Доклад центра стратегических разработок и высшей школы экономики москва апрель 2018 2 Содержание 4 5
 Скачать 1.52 Mb.
|
|
ЧАСТЬ 1. РОССИЙСКОЕ ОБРАЗОВАНИЕ — ФУНДАМЕНТ И ДВИГАТЕЛЬ РАЗВИТИЯ СТРАНЫ 13 образованием, но предъявляют претензии к уровню их профессиональной подго- товки и к умению переучиваться и осваивать новые профессии (рисунок 6). Следо- вательно, проблема — не столько в структуре, сколько в качестве образования. Рисунок 6. Оценка работодателями уровня профессиональных знаний выпускников и их умения переучиваться и осваивать новые профессии в баллах по пятибалльной шкале (по предприятиям, принимавшим выпускников в течение последних двух лет) 1 , 2016 г. 3,7 3,9 4,1 3,6 4 4 3,8 4,1 4,1 4 4 4,1 4,1 4,1 4,2 3,4 3,6 3,6 3,3 3,6 3,7 3,6 3,6 3,7 3,8 3,8 3,7 3,7 3,8 3,7 2005 2010 2015 2016 2017 Уровень профессиональных знаний Умение переучиваться и осваивать новые профессии Квалифицированные рабочие или служащие ■ Специалисты среднего звена ■ Выпускники вузов ■ Источник: Мониторинг экономики образования Третья позиция делает акцент на формальный характер образования и низкую включенность граждан в процессы выбора образовательной траектории (собствен- ной и своих детей). Фактически учащиеся, вступая в систему образования, зани- мают в ней роль исполнителей образовательных программ, сформированных без их участия . Это ведет к низкой активности учащихся и снижению эффективности обучения, к феномену, когда целью обучающихся (от школьников до студентов) становится не получение полезных для себя знаний и умений, а получение фор- мальных документов об образовании. Образование, построенное таким образом, не выявляет и не развивает способностей и талантов обучающихся, закладывает неоптимальные образовательные траектории, что радикально снижает его соци- альные и экономические эффекты. Низкая активность граждан после завершения циклов формального образования (старшей школы, колледжа или вуза) оборачивается низкой вовлеченностью в не- формальные (необязательные) образовательные программы. Доля взрослых в воз- 1 В 2016 г. — только работодатели, использующие труд работников массовых профессий и специально- стей СПО; в 2017 г. — работодатели, использующие труд работников высокотехнологичных профессий и специальностей СПО. «ДВЕНАДЦАТЬ РЕШЕНИЙ ДЛЯ НОВОГО ОБРАЗОВАНИЯ» 14 расте от 25 до 60 лет, вовлеченных в любые формы образования в России, в 2–3 раза ниже, чем в развитых странах. Индивидуализация образования как принцип заявлена еще в первой редакции «Закона об образовании» 1992 года. Однако в силу тяжелой экономической ситуа- ции, падения доходов государства и граждан в 1990-е годы, это положение осталось практически нереализованным. Индивидуализация (персонализация) образовательных программ, безусловно, по- вышает и качество образования, и размер формируемого им человеческого капитала. В то же время очевидно, что требования к индивидуализации образования и учету персональных особенностей учащегося и пожеланий его семьи в полном объеме могут быть неосуществимыми. На реализацию подобных требований не хватит никаких ресурсов. Это является и скрытой причиной отказа от индивидуализации даже там, где она уместна, исходя из общественных интересов. Возможности инди- видуализации образования в секторах, где за нее несет ответственность общество (государство и муниципалитеты), должны быть четко и однозначно регламентиро- ваны, исходя из общественных интересов и тех ресурсов, которые общество готово выделить для учета личных особенностей и предпочтений учащихся 2 Четвертая позиция объясняет слабую капитализацию человеческого потенциала отставанием нашего образования от меняющихся запросов экономики в первую очередь по качеству , что, в свою очередь, связано с фундаментальным недофинан- сированием образования относительно заявленных обязательств . Действительно, Россия, имея продолжительность обязательного обучения, соответствующую аналогичному сроку в развитых странах, являясь мировым лидером по охвату про- фессиональным образованием, тратит на обучение в полтора раза меньшую долю «общественных» средств, чем основная группа таких стран, — 3,5% ВВП против 5,2% ВВП (рисунок 7). Это сопровождается достаточно низким уровнем инвестирования в образование частных средств — всего 0,8% ВВП. Согласно сопоставлениям ОЭСР, в 2015 году финансовое обеспечение образования по паритету покупательной спо- собности из всех источников на одного студента колледжа или вуза было в среднем в 1,7 раза ниже, чем средний показатель для стран ОЭСР 3 , для школы — в 2 раза ниже. Расходы на исследования и разработки в российских вузах на одного студен- та в 8 раз ниже, чем в среднем по ОЭСР. 2 Расширение возможностей индивидуализации может быть обеспечено не только финансами, но и ор- ганизационными решениями. Высокое качество московского школьного образования достигнуто в том числе укрупнением школ, в результате чего там стало возможным при неизменном финансировании формировать значительно более широкое образовательное предложение. 3 Реальное соотношение еще хуже — в 1,85 раза, поскольку в бюджеты российских вузов и колледжей вклю- чаются социальные расходы (стипендии, социальная помощь), которые в других странах учитываются по другим каналам. ЧАСТЬ 1. РОССИЙСКОЕ ОБРАЗОВАНИЕ — ФУНДАМЕНТ И ДВИГАТЕЛЬ РАЗВИТИЯ СТРАНЫ 15 Рисунок 7. Бюджетные расходы на образование по всем уровням образования в процентах от ВВП, в 2000–2015 гг. 5,5 ■ ЕС (28) ■ Россия ■ США ■ Германия ■ Франция ■ Великобритания 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 5,0 4,9 5,0 5,3 5,3 5,1 5,0 5,0 5,0 4,9 3,0 3,5 4,0 4,5 5,0 5,5 6,0 6,5 7,0 6,1 6,1 6,3 6,6 6,9 6,8 6,7 6,4 6,2 6,1 5,6 5,8 6,0 6,0 5,7 5,5 5,5 5,3 5,4 5,7 5,6 5,5 5,5 5,5 4,1 4,0 3,9 3,9 4,3 4,4 4,3 4,2 4,3 4,2 4,2 3,3 3,5 3,6 3,6 4,1 3,7 3,6 3,7 3,9 3,8 3,6 5,8 6,5 6,5 5,4 5,4 5,1 5,5 5,0 Источник: The World Bank Система может функционировать при недостаточном финансовом обеспечении, но только в инерционном состоянии. При попытках вывести ее из этого состоя- ния происходит разбалансировка системы, эффекты недофинансирования обо- стряются. Проблемы сегодняшней ресурсной ситуации в образовании сложились в 2000-е годы, но осложнились в период 2012–2018 годов, когда, с одной стороны, выполнялись Указы Президента Российской Федерации 2012 года по повышению заработной платы учителей и преподавателей, а с другой — падало в реальном выражении финансовое обеспечение образования в целом. Эти процессы про- исходили на фоне четырехлетнего цикла снижения реальных доходов населения в 2014–2017 годах, и нехватка бюджетных ресурсов в образовании практически не компенсировалась привлечением средств населения (как это было в 90-е годы прошлого века и в семь тучных лет 2000-х годов). В результате мы имеем следующие основные последствия: • кадровое обеспечение общего образования заметно улучшилось; • материальная инфраструктура образования (помимо дошкольного образова- ния), методическое и технологическое обеспечение образовательного процесса не получили необходимых инвестиций и отстали в своем развитии; «ДВЕНАДЦАТЬ РЕШЕНИЙ ДЛЯ НОВОГО ОБРАЗОВАНИЯ» 16 • ситуация с недофинансированием будет лишь обостряться на фоне демографи- ческих тенденций. К 2024 году количество детей и молодых людей в возрасте от 3 лет до 21 года (включительно) увеличится на 12%. В основе недофинансирования лежит растущая стоимость современных стандар- тов всех уровней образования, включая те, по которым государством гарантиро- вана бесплатность и всеобщность. При этом недофинансирование накапливается (рисунок 7). Конституция России (ст. 43) провозглашает общедоступность и бесплатность всех видов формального общего образования и среднего профессионального образо- вания. Законодательно определенный уровень доступности бесплатного высшего образования у нас выше, чем в странах с аналогичным и даже более высоким поду- шевым ВВП. Конституционная норма о всеобщности и бесплатности образования является крупнейшим завоеванием российского народа, одним из ключевых ре- ально востребованных и фактически реализуемых прав граждан. Около 44% людей считают право на бесплатное образование одним из важнейших (наряду с правом на бесплатную медицину, на труд и на жизнь). Нормы законов направлены на обеспечение социального равенства. Юридически исключаются все промежуточные формы финансирования: или ребенок учится полностью бесплатно в государственной школе, или родители направляют его в не- государственное учебное заведение, что связано часто с высоким уровнем расходов и доступно немногим. Позитивная реализация этой нормы невозможна без пол- ноценного бюджетного финансирования всех образовательных программ, которые государство обозначило как сферу своей конституционной ответственности. Понятно, что эта норма охраняет бесплатность основных видов образования (рисунок 8). Однако в ситуации недостаточного финансового обеспечения школы со стороны государства и муниципалитетов наличие барьера для формальных платных отношений ведет к росту платного дополнительного образования за пре- делами школы или развитию «серого» финансирования (школьные «сборы», репетиторство) . И то и другое разрушает механизмы социального выравнивания через общее образование. ЧАСТЬ 1. РОССИЙСКОЕ ОБРАЗОВАНИЕ — ФУНДАМЕНТ И ДВИГАТЕЛЬ РАЗВИТИЯ СТРАНЫ 17 Рисунок 8. Доля средств населения в общих доходах организаций в 2016 г. (2015 г. для уровня дошкольного образования) 13,4% 2,8% 10,0% 25,3% Источник: Министерство образования и науки РФ Из создавшегося противоречия есть только один выход — нормализация финан- сового обеспечения конституционных гарантий в образовании . Исследования реальных расходов учебных заведений показывают, что в среднем недофинанси- рование уже объявленных государственных стандартов и ориентиров составляет 1,5–2% ВВП. Пересмотр или открытое неисполнение этих гарантий чревато для России социальным напряжением: 60% населения нашей страны объективно не располагают достаточными средствами, чтобы на желаемом уровне финансиро- вать и даже софинансировать образование своих детей. Гипотетический сценарий «платности» и даже сценарий обязательных соплатежей в общеобразовательной школе неприемлемы, поскольку приведут к росту социального расслоения через образование Замещение бюджетных средств в образовании средствами граждан социально бо- лее болезненно, чем в здравоохранении или любых других отраслях. Вместе с тем более чем 40% граждан хотели бы инвестировать в образование более высокого качества от 5% до 15% дохода своих семей (рисунок 9). Нет и речи о том, чтобы отказываться от использования этого потенциала. Но пла- тежи домохозяйств должны направляться прежде всего в дополнительное обра- зование (в том числе в короткие программы получения квалификаций) и на со- финансирование программ профессионального и высшего образования. При этом каждое расширение рынка платных образовательных продуктов и сервисов долж- но сопровождаться специальными программами поддержки, обеспечивающими доступ на эти рынки детей из семей с низкими доходами «ДВЕНАДЦАТЬ РЕШЕНИЙ ДЛЯ НОВОГО ОБРАЗОВАНИЯ» 18 Рисунок 9. Процент населения России в возрасте 15–72 лет, ответивших на вопрос «Какой из этих вариантов Вы бы предпочли?», 2016 г. 11 10 49 31 ■ Получать самому и давать своим детям бесплатное образование стандартного качества ■ Получать самому и давать своим детям образование более высокого качества, доплачивая 5% дохода Вашей семьи ■ Получать самому и давать своим детям самое качественное образование, доплачивая 15% дохода Вашей семьи ■ Затруднились ответить Источник: опрос НИУ ВШЭ Поэтому образование является первым и безусловным приоритетом для бюд- жетного маневра 4 , на котором настаивает Центр стратегических разработок. Если сравнить разрывы между минимально необходимым и фактическим бюджетным обеспечением образования и здравоохранения, то можно увидеть, что в образова- нии разрыв составляет 1-1,5% ВВП, а в здравоохранении — не менее 3% ВВП. Это значит, что доступный для России сегодня бюджетный маневр с большей вероятно- стью решает накопившиеся проблемы в образовании, чем в медицине. Можно ли просто «добавить денег», ничего не меняя в сложившейся структурной организации и принципах работы системы образования? Это не риторический вопрос. За последние десятилетия и работники системы образования, и общество испытали на себе структурные реформы, часть из которых не была обеспечена необходимыми ресурсами и привела в ряде случаев не только к позитивным ре- зультатам, но и к негативным побочным эффектам («серая» индустрия подготовки к ЕГЭ, мелочная отчетность учителей, сокращение стимулирующей части оплаты педагогов, повышение зарплаты в вузах за счет увольнения совместителей и пр.). Такой тип реформ приводит к своего рода «общественной аллергии» на органи- зационные изменения. Поэтому схема «утром реформы, вечером деньги» может работать очень ограниченно. Она не обеспечит вовлечения в процессы развития сотен тысяч педагогов и управленцев всех уровней, без активности и поддержки которых любая реформа окажется имитацией. 4 Перераспределение части бюджетных расходов в пользу образования и здравоохранения. ЧАСТЬ 1. РОССИЙСКОЕ ОБРАЗОВАНИЕ — ФУНДАМЕНТ И ДВИГАТЕЛЬ РАЗВИТИЯ СТРАНЫ 19 Вернемся к модели «просто добавить денег». Безусловно, простое увеличение фи- нансирования положительно скажется на работе школ. Появятся средства на при- обретение учебных материалов, на результативное и систематическое повышение квалификации учителей. Все это улучшит качество школьного образования. Появ- ление в школе ставок психологов, логопедов, а самое главное — снижение рутинной классной нагрузки на учителей — позволят наконец обеспечить устойчивое освое- ние школьной программы среди значительной части школьников с особенностями восприятия и развития. Правда, если не менять технологий обучения и форматов его организации, то такая модернизация может быть только экстенсивной, посколь- ку будет резко падать соотношение «педагог-ученик». По опыту стран-лидеров (Скандинавии и Северной Европы) достижение ощутимых положительных эффектов потребует увеличения числа педагогических работников, эквивалентно- го росту финансирования школы в 1,5 раза, то есть на 1 трлн руб. в год. В меньшей степени простым «вливанием денег» можно будет добиться позитив- ных результатов в сфере высшего и профессионального образования. Ключевым ограничением здесь являются кадры. В отличие от корпуса школьных учителей, присвоить преподавателям вузов новые роли — двигателей технологического, со- циального и культурного развития общества — не удастся простым повышением квалификации. Необходимо выращивать научные школы, культуру инноваций и предприимчивости, которых сегодня не хватает во многих вузах России. Компромиссом между двумя разными подходами — «сначала реформы, а потом деньги» и «сначала деньги, а потом реформы» — является проектный подход , уже опробованный в последние годы в реализации важнейших государственных ини- циатив. Именно этот подход предлагается в настоящем докладе. При его реализа- ции финансированием обеспечивается достижение качественно новых результатов и новые рабочие процессы, которые институционализируются в новых организа- ционных структурах и принципах деятельности. Примерами таких успешных проектов в образовании являются программа «5-100», центр «Сириус», движение WorldSkills, программа развития детских технопарков. Новые проекты развития должны устранить препятствия, которые мешают росту человеческого и интеллектуального капитала страны, укреплению социальной устойчивости, технологической модернизации. Они также должны соответствовать глобальному тренду цифровизации, который нельзя остановить и опасно игнори- «ДВЕНАДЦАТЬ РЕШЕНИЙ ДЛЯ НОВОГО ОБРАЗОВАНИЯ» 20 ровать. Поэтому мы выделяем четыре основные проблемы, на решение которых должны быть направлены проекты развития образования. 1. Качество человеческого потенциала • В условиях сокращения трудоспособного населения (до 9% к 2025 году) ценен каж- дый человек, а значит, особенно острой становится задача преодоления учебной неуспешности . В 2015 году 28% российских 15-летних школьников не освоили удовлетворительно умения практически использовать свои знания (ниже 2-го уровня по метрике PISA 5 ) хотя бы в одной области из трех (естествознание, мате- матика, коммуникация на родном языке). В большинстве стран ОЭСР эти цифры значительно ниже. Как показывают исследования, с высокой вероятностью неуспешные в школе молодые люди не компенсируют эти дефициты на следу- ющих уровнях образования, а впоследствии оказываются неуспешны на рынке труда и не могут работать с достаточной производительностью . Корреляция между образовательной и экономической неуспешностью высока 6 . Снижение школьной неуспешности в два раза (до 14%) соответствует на 10-летнем горизон- те росту ВВП страны на 2%, на 20-летнем — на 5–6%, а на 30-летнем — свыше 10%. • Таланты играют особую роль в человеческом капитале любой страны, и прежде всего в секторе интеллектуального капитала. Сегодня, когда успешная экономика основана на порождении и освоении инноваций, выращивание и удержание талантов стало задачей национального масштаба . Несмотря на впечатляющие успехи лучших школьников на международных олимпиадах, наша страна уступает странам-конкурентам в масштабах развития талантов: согласно уже упомянутому исследованию PISA, высшего уровня по всем трем областям у нас достигает 1,7% школьников (в странах-лидерах — от 4,5% до 6,5%). В глобальном индексе конкуренции за таланты GTCI (The Global Talent Competitiveness Index) в 2017 году Россия заняла лишь 56-е место. Мы отстаем от стран-конкурентов и по содержательному многообразию программ поддержки талантов. Практически отсутствует инфраструктура выявления и поддержки талантов в сферах создания и использования технологий, социальной активности и предпринимательства, коммуникаций и дизайна, а также наук, не входящих в школьную программу. • В росте производительности труда важную роль играют универсальные навыки и позитивные социальные установки (коммуникация, кооперация, креатив- ность, аналитическое мышление), предприимчивость, самоорганизация. Однако 5 Международное исследование оценки качества образования 15-летних молодых людей. 6 Cree, A., Kay, A., & Steward, J. (2012). The Economic & Social Cost of Illiteracy: A Snapshot of Illiteracy in a Global Context (Final Report from the World Literacy Foundation). |