Доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации
 Скачать 3.85 Mb.
|
|
2. Закон № 223-ФЗ не содержит закрытого перечня видов, способов закупок и регламентации выбора способа закупок, что приводит к сокрытию реального числа закупок у единственного поставщика. Законом № 223-ФЗ предусмотрено право заказчиков осуществлять закупку товаров, работ, услуг не только путем проведения конкурсов и аукционов, но и иными способами, целью которых на практике зачастую становится сокрытие закупок у единственного поставщика. Так, на официальном сайте насчитывается более 2700 видов способов закупок (например, «закупка на основе долгосрочных договоров», «без проведения торгов», «чрезвычайные закупки», «безальтернативный выбор», «без рассмотрения конкурирующих предложений», «без проведения торгов: выбор предложений из сводного прайс-листа»). Вместе с тем, гражданское законодательство определяет лишь две формы заключения договора на конкурентной основе – конкурс и аукцион. Доля закупок, размещенных иными способами (в том числе «скрытые» закупки у единственного поставщика), почти равна количеству закупок у единственного поставщика и составила в 2015 году 54,2%. Таким образом, законодательная возможность заказчика самостоятельно определять наименование способа закупок ведет к сокрытию реального объема закупок, осуществляемых у единственного поставщика. В действительности доля закупок у единственного поставщика в значительной степени превышает 50% от общего объема закупок, то есть как минимум каждый 2 договор заключается с единственным поставщиком. 3. Закон № 223-ФЗ не содержит регламентацию процедур закупок, критериев оценки заявок, исчерпывающего перечня требований к участникам закупок и отбора победителя, что приводит к реальному участию в закупке одного участника. Согласно статистике, размещенной на официальном сайте, среднее число заявок, допущенных на участие в закупке, с момента вступления в силу Закона № 223-ФЗ по настоящее время не превысило одной заявки. При этом, среднее количество конкурентных процедур в 2015 году по сравнению с 2014 сократилось, количество закупок у единственного поставщика возросло. Причинами низкой конкуренции на закупочных процедурах в первую очередь является: 27 - отсутствие в Законе № 223-ФЗ требований к описанию предмета договора, позволяющего сформировать любому участнику закупки заявку в соответствии с потребностями заказчика (отсутствие проектной документации, определение объекта закупки самим участником в рамках исполнения договора); - отсутствие в Законе № 223-ФЗ регламентированного порядка оценки заявок, отбора победителя, что приводит к отбору победителя, предложившего наибольшую цену договора; - отсутствие законодательной регламентации содержания протокола оценки заявок, что не позволяет определить кто и каким образом начислил баллы. Таким образом, нормы Закона № 223-ФЗ позволяют заказчикам выбрать «своего» поставщика, в том числе оставив его единственным в закупке. 4. Проведение закупок на сайтах операторов электронных площадок, аффилированных с заказчиком. В Законе № 223-ФЗ и подзаконных актах отсутствуют требования к операторам электронных площадок и механизмы, препятствующие проведению закупок на аффилированных электронных площадках. Зачастую закупки проводятся на площадках, являющихся фирмами-однодневками. Указанное также приводит к тому, что большинство закупок, проводимых на сайтах операторов электронных площадок, признаются несостоявшимися по причине участия в закупке одной организации. В результате отсутствия должной регламентации в Законе № 223-ФЗ проведения закупок и отсутствия механизмов осуществления полноценного контроля, экономия денежных средств при осуществлении закупочной деятельности в 2015 году составила 1,6 %. Вместе с тем, по закупкам, осуществленным в соответствии с Законом о контрактной системе, многие механизмы которого необходимо реформировать, экономия бюджетных средств в 2015 году составила 6,8% (145 млрд руб.). 1.1.4 Состояние системы распределения имущества, имущественных прав и природных ресурсов в Российской Федерации В Российской Федерации распределение имущества, имущественных прав и природных ресурсов осуществляется в том числе путем проведения торгов. Вместе с тем основной проблемой такого распределения имущества, прав и ресурсов является отсутствие системного подхода. Так, в настоящее время проведение обязательных в силу законодательства Российской Федерации торгов регулируется порядка 50 нормативными правовыми актами, такими как Лесной кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации, Закон о несостоятельности (банкротстве), Закон о приватизации, об исполнительном производстве и иные. 28 В каждом из указанных актов предусмотрен отдельный порядок информационного обеспечения, требования к оформлению заявок, основания допуска/недопуска к торгам, сроки и порядок заключения договоров по результатам торгов. Кроме того, отсутствует возможность проведения электронных торгов, а если такая возможность существует, то отсутствуют единые требования к операторам электронных площадок. В ряде актов не предусмотрена возможность размещения информации о торгах на едином сайте www.torgi.gov.ru. Отсутствуют простые и администрируемые процедуры проведения торгов, что позволяет организаторам торгов и (или) претендентам на участие в таких торгах трактовать закон в свою пользу. Подобное многообразие обязательных в силу законодательства Российской Федерации процедур торгов приводит к формированию неоднозначной правоприменительной практики, что, в свою очередь, негативно влияет на развитие конкуренции, эффективность распределения имущества, прав и ресурсов, а также способствует развитию коррупции. Для решения сложившейся ситуации ФАС России предпринял ряд мер, направленных на публичность проводимых торгов и предупреждение злоупотреблением правом органами власти, органами местного самоуправления и специализированными организациями. Так, в 2012 году была введена статья 18 1 Закона о защите конкуренции, позволяющая уполномоченному органу оперативно реагировать на нарушение процедуры торгов, а также восстанавливать нарушенные права и законные интересы хозяйствующих субъектов. Механизм оперативного обжалования позволил выявлять и устранять нарушения до завершения процедуры торгов, а также исключить дальнейшее преследование лиц, которые стали победителями торгов. В целях обеспечения доступности информации о торгах, а также повышения прозрачности процедур торгов в 2011 году был создан единый информационный источник об обязательных в силу законодательства Российской Федерации торгах на базе сайта www.torgi.gov.ru. Создание единого государственного портала повлияло на увеличение количества участников торгов и, как следствие, привело к стимулированию конкуренции за приобретение того или иного имущества (права). Вместе с тем развитие указанных направлений не позволяет в полной мере нивелировать негативную практику процедурных нарушений без совершенствования законодательной базы. По мнению ФАС России, российское законодательство нуждается в «перезагрузке» путем внедрения единой универсальной процедуры проведения торгов в случаях, когда проведение таких торгов является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, предусмотрев при этом возможность проведения электронных торгов на едином перечне электронных торговых площадок. 29 Так, в целях приведения к единообразию применение порядка проведения обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов необходимо предусмотреть в Законе о защите конкуренции универсальную процедурную часть, включающую в себя основные требования, не зависящие от отраслевого законодательства, такие как: срок, состав и порядок размещения информационного сообщения; возможность проведения торгов в электронной форме и перечень электронных площадок, на которых будут проводиться указанные торги; требования к участникам торгов, определяющие их правоспособность; закрытый перечень оснований отказа в допуске к участию в торгах; порядок отбора победителя торгов; сроки и порядок заключения договоров по результатам торгов. И специальную часть, которая регулируется отраслевым законодательством, а именно: обязательность и форма проведения торгов; дополнительные требования к участникам торгов; требования к договору и его существенным условиям; перечень случаев, когда передача соответствующих прав возможна без проведения торгов. Указанные изменения в законодательстве позволят существенно сократить имеющиеся в настоящий момент барьеры для предпринимателей и физических лиц в приобретении имущества и имущественных прав, что должно способствовать развитию конкуренции, обеспечению равного доступа к ограниченным ресурсам и предупреждению антиконкурентных действий органов власти и органов местного самоуправления. 1.1.5 Неэффективное тарифное регулирование Неэффективное тарифное регулирование в отраслях естественных монополий способно создавать угрозу для конкуренции. В определенных случаях неверно установленные тарифы могут оказывать негативное влияние как на регулируемый вид деятельности, так и на смежные рынки, и приводить к потерям для покупателей. Уровень тарифов для конечных потребителей, также как и тарифов на использование ключевых инфраструктурных мощностей (essential facilities), влияет на стимулы для входа в отрасль новых участников, в то время как вход является необходимым условием успеха реформы. Ведомства, в полномочия которых в 90-е годы входило регулирование тарифов, ввиду ряда причин, в особенности политических, не могли сохранить независимость от монополий. Примечательно, что уже в рамках указанного периода возникла необходимость перехода от затратных методов регулирования тарифов к методам, ориентированным на анализ рынка, в связи с чем при создании министерства по антимонопольной политике было решено передать ему функции тарифного регулирования. Проведенные им реформы носили проконкурентный характер: была введена гибкая шкала тарифов на плацкартные пассажирские железнодорожные перевозки в зависимости от спроса, а также был 30 принят ряд решений о дерегулировании тарифов. С 2004 года система управления тарифами снова поменялась. Функции тарифного регулирования были переданы тарифному регулятору – Федеральной службе по тарифам (ФСТ России). И по прошествии более чем десятилетнего периода стало очевидно, что регулируемые монополии представляют собой негативное явление для экономики, в том числе и ввиду неудачной модели тарифного регулирования. Например, тарифы на услуги по передаче электроэнергии росли вдвое быстрее нерегулируемых цен в секторе электроэнергетики. Потребители несли издержки в виде растущих тарифов, а инфраструктура не обновлялась. На сегодняшний день тарифное регулирование вернулось к антимонопольному органу, который должен стать инструментом повышения эффективности монополий, снижения издержек экономики и стимулирования конкуренции. Необходимой же тому предпосылкой является, прежде всего, выявление проблем в сфере тарифного регулирования и поиск способов их разрешения. Как отмечалось ранее, уже в 90-х годах 20 века возникла необходимость перехода от затратных методов регулирования тарифов к современным методам, ориентированным на анализ рынка. Очевидно, что и сегодня процедура анализа рынка должна стать обязательным и ключевым этапом принятия решений о введении, изменении и прекращении регулирования тарифов и осуществляться в соответствии с требованиями Закона о защите конкуренции. К сожалению, в настоящее время распространены случаи применения тарифного регулирования при наличии условий конкуренции, и наоборот, когда в отсутствие конкуренции тарифное регулирование не применяется. Не вызывает сомнений, что решения о введении, изменении или прекращении регулирования тарифов должны приниматься на основе анализа рынка. Надо отметить, что принципы такого анализа определены в том числе положениями Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденного приказом ФАС России от 28.04.2010 № 220. Там, где нет условий для конкуренции, там должна применяться эффективная система тарифообразования: гибкая, ориентированная на стратегические цели, способствующая привлечению инвестиций, защищающая интересы потребителей не только в краткосрочном, но и в долгосрочном плане. На данном этапе не удалось обеспечить повышение эффективности регулирования с сокращением в последующем естественно-монопольных сфер деятельности и, соответственно, с постепенным замещением прямого регулирования (в том числе, посредством установления тарифов) на рыночные методы регулирования (в том числе методы антимонопольного регулирования и контроля). В связи с чем, среди множества актуальных проблем в сфере тарифного регулирования вопрос о целесообразности реформирования монопольных структур и защите конкуренции занимает не последнее место. Прежде всего необходимо исследовать состояние и перспективы развития 31 действующего законодательства о естественных монополиях. Федеральный закон от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» (далее также – Закон о естественных монополиях) уже не отвечает тем требованиям, ради которых он принимался и, более того, вступает в противоречие с постоянно меняющимся гражданским и антимонопольным законодательством, в связи с чем в настоящее время часто обсуждается вопрос о реформировании Закона о естественных монополиях. По статистике нарушения антимонопольного законодательства на рынках в важнейших инфраструктурных сферах составляют примерно 85% от общего количества таких нарушений антимонопольного законодательства, как злоупотребление доминирующим положением, и почти половина из них приходится на сферы естественных монополий. Другой проблемой является отсутствие системности и единства законодательства, посвященного вопросам тарифного регулирования. Очевидно, что рассматриваемая сфера является одним из наиболее важных вопросов общественной и государственной жизни, следовательно, основные принципы и подходы к установлению и регулированию тарифов должны быть закреплены в таком нормативном правовом акте как закон, в то время как подзаконные нормативные правовые акты должны приниматься на основе и во исполнение законов. Однако на сегодняшний день можно констатировать, что нормы права, посвященные тарифному регулированию, содержатся преимущественно в подзаконных нормативных актах, что является существенным недостатком юридической техники, приводит к проблемам в процессе правоприменения и негативно отражается на деятельности хозяйствующих субъектов и развитии экономики в целом. Если же говорить о содержании действующих подзаконных нормативных актов в сфере тарифного регулирования, то зачастую не представляется возможным прийти к их однозначному толкованию, что равнозначно невозможности правильного и единообразного применения указанных норм. Это зачастую ведет к дискриминации регулируемых организаций со стороны органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов). Другая проблема - рост тарифов естественных монополий, который традиционно считается одной из наиболее существенных преград для развития бизнеса. Это прямой удар по конкурентоспособности, как отдельных отраслей, так и российской экономики в целом. Согласно данным Министерства экономического развития Российской Федерации, динамика роста тарифов по отдельным отраслям с 2000 года характеризует принимаемые регуляторные решения в соответствующих периодах. В целом рост тарифов за 2000-2014 год оказался выше показателей инфляции. При этом инфляция за указанный период составила 399% (рост цен в 5 раз). Тарифы на электроэнергию увеличились в 9 раз, на газ – в 13 раз, на тепловую 32 энергию в 25 раз, на услуги водоснабжения и водоотведения в 25 раза. Наименьший рост – в электроэнергетике, что связано с развитием оптового рынка и государственным регулированием данной сферы на федеральном уровне. В сферах водоснабжения и теплоснабжения показатели роста тарифов превысили уровень инфляции в 6 раз. 4 В соответствии с данными Федеральной службы государственной статистики, за период с 2011 года по 2015 год рост тарифа в сфере горячего водоснабжения (за м 3 ) превысил темп роста уровня инфляции примерно на 7 % (при уровне инфляции около 50 % за период с 2011 года по 2015 год рост тарифа составил около 57%). За 2015 год рост тарифа в сфере холодного водоснабжения (за м 3 ) составил около 13% при уровне инфляции 12,9 %. Повышение тарифов обосновывается российскими естественными монополиями необходимостью аккумулировать средства на развитие и инвестиции. В последние годы регулирование было сведено к индексации тарифов, а баланс интересов монополий и потребителей постоянно нарушался не в пользу потребителей. Кроме того, существующих механизмов, стимулирующих субъектов естественных монополий к снижению затрат, недостаточно. Необходимо разработать программы по снижению издержек в области эксплуатационных затрат, инвестиционных затрат и финансово-хозяйственной деятельности, необходимо разрушить связь между ростом регулируемых тарифов и ростом издержек регулируемых компаний. Стоит отметить, что в законодательстве отсутствуют ограничения, которые бы препятствовали злоупотреблению регулируемой организацией правом, выражающимся в уходе от учета результатов деятельности за прошедший период регулирования (по результатам которого необходимо исключение средств из НВВ) путем прекращения регулируемой деятельности и передачи имущества (электрические, водные, тепловые сети), в аренду другому лицу (в том числе аффилированному лицу). Кроме того, злоупотребление может быть осуществлено за счет увеличения конечной стоимости арендованного имущества посредством его передачи в субаренду, что приводит к завышению расходов регулируемой организации, закладываемых в тариф. Заслуживает внимания и то, что на сегодняшний день в сферах, подлежащих государственному регулированию цен (тарифов), |