владеющие новым содержанием образования и новыми методиками его преподавания и оценки, будут не в состоянии обеспечить внедрение предлага- емых инноваций. Управленческая команда не сможет встроиться в новую систему отношений и ускорить темп развития образовательной организации. Необходимо иметь в виду, что при попытке трансформации системы образования без опоры на подготовленные и мотивированные кадры вырастет социальная напряженность из-за недовольства и сопротивления работников системы образования. Реализация проектов предполагает очень значительные бюджетные расходы. Важно обеспечить достаточность этих средств для реализации задач проектов, эффективное управление этими средствами, возможность дополнительного привлечения негосударственных ресурсов при условии расширения масштаба и получения дополнительных результатов. Нельзя допустить повторения негативного опыта реализации некоторых Указов 2012 года в ряде регионов, когда центром были выделены недостаточные для реализации проектов средства, а показатели — не пересмотрены. Выделенные на реализацию проекта средства не должны объединяться с текущим финансированием образования. Управление проектами должно осуществляться с уровня Правительства Россий- ской Федерации, где формируется проектный офис «Образование». На уровне пилотных проектов могут быть исключены «лишние звенья» в виде региональных и муниципальных органов управления образованием, управление и бюджетирование в этом случае строится по принципу «проектный офис Прави- тельства — образовательная организация». На уровне массовых проектов, реализация которых идет через регионы, проектный офис Правительства сохраняет ответственность за организацию и методическое ЧАСТЬ 2. ПРОЕКТЫ РАЗВИТИЯ ОБРАЗОВАНИЯ 79 обеспечение проектов, средства на реализацию проектов доводятся до регионов в виде целевых. Значительная часть проектов должна реализоваться на уровне школ, колледжей, университетов. Их руководители и коллективы должны быть вовлечены в сетевые сообщества, иметь возможность самостоятельности и инициативы, свободу рас- поряжения ресурсами при условии выполнения установленных проектами задач. Особенно это важно для организаций, реализующих экспериментальную, пилот- ную стадию проектов. Статус «школа/колледж/университет — участник проекта» должен давать организации необходимые права по нововведениям в организации образовательного процесса, оплате труда, кадровым решениям. Исключением должны являться вопросы, связанные с безопасностью учеников и охраной их здоровья, а в государственных школах — также соблюдение бесплатности общего образования. «ДВЕНАДЦАТЬ РЕШЕНИЙ ДЛЯ НОВОГО ОБРАЗОВАНИЯ» 80 ЧАСТЬ 1. РОССИЙСКОЕ ОБРАЗОВАНИЕ — ФУНДАМЕНТ И ДВИГАТЕЛЬ РАЗВИТИЯ СТРАНЫ 3. ЧТО МОЖНО СДЕЛАТЬ С ПОМОЩЬЮ ОПТИМИЗАЦИИ РЕГУЛИРОВАНИЯ И РАСХОДОВ 81 Модернизация образования, как и преодоление негативных тенденций, связанных с недофинансированием, потребует значительно увеличить государственные расходы. Традиционное возражение экономических ведомств состоит в том, что они указывают на неэффективность суще- ствующих расходов в системе образования. Предлагается, по существу, сначала «провести реформы без денег», найти внутренние резервы, про- вести мероприятия, оптимизирующие бюджетные расходы, а только по- том ставить вопрос о дополнительном финансировании — если не хватит «высвобожденных» средств. Кроме этого, необходимо признать, что сохранились отдельные проблемы качества образования, решение которых лежит не в ресурсном, а в норма- тивном поле. Традиционно (начиная с конца 90-х годов) в расходах на образование экспертами выделялись следующие «зоны неэффективности»: • привязанные к образовательным программам социальные расходы (содержание/питание в детских садах и школах, социальные стипендии в СПО и вузах). Эти расходы должны финансироваться государством только для тех семей, доходы которых требуют социальной помощи, а в прочих случаях их могут покрывать сами граждане; • малокомплектные школы в сельской местности, норматив финансиро- вания в которых часто на порядок больше, чем в полнокомплектных, а качество обучения ниже; • программы профессионального образования в колледжах, продол- жительность которых избыточна применительно к задаче освоения конкретных профессиональных квалификаций; • феномен «общего высшего образования» на базе стандартного высшего образования, когда студенты не планируют работать по специальности «ДВЕНАДЦАТЬ РЕШЕНИЙ ДЛЯ НОВОГО ОБРАЗОВАНИЯ» 82 и фактически осваивают только ограниченную часть программы, нацеленную на развитие общесоциальных и общекультурных навыков; • высшее профессиональное образование неудовлетворительного качества («псев- дообразование»), возникающее в результате или низкого качества образователь- ной программы, или отсутствия необходимых кадровых, материально-техниче- ских и иных ресурсов для реализации программы, или зачисления студентов, неспособных успешно осваивать такую программу (или сочетания этих причин); • аспирантура, где около 75% аспирантов, получая чисто символическую стипен- дию, не могут сосредоточиться на научной работе и в итоге не представляют качественных исследований. Надо сказать, что в течение последних 12 лет государство реализовало ряд проек- тов, которые позволили ликвидировать или ограничить масштаб ряда перечислен- ных выше зон неэффективности. Ситуация значительно различается по уровням образования. На законодательном уровне удалось разграничить, с одной стороны, образование и, с другой стороны, содержание детей. Это коснулось и пребывания в детских са- дах, и групп продленного дня, и питания в школе. Однако необходимо продолжать совершенствовать механизмы целевой поддержки нуждающихся, имея в виду, что критерии нуждаемости для образования отличаются от стандартных подходов, принятых в социальной политике. Поскольку это требует выделения дополни- тельных ресурсов, решения представлены в проекте 2.4. «Равные образовательные возможности и успех каждого». В ходе реализации национального проекта «Образование» и Указов 2012 года прак- тически полностью исчерпаны резервы, связанные с недогрузкой части учителей в общеобразовательных школах и с развитием школьной сети на селе. Можно сказать, что на уровне школ и детских садов практически не осталось значимых секторов, где возможна оптимизация бюджетных средств (если не учитывать возможности, связанные с переходом к новому технологическому укладу школы с ее цифровиза- цией, что, в свою очередь, потребует значительных инвестиций). Это не значит, что в современной школе отсутствуют проблемы качества — просто внутренние финансо- вые резервы системы общего образования исчерпаны. Дальнейшее развитие требует дополнительных ресурсов. Оставшиеся очаги потерь связаны с межбюджетными отношениями, структурой сети в городах, разросшейся бюрократией. ЧАСТЬ 3. ЧТО МОЖНО СДЕЛАТЬ С ПОМОЩЬЮ ОПТИМИЗАЦИИ РЕГУЛИРОВАНИЯ И РАСХОДОВ 83 Потери «на этажах» финансирования школы. 75% бюджетов общеобразовательных школ, находящихся в ведении муниципалитетов, обеспечивается за счет реги- ональных субсидий муниципалитетам, а значительная часть образовательных расходов регионов финансируется федеральными трансфертами. Часть средств перераспределяется муниципалитетами на другие цели. Есть разные оценки таких потерь, различающиеся на порядки — от миллиардов до десятков миллиардов рублей в год. Если один уровень управления субсидирует расходы другого, то эти средства должны иметь адресный характер. Должно быть полностью исключено направление их на иные, не связанные с образованием цели. Возможное решение проблемы — экономическая самостоятельность школы. Субсидия из регионального бюджета должна доводиться школе из региона напрямую, минуя муниципальный уровень. Укрупнение городских школ, как показывает опыт Москвы, позволит при тех же ресурсах расширить выбор профильных предметов и программ дополнительного образования, повысить качество обучения в результате наличия группы учителей по каждому из основных предметов, сократить расходы на управленческий аппарат в размере не менее 10% фонда оплаты труда школы. Упрощение отчетности. Внедрение цифровой системы управления школой в каче- стве дополнительного эффекта резко сократит затраты на бумажную отчетность, в том числе финансовую, а также позволит отказаться от большинства внешних проверок, кроме тех, которые связаны с защитой жизни и здоровья учащихся. Ситуация в профессиональном образовании отличается. Серьезная реструктуризация там не доведена до конца. Одновременно с реализацией проектов развития необходимо навести порядок в существующей системе вузов, колледжей и их регулирования, ликвидировать очевидные зоны неэффективности и имитации. Стипендиальное обеспечение. Расходы на стипендии в вузах в настоящее время составляют более 66 млрд руб. в год. Стипендии имеют цель: а) поддерживать образовательные усилия обучающихся, которые в противном случае вынуждены будут прекратить обучение, или б) стимулировать высокие результаты в об- разовании, удерживая талантливого студента или школьника на желательном для общества образовательном треке (академическом или профессиональном). Обычная стипендия (наиболее массовая) в размере 1,5 тыс. руб. в месяц состав- ляет 20% прожиточного минимума и ни одной из этих функций не выполняет. «ДВЕНАДЦАТЬ РЕШЕНИЙ ДЛЯ НОВОГО ОБРАЗОВАНИЯ» 84 При этом повышенные стипендии ограничены в размерах и выполнять стимули- рующую роль могут только в виде знака морального поощрения. Экономически значимый размер социальной стипендии соответствует уровню прожиточного минимума. Получать такие стипендии должны студенты из малодо- ходных семей, проходя специальную процедуру обращения за стипендией и доказав потребность в ней для продолжения обучения. Число таких студентов, по оценке Института социальной политики ВШЭ, составляет 15% от числа обучающихся. Если социальную стипендию давать только тем, кто хорошо учится (10% студентов), это будет 150 тыс. человек по 120 тыс. руб. в год = 18 млрд руб. в год. Экономически значимый размер стимулирующей стипендии для талантливых сту- дентов зависит от альтернатив на рынке труда и в среднем может составлять для бакалавриата 50% и для магистратуры 75% от средней заработной платы по региону. Число получателей такой стипендии может составлять до 5% от числа бакалавров 3-го и 4-го курсов и до 10% от числа магистрантов. Ориентировочные расходы — 30 млрд руб. в год. Таким образом, переход к новой системе стипендий можно реа- лизовать в пределах существующего финансирования высшего профессионального образования. «Транзитные колледжи?». В последние годы доля выпускников 9-го класса, посту- пающих в профессиональные колледжи, а не в старшую школу, возросла с 30% до 50%. При этом доля выпускников СПО, работающих по специальности, практически не выросла. Значительная часть студентов колледжей поступает туда, предполагая сразу после окончания поступить на 2-й или 3-й курс вуза, что позволяет избежать сдачи ЕГЭ. В результате мы имеем целый набор негативных эффектов. Выбравшие такую образовательную стратегию студенты СПО часто игнорируют получение профессиональных квалификаций, так как не предполагают работать на соответ- ствующих рабочих местах. Качество их высшего образования также страдает, по- скольку ключевая часть — перезачтенные курсы колледжа. В свою очередь, перегру- женные студентами колледжи не имеют возможности сосредоточить свои ресурсы на обучении тех, кто действительно собирается работать, используя прикладные квалификации. Исправить ситуацию можно, разрешив поступать в вузы на бюджетные места толь- ко по конкурсу ЕГЭ. Эта мера вернет в старшую школу минимум 20% возрастной когорты (школьников, которые все равно в конечном счете «нацелены» именно на поступление в вузы) и обеспечит более высокое качество общего образования (с соответствующими экономическими эффектами). Расходы в расчете на одного учащегося в старшей школе и в колледже сегодня примерно равны, финансируются оба типа образовательных учреждений из региональных бюджетов. Таким образом, дополнительного финансирования не потребуется. ЧАСТЬ 3. ЧТО МОЖНО СДЕЛАТЬ С ПОМОЩЬЮ ОПТИМИЗАЦИИ РЕГУЛИРОВАНИЯ И РАСХОДОВ 85 Прямые бюджетные потери в результате «профессионального образования низкого качества» можно оценить как 20% финансирования высшего образования и 30% финансирования СПО (около 150 млрд руб. в год). В настоящее время больше 40% выпускников вузов и почти две трети выпускников колледжей, согласно опросам, не используют никаких приобретенных профессиональных компетенций. Можно предположить, однако, что они используют полученные общесоциальные навыки, общую культуру. Поэтому мы оцениваем как безвозвратные потери для страны только расходы, связанные с реализацией собственно профессиональной компо- ненты их образования. Снизить неэффективность можно применением ряда мер. Принятие поправки в Закон об образовании, позволяющей устанавливать раз- личные проходные баллы для бюджетной и платной формы обучения; введение минимальных баллов по профильным ЕГЭ для поступления на бюджет (могут быть разными в зависимости от региона или направления обучения). Модернизация программ заочного высшего образования (почти 50% российских студентов) на основе полного перехода на массовые онлайн-курсы Национальной платформы онлайн-образования. Аккредитация вузов по направлениям обучения в том виде, как она сегодня проводит- ся, не препятствует реализации программ низкого качества и фактически является избыточной процедурой. Для ее замены можно обсудить следующие предложения: • Введение национального независимого тестирования в высших учебных заведе- ниях по ключевым профессиональным предметам в конце 2-го курса. Такое те- стирование не будет иметь последствий для студентов, но послужит основанием для принятия мер либо по повышению качества образовательных программ, либо даже по их закрытию. • Введение национальных рейтингов образовательных программ высшего обра- зования на основе публичных данных, включающих качество приема, средний доход выпускников за первый год и за первые три года работы, долю выпускни- ков, поступивших на образовательные программы следующего уровня, между- народные публикации и цитируемость ученых, объем НИР и НИОКР на одного студента/научно-педагогического работника. • Расходы на реализацию всех этих мер могут быть профинансированы за счет образовавшейся экономии на расходах на высшее образование. Остальная эко- номия может быть обращена на повышение подушевого норматива финансиро- вания вузов. «ДВЕНАДЦАТЬ РЕШЕНИЙ ДЛЯ НОВОГО ОБРАЗОВАНИЯ» 86 4. РЕСУРСЫ ДЛЯ ПРОЕКТОВ РАЗВИТИЯ 87 Ресурсная ситуация в образовании в период 2012–2018 годов сложилась в условиях, когда, с одной стороны, выполнялись Указы Президента Российской Федерации 2012 года по повышению заработной платы учителей и преподавателей, а с другой — падало в реальном выражении финансовое обеспечение образования в целом. В результате бюджетные расходы на образование, измеренные в процентах от ВВП, сократились на 0,5% — с 4,1% до 3,6% и сегодня это одно из самых низких соотноше- ний в мире (подробнее — см. первую главу). Данные процессы происхо- дили на фоне 4-летнего цикла снижения реальных доходов населения в 2014–2017 годах, поэтому нехватка бюджетных ресурсов в образовании практически не компенсировалась привлечением средств населения (как это наблюдалось в 90-е годы прошлого века и в 2000-х годах). Рисунок 10. Бюджетные средства (Консолидированный бюджет Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, млрд руб., текущие цены) 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 737,1 795,6 827,4 989,7 1184 1329,2 1414,7 1405,9 1488,4 1329,4 692,1 679 722,5 0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 394,7 254,5 287 321,3 469,6 598,1 658,1 294,6 347,2 377,8 416,8 464 512,5 519,7 517,1 505,3 511 159,4 169 163,8 177,7 188,7 197,4 201,8 197,8 199,8 212 12 13,2 16 16,5 17,5 21,1 19,5 21 23,9 11,3 ■ Начальное общее, основное общее, среднее общее образование ■ Высшее образование ■ Дошкольное образование ■ Среднее профессиональное образование ■ Профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации 88 Рисунок 11. Внебюджетные средства (средства организаций, средства населения, другие внебюджетные средства, млрд руб., текущие цены) 167,6 143,3 172,3 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 ■ Начальное общее, основное общее, среднее общее образование ■ Высшее образование ■ Дошкольное образование ■ Среднее профессиональное образование ■ Профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации 100 0 200 300 400 500 600 369,5 456,2 432,3 447,2 471,4 495,4 483,7 515 502,8 518,7 123,7 134,0 86,6 111,9 127,6 143,3 56,3 59,8 66,2 80,1 82,3 87,3 105,4 97,4 104,9 119,5 285,3 330,6 357,6 397,5 441,8 498,4 513,2 531,6 547,1 569,6 143,4 63,7 81,5 77,7 91,5 111,2 130,8 138,9 178,9 207,5 240,9 В Послании Президента РФ 1 марта 2018 года подчеркнуто: «Чтобы обеспечить прорывное развитие, вывести на новый уровень образование и здравоохранение, качество городской среды и инфраструктуры, в ближайшие шесть лет нам потребу- ется направить на эти цели значительные дополнительные финансовые ресурсы». И сегодня основные дебаты ведутся не о том, надо ли наращивать инвестиции в образование, а о том, на сколько их надо увеличить. В некоторых экспертных кругах есть мнение, что достаточным будет выход на объ- емы финансирования 4% ВВП (ниже, чем уровень, достигнутый в России в 2012 году, на пике роста расходов на образование). Этот сценарий мы называем инерционным. С учетом ожидаемого роста к 2024 году числа детей и молодых людей в возрасте от 3 лет до 21 года (включительно) на 12% потребуется (даже в условиях сохранения нормативов финансирования) дополнительно 0,2% ВВП по сравнению с 2018 годом. Таким образом, прирост числа обучающихся просто «съест» прибавку, заложенную в инерционном сценарии. Это позволяет утверждать, что даже с учетом максималь- ной оптимизации текущих расходов и при условии инвестирования лишь в решение наиболее острых проблем с помощью самых эффективных инструментов (в том ЧАСТЬ 4. РЕСУРСЫ ДЛЯ ПРОЕКТОВ РАЗВИТИЯ 89 числе с опорой на современные технологии) этот вариант неприемлем. Отрыв систе- мы от требований времени станет настолько большим, что не только сделает невоз- можным ускорение социально-экономического роста, но, напротив, будет угрожать сохранению суверенитета России, поскольку отставание от стран-конкурентов будет непреодолимым (подробнее про инерционный сценарий см. ниже, |