Доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации

• Название: Доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации
• Дата: 05.03.2023
• Размер: 3.85 Mb.
• Имя файла: Doklad_3-1514223603.pdf
• Тип: Доклад; #969336
• страница: 9 из 45

2. Влияние органов государственной власти (кроме ФАС) на
конкуренцию
Оцените влияние других органов государственной власти (кроме ФАС) на конкуренцию:

68
Назовите федеральные органы власти (кроме ФАС), которые оказывают положительное влияние на развитие конкуренции:

Министерство Экономического Развития РФ (5);

Банк России (4);

Министерство энергетики Российской Федерации (3);

Министерство связи и массовых коммуникаций Российской
Федерации (2);

Министерство промышленности и торговли (2);

Министерство транспорта РФ;

Министерство здравоохранения РФ;

Минстрой РФ.
Назовите федеральные органы власти (кроме ФАС), которые оказывают отрицательное влияние на развитие конкуренции:

Министерство промышленности и торговли РФ (5);

Министерство здравоохранения РФ (4);

Центральный Банк Российской Федерации (3);

Роспотребнадзор (2);

Министерство экономического развития РФ (2);

Министерство транспорта (2);

Федеральное Агентство Железнодорожного транспорта (Росжелдор);

Министерство образования и науки;

Министерство Юстиции РФ;

Министерство строительства РФ;

Россельхознадзор;

69

Минсельхоз;

Росрыболовство;

Министерство энергетики;

Министерство связи;

Роскомнадзор;

Федеральная налоговая служба;

Росалкогольрегулирование;

Росавтодор;

Росавиация.
Комментарии:

пример отрицательного влияния – поэтапное ужесточение ситуации с продлением срока службы ж/д вагонов, например, недавний запрос на проведение модернизации вагонов. Видимо, действия предпринимаются в интересах прямой поддержки вагоностроителей за счет операторов ж/д состава. Такие решения напрямую влияют на конкуренцию, поскольку способны принципиально перераспределить доли рынка в зависимости от возраста парка вагонов у оператора;

по нашему мнению, влияние на конкуренцию в отрасли жилищного строительства оказывают не столько деятельность и решения отдельных органов власти, сколько ограничивающие конкуренцию системные факторы, для преодоления которых необходимы совместные действия органов власти, представляющих различные ветви власти федерального, регионального и муниципального уровней;

в целом неадекватно высокая доля вмешательства государства в функционирование рынка;

влияние органов власти, по сути, сводится к бессистемному и зачастую бессмысленному созданию все новых и новых бюрократических барьеров, введению новых обязанностей и санкций;

разнообразные формы государственного регулирования административного характера (ведение многочисленных реестров и регистров, аттестация и аккредитация хозяйствующих субъектов, различные экспертизы, предоставление разрешений и согласований) остаются недостаточно оцененными с правовой и экономической точки зрения, а также с позиций их избыточности и коррупционной составляющей;

«конкуренция» федеральных органов власти в части полномочий при выработке конкурентной экономической политики РФ оказывает положительное влияние при формировании баланса интересов между различными участниками экономических и регуляторных отношений;

задачи наполнения бюджета и развития конкуренции не совпадают по целям;

Минздрав часто занимает крайне консервативную и недальновидную

70 позицию, негативно влияющую на конкуренцию. Это имеет место в сфере регулирования лекарственных средств (например, проблема с определением взаимозаменяемых лекарственных средств), косметических продуктов (например, крайне консервативный и несовременный взгляд в отношении возможных эффектов косметических средств), а также товаров, оборот которых ограничен
(например, инициатива по введению унифицированной упаковки для таких товаров);

акты и действия Роспотребнадзора часто негативным образом влияют на конкуренцию. Например, необоснованное ограничение Роспотребнадзора в отношении экспертных организаций, уполномоченных проводить различные экспертизы, а также крайне консервативная позиция Роспотребнадзора о фактически полном запрете проконкурентных практик, связанных с прямыми информационными коммуникациями между совершеннолетними потребителями товаров, оборот которых ограничен, и производителями таких товаров;

Минэкономразвития является единственным оппонентом для ФАС, способным сдерживать излишне жесткие и однобокие инициативы ФАС;

административная реформа, начавшаяся в 2005 году не была реализована согласно той стратегии, которая была разработана для указанных целей. В этой связи отрицательное влияние на развитие конкуренции оказывает любое со стороны органов власти воспрепятствование выходу на рынки хозяйствующих субъектов;

Роспотребнадзор в части собственного подхода к регулированию в том числе в сферах, где уже есть четко прописанные Банком России и ФАС
России правила (например, в части навязывания потребителям услуг по добровольному страхованию жизни и здоровья заемщиков). Хотелось бы иметь в этой области единый и транспарентный подход одного регулятора, например,
Банка России, а не трех (ЦБ, ФАС и Роспотребнадзор).
3. Развитие конкуренции в отраслях (на отдельных рынках)
В каких отраслях (на каких рынках) целесообразно сосредоточиться ФАС для развития конкуренции, в том числе пресечения антимонопольных нарушений, снятия административных барьеров:

нефтегазовый сектор
(11): рынок газа, газотранспортной инфраструктуры, автозаправки;

железнодорожный транспорт (9): подвижной состав для перевозки грузов (и цистерны, и танк-контейнеры и пр.);

здравоохранение (2): медицинские услуги, медицинская продукция, фармацевтика (10);

ЖКХ (9);

ритэйл (8): реализация сельскохозяйственной продукции, аптечные

71 сети (2), продуктовые сети;

рынки естественных монополий (8): ценообразование;

телеком (7): телефонная связь, информационные технологии;

транспорт (6): логистика;

государственные закупки (6);

строительство
(5): строительные материалы, концессионные соглашения;

финансовые рынки (3): рынок банковских услуг; банковское обслуживание организаций и учреждений, финансируемых из бюджета, обоснованность тарифов платежных систем; миникредитование; рынок ценных бумаг;

авиаперевозки (4): региональные воздушные перевозчики;

электроэнергетика (4);

природные ресурсы (2);

гособоронзаказ (2);

машиностроение: автомобильная промышленность (2);

электронная коммерция;

легкая промышленность;

образовательные услуги;

продовольствие (2);

порты (2);

сельское хозяйство
(2): субсидирования сельхоз товаропроизводителей;

FMCG;

деревоперерабатывающая промышленность;

теплоснабжение;

государственные компании: услуги ГУПов МУПов, создание барьеров выхода на рынок;

поставки в районы Крайнего Севера и местности, приравненные к районам Крайнего Севера;

страхование;

логистика.
4. Государственная политика в области тарифов и естественных
монополий
Разделяете ли Вы новые принципы, принятые ФАС в области регулирования тарифов?

72
Какие первоочередные задачи должны быть решены ФАС России в сфере регулирования тарифов и естественных монополий?

отмена пошлин за обжалование тарифов;

разработка методик порядка расчета тарифов и обсуждение ее с бизнесом;

ужесточения контроля за структурой тарифов, в том числе долей заработной платы;

снижение количества естественных монополий, в том числе вывод из- под регулирования рынка связи;

отмена закона о естественных монополиях;

разработка прозрачной и понятной методики определения эффективности реализации инвестиционных программ. Согласование с ФАС
России пакетов инвестиционных программ естественных монополий;

тезис «инфляция минус» слишком общий и не ясно пока как именно он будет применяться;

ограничение роста/снижение тарифов;

исключение необоснованных затрат естественных монополий, снижение издержек;

PR-доведение до общества принятых принципов работы;

деятельность ФАС России в указанной сфере не решает проблем естественных монополий – низкой эффективности деятельности, коррупции и т.д.;

выработать сбалансированный подход между ограничением тарифов
(что должно снижать инфляцию) и разумной индексаций тарифов с целью поддержания инвестиций в соответствующих отраслях;

актуализация нормативно-правовых актов в сфере государственного

73 регулирования цен (тарифов) в водоснабжении и водоотведении;

тарифная политика должна быть унифицирована, но при этом учитывать специфику каждого региона;

учет экономически обоснованных затрат при установлении тарифов.
Отказ от принципа «инфляция минус»;

пересмотреть требования о конфиденциальности информации естественных монополий, используемой в рамках процесса тарифообразования.
Необходимо оставить режим конфиденциальности в отношении только той информации, которая действительно важна для безопасности и обороны государства и граждан. Остальная информация естественных монополий должна быть открыта, чтобы обеспечить максимальную прозрачность процедуры тарифообразования;

в случае реализации принципа «инфляция минус» необходимо найти баланс между интересами монополий (необходимостью в установлении обоснованного тарифа) и потребителей (обеспечение качества услуг).
Необходимо учитывать различные финансовые состояния компаний, осуществляющих деятельность в сферах естественных монополий. Если рост тарифов ниже инфляции приведет к существенному недофинансированию какой- либо сферы и в итоге приведет к ее деградации, то это повредит тем же потребителям. Полагаем, что схема «инфляция минус» может дать эффект только при долгосрочном подходе, а размер снижения должен быть не меньше трети от уровня инфляции;

ликвидировать законодательную презумпцию о доминировании естественных монополий. При анализе рынка исследовать состав его участников;

переход некоторых отраслей на рыночные отношения (к примеру, в сфере услуг в морских портах наблюдается активная конкуренция, поэтому разумным шагом было бы упразднить госрегулирование цен на такие услуги).
Комментарии:

получение функций ФСТ России даст возможность ФАС России исключить излишние внутриведомственные разногласия и вести более комплексную политику в тарифной сфере, которая будет более оперативной, учитывая сложную экономическую ситуацию;

новыми принципами тарифной политики считаются упрощение
тарифного регулирования, «инфляция минус»: тарифы должны стимулировать регулируемые организации к повышению эффективности деятельности
(снижению издержек), повышение тарифов (выше, чем «инфляция минус») для целей реализации концессионных проектов (из пресс-конференции замглавы ФАС
России Виталия Королѐва на тему «Новая тарифная политика: разворот на 180 градусов» от 25.02.2016). Безусловно, согласны с первым принципом. С другими двумя – с оговорками. Действительно, принцип «инфляция минус» должен стимулировать регулируемые организации к повышению эффективности

74 деятельности. Однако для успешной реализации этого принципа (для целых отраслей) должны быть обеспечены стартовые условия, которые позволяли бы регулируемым организациям не скатываться в пропасть при применении принципа «инфляция минус», наращивая убытки, а иметь достаточное количество средств для восстановления основных фондов, в частности систем водоснабжения и водоотведения. Без тарифного скачка, выходящего не только за пределы ограничений по плате граждан, но и за пределы уровня инфляции иногда в разы, это невозможно. По данным Российской ассоциации водоснабжения и водоотведения: «отрасль водоснабжения и водоотведения работает ниже себестоимости: за последние 10 лет убыток составил 7,3 миллиарда рублей. С ростом цен на электроэнергию и кризисными явлениями в экономике финансовое положение отрасли ВКХ драматически ухудшается: если в 2012 году было 10,8 миллиарда рублей чистых убытков, то в 2015 - уже 20,4 миллиарда рублей».
Кроме того, довольно трудно соблюсти принцип «инфляция минус» в процессе производства товаров (работ, услуг) в условиях опережающего роста цен на товары (работы, услуги), которые используются в этом производстве, например, цены на электроэнергию, химические реагенты, а также в условиях роста курса валют, высоких процентных ставок на финансовых рынках и иных факторов.
Таким образом, применение в тарифном регулировании хронически недофинансированной отрасли принципа «инфляция минус» ведет не к повышению еѐ эффективности, а к еѐ постепенному уничтожению. Третий принцип лишь подтверждает несостоятельность принципа «инфляция минус» в настоящих условиях и открывает дорогу форме ведения бизнеса по концессионному соглашению. Таким образом, создавая благоприятные условия в тарифном регулировании для пользователей имущества (концессионеров), пренебрегают правами потребителей: тарифное регулирование (тарифные ограничения) призвано защищать прежде всего потребителя товаров (услуг, работ).

нельзя не согласиться с главой ФАС России Игорем Артемьевым:
«главная цель новой тарифной политики – обеспечение интересов потребителя и развитие экономики, обеспечение конкуренции управленческих команд и технологий. Главный принцип новой тарифной политики – «тариф в обмен на эффективность» – предполагает индексацию тарифов естественных монополий при условии снижения ими собственных издержек».
Основные выводы и предложения:
1.
Эксперты назвали следующие приоритетные задачи в части изменения антимонопольного регулирования: закрепление института антимонопольного комплаенса, гармонизация уголовного и административного законодательства в части освобождения от ответственности за картель, реформирование законодательства о естественных монополиях, либерализация тарифного регулирования, контроль за закупками, применение антимонопольного

75 законодательства к отношениям в сфере интеллектуальной собственности.
Неоднозначную реакцию среди экспертов вызвали новые правила недискриминационного доступа для компаний, не являющихся субъектами естественной монополии. Респонденты считают необходимым установить механизм отмены действия принятых правил, если доля доминанта ниже 70%.
2.
¾ респондентов считают проводимую ФАС России политику в текущих экономических условиях адекватной. При этом отмечается, что антимонопольному органу следует более оперативно реагировать на изменение конъюнктуры и прорабатывать собственную программу мероприятий, направленных на поддержку пострадавших отраслей экономики. Однако
«…бывают перегибы, особенно на уровне территориальных управлений, когда на фоне определенных региональных трендов начинаются полномасштабные проверки бизнеса, которые существенным образом отвлекают людские ресурсы компаний, так необходимые в кризисное время».
3.
Только 11% опрошенных положительно оценивают влияние других органов (кроме ФАС России) на конкуренцию. Положительное влияние чаще отмечали со стороны Министерства экономического развития, Центрального банка, Министерства энергетики. Среди ведомств, которые отрицательно влияют, наиболее часто упоминаются Министерство промышленности и торговли,
Министерство здравоохранения и Центральный банк. Указывается, что влияние органов власти, по сути, сводится к бессистемному и зачастую бессмысленному созданию все новых и новых бюрократических барьеров, введению новых обязанностей и санкций.
4.
Более половины респондентов
(57%) оценивают влияние общественных и экспертных организаций на антимонопольную политику в
России как незначительное. Отмечается, что экспертным площадкам (кроме НП
«Содействие развитию конкуренции») объективно не хватает экспертного уровня знаний в сфере антимонопольного регулирования, который способствовал бы формированию взвешенной и всесторонней позиции, пусть даже и критичной по отношению к практике и инициативам регулятора. Конструктивные мнения в подавляющем большинстве случаев учитываются ФАС России. Однако во многом результат зависит от активности и обоснованности позиций самих общественных организаций.
5.
ФАС
России целесообразно сосредоточиться на развитии конкуренции, в том числе пресечении антимонопольных нарушений, снятии административных барьеров в следующих отраслях: нефтегазовый сектор, фармацевтика, железнодорожный транспорт, ЖКХ, ритейл.
6.
62% респондентов разделяют новые принципы, принятые ФАС
России в области регулирования тарифов. Однако 25% опрошенных о новых принципах ничего не известно. Среди первоочередных задач отмечается необходимость выработки сбалансированного подхода между ограничением тарифов (что должно снижать инфляцию) и разумной индексацией тарифов с

76 целью поддержания инвестиций в соответствующих отраслях. Необходимо учитывать различные финансовые состояния компаний, осуществляющих деятельность в сферах естественной монополии. Если рост тарифов ниже инфляции приведет к существенному недофинансированию какой-либо сферы и в итоге к ее деградации, то это повредит тем же потребителям. Схема «инфляция минус» может дать эффект только при долгосрочном подходе, а размер снижения должен быть не меньше трети от уровня инфляции.
7.
Значительная доля респондентов отметила отсутствие необходимости передачи другим органам существующих полномочий ФАС России. Отдельные респонденты высказывались за передачу полномочий в сфере госзакупок и рекламы.
8.
Треть опрошенных положительно оценила влияние деятельности СРО в отдельных отраслях на развитие конкуренции. В рамках СРО возможна более быстрая, гибкая и комплексная разработка правил поведения, обеспечивающих защиту конкуренции и баланс между свободой рынка и интересами государственного контроля. Вместе с тем такие организации могут становиться дополнительными барьерами и способствуют нарушению антимонопольного законодательства.
9.
76% респондентов считают, что качество проводимого ФАС России анализа товарного рынка за последний год не изменилось. Остальные опрошенные (13%) заметили улучшение. В качестве недостатков отмечаются: невысокий уровень компетенции сотрудников, попытки подогнать отчеты под конкретное нарушение, проведение анализа рынка шаблонно без учета специфики его функционирования, недостаточное внимание перспективному анализу, использование ограниченных и зачастую непроверенных данных о рынке.
10.
Как и в прошлом году, большинство опрошенных (около 70%) не наблюдают изменений в практике применения статьи 10 Закона о защите конкуренции. Респонденты отмечают плохо проводимый анализ рынка, низкий уровень доказательств, произвольное применение Закона о защите конкуренции с учетом содержащихся в нем обтекаемых формулировок. Существенное влияние на правоприменительную практику за последний год оказали дела против корпорации Google, Уралкалий и ТЕВА.
11.
46% респондентов положительно оценили влияние на конкуренцию правил недискриминационного доступа (в прошлом году – 67%). Наиболее эффективными признаны правила в сфере электроэнергетики, электросвязи, а также правила, регулирующие доступ к услугам аэропортов.
12.
По мнению 70% респондентов, торговые практики оказывают положительное влияние на состояние конкуренции: они «дисциплинируют хозяйствующих субъектов», создают прозрачные правила взаимодействия с контрагентом и позволяют предупреждать нарушения антимонопольного законодательства. При этом отмечается, что торговые практики зачастую оказывают отрицательное влияние на формирование маркетинговых стратегий.

77
Некоторые респонденты считают целесообразным применение торговых практик только в отношении компаний с очень большой долей на рынке.
13.
Сократилось количество респондентов, которые отметили улучшение деятельности ФАС России по раскрытию картелей (с 38% в 2014 году до 22,4% в
2015 году) и соглашений с участием органов власти (с 41% в 2014 году до 34% в
2015 году). В качестве ключевых недостатков в делах о картелях и антиконкурентных соглашений, в том числе с участием органов власти, респонденты указали: недостаточность доказательственной базы, игнорирование экономического анализа и оценки возможных негативных эффектов на рынок, преследование популистских целей при проведении расследования. Отмечена недостаточность срока (от 3 до 9 мес.) для расследования крупных и сложных картелей.
14.
43% респондентов выбирают обращение в ФАС России как приоритетный способ для защиты нарушенных прав на объекты интеллектуальной собственности. Среди дел, оказавших существенное влияние на правоприменительную практику эксперты назвали разбирательства с Ru-Center, по Антигриппин и шоколаду «Аленка» (заявление Красного октября против
Оркла Брэндс). Основными недостатками в делах о недобросовестной конкуренции являются: длительность рассмотрения дел, несущественный размер штрафа, широкое привлечение экспертных советов при рассмотрении споров.
15.
Около 30% опрошенных считают недостаточным контроль ФАС
России за экономической концентрацией как превентивную меру, направленную на развитие конкуренции. При согласовании ФАС России должен уделять внимание перспективному анализу влияния сделки на конкуренцию, более тщательному рассмотрению концентрации по существу, структурным предписаниям, проведению консультаций со сторонами сделки и участниками рынка. В свете новых правил эксперты рекомендуют определить форму и порядок опубликования ходатайств для обеспечения конфиденциальности предстоящей сделки.
16.
56% респондентов считают срок, устанавливаемый антимонопольным органом для представления запрашиваемой информации, недостаточным.
Отмечено, что центральный аппарат за последний год существенно увеличил срок для подготовки ответов на запросы, при этом территориальные управления по- прежнему предоставляют слишком маленький срок. В последнее время участилась проблема направления схожих запросов от разных территориальных управлений и от ФАС России, что свидетельствует об отсутствии обмена информацией внутри антимонопольного органа.
17.
Большинство участвовавших в опросе респондентов (83%) считают проверки ФАС России эффективным способом выявления нарушений антимонопольного законодательства. 17% экспертов отметили случаи попадания иным лицам информации с грифом «коммерческая тайна», которая была представлена в антимонопольный орган. По мнению отдельных участников,

78 раскрытие было связано с невнимательностью исполнителя или отсутствием в практике сотрудников
ФАС
России четких правил внутреннего документооборота.
18.
Оценка работы ФАС России по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства осталась неизменной по сравнению с прошлым годом. Незначительно улучшилось качество мотивировочной части решений. При этом в мотивировочной части зачастую не описывается, почему были проигнорированы те или иные доказательства, предоставленные ответчиком.
19.
¾ опрошенных считают контроль ФАС России за рекламой эффективным способом предотвращения нарушений в этой сфере. В настоящее время отсутствует необходимость предоставления специальных условий в сфере рекламы для субъектов малого и среднего предпринимательства – так ответили более половины респондентов. Значительная доля экспертов (82%) положительно оценивает саморегулирование в области рекламы. Наибольшего внимания со стороны антимонопольного органа требует реклама в области финансовых услуг, фармацевтики, строительства, алкоголя и табачной продукции. При проведении расследований в области нарушения законодательства о рекламе регулятор не должен подменять анализ по существу мнением экспертных советов или интернет-опросами.
20.
Четверть опрошенных отрицательно оценивают влияние практики
ФАС России по контролю за иностранными инвестициями на инвестиционный климат в России. Больше половины респондентов поддерживают возможность принятия заочного решения по ходатайствам на согласование сделок (без очного присутствия членов правительственной комиссии). Среди проблемных вопросов отмечается недостаточность официальных разъяснений норм Закона «Об иностранных инвестициях».
21.
Ситуация по контролю закупок в соответствии с Законом о защите конкуренции и Законом № 44-ФЗ за последний год в целом не изменилась.
Однако в области применения Закона № 223-ФЗ 35% респондентов отмечают ухудшение ситуации. 64% опрошенных не поддерживает установление законодательных требований о закупках у субъектов малого и среднего бизнеса.
Треть экспертов положительно оценивают расширение полномочий ФАС России на самостоятельное инициирование расследований в рамках Закона № 223-ФЗ.
Указывается, что контроль ФАС России в сфере контрактной системы и закупок формален и не эффективен, и «превратился в профанацию».
22.
51% респондентов считают процедуры по контролю в сфере торговой деятельности эффективными. Треть опрошенных положительно оценивают влияние отраслевых ассоциаций на развитие конкуренции. Подавляющее большинство (80%) полагают, что полномочия в сфере контроля торговой деятельности должны остаться в компетенции ФАС России. Указывается на необходимость борьбы с региональным протекционизмом. Эксперты считают, что

79 применение Закона о торговле по-прежнему смещено в сторону торговых сетей, при этом игнорируются крупные поставщики, имеющие существенную переговорную силу и способные оказывать давление на сети.
23.
Со случаями коррупции в ФАС России сталкивались 8% опрошенных
(при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства, ходатайств в сфере экономической концентрации и рассмотрении дел о торгах).
24.
Деятельность по адвокатированию конкуренции за последний год улучшилась (так считает 37% опрошенных). Работа экспертных советов по рекламе и в области связи отмечена как эффективная.