Доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации
 Скачать 3.85 Mb.
|
|
1.1.3 Системные проблемы применения законодательства о закупках 1.1.3.1 Проблемы правоприменения законодательства о контрактной системе Начало реформирования системы государственного заказа в России было положено в 2005 году с принятием Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 94-ФЗ). Особенностью данного акта стало то, что этот закон был специальным по отношению к нормам гражданского законодательства, отделяя сферу государственных закупок от диспозитивных гражданско-правовых правоотношений. В свою очередь целью принятия Закона явились обеспечение гласности и прозрачности отбора поставщика, развитие добросовестной конкуренции в государственном секторе и, кроме того, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в указанной сфере. Указанные цели были обусловлены необходимостью смены, действовавшей фактически в тот период административно-командной экономической системы на рыночную модель, что обеспечило эффективное расходование бюджетных средств, повышение качества поставляемых для государства товаров, работ, услуг, а также распределение бюджетных средств среди хозяйствующих субъектов на основе принципов равенства и состязательности. Так, достижениями Закона № 94-ФЗ стали: - размещение всей информации о закупках на федеральной сайте «в режиме 20 онлайн»; - установление единых требований к участникам закупок; - отбор поставщика по заранее известным критериям, доминирующим по весу из которых является цена контракта; - введение обязанности государственных структур закупать отдельные товары, работы, услуги у субъектов малого предпринимательства, создание особых условий для их участия в закупках; - введение досудебного порядка обжалования действий заказчика при пятидневном рассмотрении таких жалоб контрольным органом и т.д. Таким образом, принятие и дальнейшее совершенствование Закона № 94- ФЗ открыло для предпринимателей сферу государственных закупок, сделало ее более привлекательной для участия бизнеса. Вместе с тем, в связи с необходимость установления специального регулирования не только на стадии отбора поставщика, но и на стадии планирования и исполнения контракта для осуществления контроля полного хозяйственного цикла закупки, на смену Закону № 94-ФЗ был принят Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ). При этом необходимо отметить, что отдельными положениями Закона № 44-ФЗ сохранены институты, созданные в рамках действия Закона № 94-ФЗ. К таким можно отнести, к примеру, размещение всей информации о закупках в единой информационной системе (на федеральной сайте). Вместе с тем, по итогам двух лет функционирования контрактной системы, по результатам анализа основных показателей осуществления закупок, в выстроенной системе государственных закупок имеется ряд ключевых проблем, носящих системный характер, препятствующих развитию экономики государственного сектора, в том числе с учетом особенностей внешнеполитических условий. 1. Уход из-под действия Закона № 44-ФЗ путем выделения субсидий подведомственным ГУПам и МУПам. Статьями 78 – 78.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) предусмотрена возможность предоставления субсидии, в том числе ГУПам и МУПам, без ограничения видов деятельности в рамках осуществления которой возможно предоставление субсидии. Указанные обстоятельства на практике привели к уходу заказчиков от применения норм Закона № 44-ФЗ путем передачи бюджетных средств в форме субсидий подведомственным ГУПам и МУПам для закупки ими товаров, работ, услуг для нужд заказчика, в том числе и на весьма конкурентных рынках, например, работы по строительству, закупка лекарственных средств и медизделий. При этом расходование соответствующих средств ГУПами и МУПами 21 осуществляется в рамках норм Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Закон № 223-ФЗ), содержащего общие принципы осуществления закупок и позволяющего самостоятельно устанавливать порядок закупки и требования к участникам. Необходимо отметить, что объем объявленных закупок ГУПами и МУПами в рамках Закона № 223-ФЗ в 2015 году превысил 2 трл.рублей, что составляет около 40% от общего объема закупок в рамках Закона № 44-ФЗ. При этом более 95% закупок проводится на неконкурентной основе (более 40% - закупки у единственного поставщика, более 55% - закупки с применением «иных способов»). К примеру, согласно информации, размещенной в единой информационной системе в сфере закупок (далее — ЕИС), количество способов закупок составляет 2700. При этом, количество операторов электронных площадок, функционирующих в рамках Закона № 223-ФЗ, достигло 160. Непрозрачность процедур закупок в рамках Закона № 223-ФЗ, различность подходов к участникам закупок и процедурам привели к снижению в 2015 году среднего количества заявок до 1,2 (доклад Минэкономразвития России о результатах мониторинга применения Федерального закона от 18.07.2011 № 223- ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»). Стоит отметить, что состоялось принятие Федерального закона от 03.07.2016 № 321-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и нужд отдельных видов юридических лиц», пунктом 1 статьи 2 которого унитарные предприятия включены в перечень заказчиков, осуществляющих закупки в порядке, установленном Законом № 44-ФЗ. Указанные изменения вступают в силу с 1 января 2017 года. 2. Увеличение объемов закупок у единственного поставщика. Согласно информации, содержащейся в докладе Минэкономразвития России о результатах мониторинга применения Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», объем закупок у единственного поставщика в 2015 году увеличился на 18% в стоимостном выражении. Из объема закупок у единственного поставщика в 44% случаев закупка осуществляется на основании акта Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации. В связи с отсутствием порядка подготовки проектов соответствующих актов определение единственных поставщиков зачастую осуществляется на конкурентных рынках (например, в сфере строительства, поставки ГСМ, поставки лекарственных средств и медицинских изделий). При этом в ряде случаев определенный в качестве единственного 22 поставщика хозяйствующий субъект не является непосредственным производителем или поставщиком объекта закупки. Проведение конкурентных процедур по многим объектам закупки, закупаемым в настоящее время у единственного поставщика, позволило бы обеспечить поддержку конкуренции, в том числе субъектам малого предпринимательства и, как следствие, обеспечить эффективное расходование бюджетных средств. 3. Проведение открытых 2 «бумажных» конкурсов с высокой значимостью субъективных критериев оценки (в том числе в сфере строительства). В соответствии с подготовленным Минэкономразвития России Докладом о результатах мониторинга применения Закона № 44-ФЗ 3 в 2015 году размещено извещений о проведении закупок на сумму более 6,5 трлн. рублей. Извещения о проведения открытых конкурсов (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс) составляют более 23,5% от указанной суммы. Анализ положений доклада показывает, что количество открытых конкурсов в 2015 году в сравнении с 2014 годом снизилось на 25 %, а объем расходуемых средств увеличился на 4 %. Указанные данные свидетельствуют о том, что выросла средняя цена контракта, подлежащего заключению по итогам проведения отрытых конкурсов. При этом за период I – III кв. 2015 года при закупках строительных работ доля закупок с одним участником составила при проведении открытого конкурса – 28%; конкурса с ограниченным участием – 65% (справочно: при проведении электронного аукциона – 17%), по итогам открытых конкурсов на строительство и содержание дорог расторгается каждый 9 контракт. При этом в 2015 году с учетом положений распоряжения Правительства Российской Федерации от 31.10.2013 № 2019-р «О перечне товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион)» отбор подрядчиков строительных работ (при превышении начальной цены контракта 150 млн. рублей и 50 млн. рублей для государственных и муниципальных нужд соответственно) в подавляющем большинстве случаев осуществлялся по результатам проведения открытых конкурсов. Согласно части 2 статьи 51 Закона № 44-ФЗ заявки на участие в конкурсе подаются в бумажной форме. Пункты 3 и 4 части 1 статьи 32 Закона № 44-ФЗ устанавливают, что при проведении конкурсов применяются нестоимостные субъективные критерии оценки, такие как: «качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки» и «квалификация участников 2 В настоящем пункте доклада под открытыми конкурсами понимаются все виды открытых конкурсов, в том числе непосредственно открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс. 3 Доклад о результатах мониторинга применения Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в 2015 году. 23 закупки». При этом правила оценки заявок на участие в конкурсе, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1085 «Об утверждении Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», предусматривают возможность применения нестоимостных субъективных критериев оценки заявок со значимостью от 30% до 100%. Так, например, значимость субъективных критериев оценки при закупке работ по строительству составляет 40%, при закупке информационных систем и при отборе экспертной организации – 70%, НИОКР – 80%. В связи с отсутствием в действующих нормах права раскрытия содержания предмета оценки по субъективным критериям, установления видов подтверждающих документов и методики их оценки, указанные данные определяются фактически каждым заказчиком самостоятельно при проведении каждого конкурса. При этом, например, при осуществлении закупки в сфере строительства при присвоении «0» баллов по субъективным критериям оценки победа возможна исключительно при условии снижения цены контракта более, чем в 3 раза. Однако при таком снижении на участника конкурса будут распространяться антидемпинговые меры, предусмотренные статьей 37 Закона № 44-ФЗ, устанавливающие обязанность представления участником, предложившим снижение цены контракта более, чем на 25%, в том числе обеспечения исполнения контракта в размере, в полтора раза превышающем размер обеспечения исполнения контракта, указанный в документации о проведении конкурса. Приведенные выше обстоятельства имеют своим результатом низкую привлекательность проводимых конкурсов, по существу превращая конкурсы в «узаконенный» способ отбора «нужного» исполнителя при отсутствии гарантии качества исполнения контракта. При этом невозможность подачи заявок в электронной форме существенно препятствует участию в открытых конкурсах широкому кругу участников закупок, поскольку налагает на участников дополнительные обременения для надлежащего составления, оформления, заверения, прошивки письменных заявок и их подачи и доставки в место расположения заказчика. 4. Одностороннее расторжение контрактов по инициативе заказчика, в том числе на основании экспертного заключения. Закон № 44-ФЗ устанавливает право заказчика принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта по основаниям, предусмотренным Гражданским кодексом Российской Федерации для одностороннего отказа от исполнения отдельных видов обязательств, при условии, если это было предусмотрено контрактом (часть 9 статьи 95). При этом каждый заказчик вправе самостоятельно определить основания 24 для одностороннего расторжения контракта, а также расторгнуть контракт на основании результатов проведенной экспертизы поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги. В случае указанного одностороннего расторжения контракта, сведения о поставщике (подрядчике, исполнителе) подлежат включению в реестр недобросовестных поставщиков (далее – РНП). Вместе с тем, Закон № 44-ФЗ не содержит требований к лицам, отбираемым в качестве экспертов (экспертной организации), и их ответственности за результаты проведенной экспертизы. Кроме того, отбор экспертной организации осуществляется заказчиком по результатам конкурса с возможностью применения субъективных критериев оценки со значимостью до 70%. Прием и оплата услуг эксперта осуществляется заказчиком по общим правилам приема результатов исполненного контракта, а значит, принимается только «нужный» заказчику результат. На основании изложенного, возрастает риск увеличения коррупции на стадии исполнения контракта, обусловленный возможностью заказчика оказывать давление на исполнителя по контракту посредством угрозы одностороннего расторжения контракта и включения сведений о данном участнике в РНП. Так, согласно письму Минэкономразвития России от 28.12.2015 № 38-190- ОФ/Д28и за I-III кв. 2015 по сравнению с аналогичным периодом 2014 года количество расторжения контрактов по соглашению сторон в сфере дорожного строительства увеличилось на 10%, а расторжение контрактов по решению суда отсутствует. 5. Отсутствие эффективной системы поддержки СМП. Статьей 30 Закона № 44-ФЗ установлено, что в объеме закупок у субъектов малого предпринимательства (далее — СМП) учитываются контракты, заключенные с участником, не являющимся СМП, условием исполнения которых является привлечение к исполнению контракта субподрядчиков, соисполнителей из числа СМП. По данным Минэкономразвития России объем закупок, размещенных у СМП за 2015 год составил 9,7%. Вместе с тем, нормы Закона № 44-ФЗ не содержат механизма отбора и администрирования привлечения при исполнении контракта СМП в качестве субподрядчика, а также не содержат запрета привлечения в качестве соисполнителей по контракту СМП, аффилированных с генеральным подрядчиком. В результате анализа вышеуказанных фактов становится очевидным, что контрактная система требует кардинальных перестроений, без которых показатели эффективности осуществления закупок будут только падать, а экономика государственного сектора не будет работать на развитие конкурентной среды, повышение качества поставляемых для населения товаров, работ, услуг. 25 6. Снижение прозрачности правил проведения торгов приводит к росту картелей. Картели являются высоколатентными правонарушениями при ежегодных объемах государственных закупок свыше 24 триллионов рублей, закупок государственных компаний свыше 17 триллионов рублей, ущерб от сговоров на торгах можно оценивать в сотни миллиардов рублей. В 2015 ФАС России было возбуждено 409 дел о нарушении статьи 11 Закона о защите конкуренции (в 2014 году таких дел было 243, рост составил + 68,3%), в том числе по сговорам на торгах – 232 дела (в 2014 году - 134, рост составил + 73,1%). В общей структуре удельный вес картелей с целью поддержания цен на торгах превышает 82%. При этом количество конкурентных процедур, прошедших в условиях сговора исчисляется тысячами, так как каждое антимонопольное дело включает в себя десятки, а в некоторых случаях, сотни эпизодов (неконкурентных торгов). Рост числа выявленных нарушений статьи 11 Закона о защите конкуренции в 2015 году объясняется несовершенством системы государственного заказа, а также желанием хозяйствующих субъектов избежать конкуренции за доступ к государственным ресурсам всеми, в том числе, незаконными способами. Таким образом, в сегодняшней экономической ситуации, когда требуется рациональное и эффективное расходование бюджетных средств, возрастает необходимость системной борьбы с антиконкурентными соглашениями и, в первую очередь, со сговорами на торгах. При таких обстоятельствах картели можно оценивать как одну из угроз национальной безопасности страны в сфере экономики. В современных условиях противодействие картелям и иным антиконкурентным соглашениям требует взаимодействия антимонопольных, правоохранительных, контрольных и надзорных органов. ФАС России ведется целенаправленная работа по выявлению и пресечению деятельности картелей практически во всех секторах российской экономики, в том числе, в отраслях, имеющих стратегическое значение: государственный оборонный заказ, добыча и реализация природных ресурсов, обеспечение населения медикаментами и продуктами питания, государственные закупки и закупки компаний с государственным участием. В результате анализа вышеуказанных фактов становится очевидным, что контрактная система требует кардинальных перестроений, без которых показатели эффективности осуществления закупок будут только падать, а экономика государственного сектора не будет работать на развитие конкурентной среды, повышение качества поставляемых для населения товаров, работ, услуг. 1.1.3.2 Проблемы правоприменения законодательства о закупках государственными компаниями и субъектами естественных монополий 26 1. Закон № 223-ФЗ не содержит регламентации случаев закупки у единственного поставщика. Законом № 223-ФЗ предусмотрено право заказчиков осуществлять закупку товаров, работ, услуг путем проведения конкурсов и аукционов, а также иными способами. При этом, заказчик вправе закупать любые товары, работы, услуги у единственного поставщика по своему усмотрению. Это привело к тому, что доля закупок у единственного поставщика в 2015 году составила 41,3%. |