Доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации
 Скачать 3.85 Mb.
|
|
отсутствует единый порядок утверждения инвестиционных программ, а также контроля за их исполнением и реализацией Применительно к учету расходов регулируемой организации в действующем законодательстве также существуют пробелы. Так, отсутствуют критерии определения экономической обоснованности создаваемых резервов и 4 Письмо Министерства экономического развития от 04.04.2016 № 9473-ИР/6074 с учетом письма Министерства экономического развития от 15.08.2016 № 24560-ОФ/Д05и 33 перечня предоставляемых регулируемой организацией документов. Если говорить об отраслевых проблемахв сфере тарифного регулирования, необходимо отметить следующее. Некоторые проблемы неэффективного тарифного регулирования в сфере электроэнергетики 1. Проблемы Rab-регулирования. В числе наиболее актуальных проблемных вопросов регулирования тарифов в электроэнергетике необходимо отметить величину накопленного в течение долгосрочного периода регулирования перераспределения необходимой валовой выручки, производимого в целях сглаживания роста тарифов, территориальных сетевых организаций, в отношении которых применяется метод доходности инвестированного капитала (метод Rab). Первый долгосрочный период регулирования территориальных сетевых организаций, в отношении которых применяется метод Rab, завершается в 2017 году. Возврат территориальным сетевым организациям величины «сглаживания», накопленной до 2017 года, за один (последний) год долгосрочного периода регулирования не представляется возможным, поскольку приведет к резкому росту тарифов. При этом данный вопрос является системным, так как в части субъектов Российской Федерации решение данного вопроса возможно за счет продления долгосрочного периода регулирования, в остальных регионах решение данного вопроса требует дополнительных мероприятий, так как продление долгосрочного периода только усугубляет сложившуюся ситуацию из-за снижения величины полезного отпуска конечным потребителям. Очевидно, что переход на установление тарифов на услуги по передаче электроэнергии был реализован без надлежащей проработки долгосрочных инвестиционных программ регулируемых субъектов, без их разбивки и оптимизации по инвестиционным проектам, без обязательств по реализации, без ориентирования на достижение требуемых параметров эффективности, надежности, качества. Требуется проработка вопроса о сокращении величины накопленного «сглаживания» и возможности перехода с метода Rab-регулирования на метод долгосрочной индексации с «заморозкой» величины накопленного сглаживания, анализа его экономической обоснованности и возврата данной величины в более длительном периоде. 2. Перекрестное субсидирование. За 2015 год величина перекрестного субсидирования населения прочими потребителями в тарифах на услуги по передаче электрической энергии составляла 219,8 млрд. рублей. Снижение полезного отпуска территориальных сетевых организаций по ряду субъектов Российской Федерации, связанного с прекращением действия механизма «последней мили» (аренда ТСО объектов ЕНЭС) с целью возложения бремени расходов на содержание региональных сетей на крупных потребителей, 34 электроснабжение которых осуществляется от сетей ЕНЭС), повлекло рост величины перекрестного субсидирования в ряде субъектов Российской Федерации. Целесообразно разработать и утвердить график снижения величины перекрестного субсидирования населения, а также механизм изменения (в том числе перераспределения без изменения итоговой величины по Российской Федерации) предельных величин перекрестного субсидирования населения (приложение № 6 к Основам ценообразования). 3. Недополучение выручки территориальными сетевыми организациями на Северном Кавказе в связи со сверхнормативными потерями электрической энергии. По Республикам Северного Кавказа сложилась отрицательная ситуация по вопросам формирования тарифов на услуги по передаче электрической энергии, учитывая ситуацию со сверхнормативными потерями в электрических сетях. Превышение фактических потерь над нормативным уровнем составляет: по Республике Дагестан – 44%, по Республике Ингушетия – свыше 100%, по Кабардино-Балкарской Республике – 26%, по Республике Северная Осетия- Алания – 40%, по Чеченской Республике – 82%. Некоторые проблемы неэффективного тарифного регулирования в сфере жилищно-коммунального хозяйства (далее также – ЖКХ). Развитие отраслей жилищно-коммунального хозяйства до 1 января 2016 года осуществлялось в рамках действовавших отраслевых ограничений, реализуемых путем утверждения на федеральном уровне предельных (минимальных и (или) максимальных) уровней тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, и предельных индексов изменения тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения. В настоящее время предельные тарифы на федеральном уровне в сфере тепло- и водоснабжения не устанавливаются, регионы полностью самостоятельны в принятии таких решений, за исключением полномочия ФАС России по установлению предельных (минимальных и (или) максимальных) уровней тарифов на тепловую энергию (мощность), производимую в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии источниками тепловой энергии с установленной генерирующей мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более в среднем по субъектам Российской Федерации. Учитывая, что Федеральным законом от 28.12.2013 № 417-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации» был введен комплексный механизм ограничения повышения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги (холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение, отопление), потребность в отдельном 35 ограничении роста тарифов на тепловую энергию (мощность), производимую в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии источниками тепловой энергии с установленной генерирующей мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более, отсутствует, соответствующее полномочие должно быть исключено. Также, в связи с массовым переходом с 01.01.2016 регулируемых организаций к долгосрочному тарифному регулированию (по информации, представленной в адрес ФАС России органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области регулирования тарифов, доля принятых долгосрочных тарифных решений на 2016 год от общего количества решений составляет – 84,6%, в том числе по сферам деятельности: в сфере теплоснабжения - 86,9%, в сфере водоснабжения – 82,2%, в сфере водоотведения и очистки сточных вод – 85%.) особую актуальность приобрели вопросы методологического обеспечения долгосрочного тарифного регулирования, организации инвестиционного планирования, обеспечения гарантий возврата инвестиций при достижении экономического эффекта для потребителей услуг, в том числе: 1. Исключение нормативного уровня прибыли из долгосрочных параметров регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, а также уточнение порядка его расчета. Соответствующие изменения будут способствовать решению проблемы финансирования и обеспечения возврата займов и кредитов, привлекаемых на реализацию инвестиционных программ в случае их утверждения в течение долгосрочного периода регулирования и стимулированию регулируемых организаций к утверждению в установленном порядке инвестиционных программ. Ранее соответствующие изменения были приняты в сфере водоснабжения и водоотведения. 2. Возможность сохранения у регулируемой организации экономии средств, достигнутой в результате реализации мероприятий по смене видов основного и (или) резервного топлива на источниках тепловой энергии. Кроме того, законодательство, регулирующее порядок расчета платы за подключение к системам теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, также нуждается в доработке. В частности, необходимо урегулировать такие вопросы, как введение возможности корректировки установленной платы за подключение, возможности расчета платы за подключение к системам теплоснабжения, в том числе, с учетом протяженности строимых (реконструируемых) тепловых сетей, совершенствование подходов к учету инвестиционных составляющих, в том числе связанных с перспективным развитием, в плате за подключение. Указанные предложения ФАС России в настоящее время обсуждаются с федеральными органами исполнительной власти. Безусловно, сфера тарифного регулирования представляет собой сложный комплекс правоотношений, в связи с чем вышеуказанные несовершенства в рассматриваемой сфере являются лишь отдельными, наиболее актуальными 36 аспектами проблемы неэффективного тарифного регулирования в целом. Очевидно, что для улучшения сложившейся ситуации в сфере тарифного регулирования требуется принятие целого комплекса мер, среди которых можно выделить следующие: 1) системные усовершенствования законодательства о естественных монополиях, в частности, путем: расширения эффективности методов тарифного регулирования; анализ рынка должен стать ключевым этапом принятия решения о введении, изменении и прекращении регулирования тарифов; детальная регламентация процедур принятия и обжалования решений по тарифам; 2) совершенствование системы долгосрочных и краткосрочных договоров как в сферах естественных монополий, так и в сопряженных с ними сферах; 3) повышение эффективности функционирования отраслевых коммерческих инфраструктур; 4) совершенствование стандартов раскрытия информации, учета затрат и доходов, статистической отчетности по видам деятельности; 5) совершенствование программных документов по повышению эффективности естественных монополий и развитию конкуренции в сопряженных с ними сферах; 6) принятие решений по дерегулированию в отдельных сферах с развитой конкуренцией; 7) недискриминационный доступ в сферах естественных монополий и сопряженных с ними сферах и инфраструктуре; 8) совершенствование системы и структуры органов контроля и регулирования. Не вызывает сомнения то обстоятельство, что для внедрения конкуренции важное значение имеет установление цен, тарифов на экономически обоснованном уровне. В то же время открытие для конкуренции и свободного ценообразования отдельных сегментов рынка, выделяемых из ранее монопольных сфер, задает ценовые ориентиры для регулируемых сегментов. Важно, чтобы контроль соблюдения требований антимонопольного законодательства был встроен как в механизмы формирования программ реформирования, так и в механизмы сопровождения реформ. Он должен быть направлен как на пресечение, так и на предупреждение нарушений антимонопольного законодательства, а также на развитие рынков. В потенциально конкурентных сферах деятельности необходимое обеспечение интересов производителей и потребителей может быть достигнуто рыночными инструментами. Важное значение при этом придается применению гибких тарифных схем и сочетанию мер тарифного регулирования и антимонопольного контроля. Таким образом, на сегодняшний день приоритетными задачами 37 представляются: устранение существующих юридических пробелов, реформирование законодательства, затрагивающего вопросы тарифного регулирования, что в конечном итоге должно способствовать поиску наиболее удобной и отвечающей потребностям общества модели тарифного регулирования. 1.1.6 Оценка состояния конкуренции в регионах Неоднородные экономические условия в субъектах Российской Федерации обуславливают различие в подходах к развитию того или иного региона России. Многоотраслевые и депрессивные регионы, регионы дотационные и регионы- доноры, логистические особенности субъекта Российской Федерации и многое другое определяют условия инвестиционной привлекательности субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, потенциал развития каждого отдельно взятого региона в немалой степени зависит также и от наличия условий для экономического развития и в первую очередь, от состояния конкурентной среды в регионе. Выступая в ходе юбилейного заседания коллегии Федеральной антимонопольной службы, Президент Российской Федерации В.В. Путин сказал: «Нужно обратить самое серьезное внимание на развитие конкурентной среды и на местах – в субъектах Российской Федерации, муниципалитетах… Речь не только о том, чтобы пресекать отдельные злоупотребления монополистов, не допускать решений, которые препятствуют свободной торговле. Нужно в целом работать над системным улучшением условий для развития бизнеса». Оценка интенсивности конкуренции и состояния конкурентной среды в субъектах Российской Федерации Во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 27.04.2012 № Пр-1092 Федеральная антимонопольная служба доработала методику и сформировала рейтинг субъектов Российской Федерации по степени интенсивности конкуренции и состоянию конкурентной среды (далее – Рейтинг). Расчет Рейтинга основан на построении ряда вспомогательных рейтингов (рангов), сгруппированных по следующим системам показателей: 1. Макроэкономические показатели (на основе данных государственного статистического наблюдения и ведомственной отчетности ФНС России). Принимались во внимание такие показатели (в статике и динамике) как количество коммерческих организации на душу населения, количество предпринимателей на душу населения, миграция и численность населения региона, исходя из того, что относительно большее число хозяйствующих субъектов и лучшая динамика появления на рынке новых хозяйствующих субъектов косвенным образом свидетельствуют о лучшем состоянии конкурентной среды в регионе. 38 2. Статистические данные об уровне нарушений антимонопольного законодательства, а именно: «Количество заявлений о нарушении антимонопольного законодательства, поступивших в территориальные органы ФАС России от граждан и организаций в расчете на одного хозяйствующего субъекта» (косвенно характеризует состояние законности в сфере защиты конкуренции) и «Количество дел о нарушении антимонопольного законодательства, возбужденных территориальными органами ФАС России в расчете на одного хозяйствующего субъекта» (косвенно характеризует уровень добросовестности конкурентных отношений). Вспомогательный рейтинг формируется на основе ведомственной отчетности ФАС России. 3. Состояние конкуренции на сопоставимых товарных рынках, географические границы которых, как правило, совпадают с границами субъектов Российской Федерации. Вспомогательный рейтинг формируется на основе аналитических отчетов по результатам исследований состояния конкурентной среды на отдельных товарных рынках Российской Федерации, проведенных в 2015 году — I квартале 2016 года, которые содержат характеристику экономической концентрации и выводы о состоянии конкуренции по каждому из субъектов Российской Федерации. Для оценки состояния конкуренции на сопоставимых товарных рынках использовались результаты анализа состояния конкуренции отдельных товарных рынков, проведенных ФАС России: - Рынок автомобильных бензинов АИ92 (розница); - Рынок автомобильных бензинов АИ95 (розница); - Рынок дизельного топлива (розница); - Рынок ОСАГО; - Рынок мяса домашней птицы. 4. Результаты опроса Росстатом хозяйствующих субъектов о состоянии конкурентной среды в ряде отраслей (строительство, розничная торговля, оптовая торговля). При проведении опросов перед респондентами (хозяйствующими субъектами были поставлены следующие вопросы: - антиконкурентных действий органов государственной власти и местного самоуправления стало меньше? - доступность услуг естественных монополий возросла? - состояние конкурентной среды улучшилось? - уровень недобросовестной конкуренции снизился? - уровень ненадлежащей рекламы снизился? 5. При формировании Рейтинга за 2015 год по сравнению с предыдущим годом использовались показатели, установленные в приложении к Стандарту развития конкуренции в субъектах Российской Федерации, утвержденному распоряжением Правительства Российской Федерации от 05.09.2015 № 1738-р 39 (далее также – Стандарт) – проанализирована степень достижения числовых значений целевых показателей на рекомендованных Стандартом социально значимых рынках и при реализации системных мероприятий по развитию конкурентной среды в субъекте Российской Федерации. Принципы формирования рейтинга субъектов Российской Федерации по степени интенсивности конкуренции и состоянию конкурентной среды отражены в Приложении 5. Представляется целесообразным в настоящем докладе Рейтинг отразить в виде групп субъектов Российской Федерации, согласно суммам рангов (суммам вспомогательных рейтингов по каждому из вышеуказанных показателей с учетом коэффициентов), полученным субъектами Российской Федерации при формировании Рейтинга. Рейтинг групп субъектов Российской Федерации № группы Сумма рангов Субъекты Российской Федерации 1 14-18 Новосибирская область, Самарская область, г. Москва, г. Санкт-Петербург 2 21-55 Республика Адыгея, Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино- Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Крым, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия - Алания, Республика Татарстан, Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика – Чувашия, Алтайский край, Забайкальский край, Камчатский край, Краснодарский край, Красноярский край, Пермский край, Приморский край, Ставропольский край, Хабаровский край, Архангельская область, Астраханская область, Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Волгоградская область, Вологодская область, Воронежская область, Ивановская область, Иркутская область, Калининградская область, Калужская область, Кемеровская область, Кировская область, Костромская область, Курская область, Липецкая область, Магаданская область, Московская область, Мурманская область, Нижегородская область, Новгородская область, Омская область, Оренбургская область, Орловская 40 область, Пензенская область, Псковская область, Ростовская область, Рязанская область, Саратовская область, Сахалинская область, Свердловская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Томская область, Тульская область, Тюменская область, Ульяновская область, Челябинская область, Ярославская область, г. Севастополь, Ханты- Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ 3 62-67 Амурская область, Курганская область, Ленинградская область, Еврейский автономный округ, Ненецкий автономный округ, Чукотский автономный округ В первую группу, наиболее успешную с точки зрения интенсивности конкуренции и состояния конкурентной среды, вошли четыре субъекта Российской Федерации: Самарская область, Новосибирская область, г. Санкт- Петербург, г. Москва. Далее следует группа субъектов Российской Федерации, суммы полученных рангов которых составляют от 21- 55. Замыкает рейтинг группа субъектов Российской Федерации, набравших максимальную сумму рангов, что соответствует наименьшей интенсивности конкуренции в данных регионах: Ленинградская область, Курганская область, Амурская область, Ненецкий автономный округ, Еврейский автономный округ, Чукотский автономный округ. Рейтинг согласно поручению от 27.04.2012 № Пр-1092 представлен Президенту Российской Федерации. Анализ Рейтинга показывает следующее. Регионы, занимающие последние 10 мест, имеют низкие значения по показателю рыночной концентрации (за исключением Пермского края и Астраханской области, где ранг рыночной концентрации равен 34), а также по макропоказателям (значение ранга 61-78), за исключением Пермского края (ранг 6), Амурской области (ранг 46). По результатам опросов хозяйствующих субъектов о состоянии конкуренции самый низкий показатель у Ленинградской области (значение ранга - 85), входящей в последнюю группу. По показателю уровня нарушений антимонопольного законодательства наиболее низкий показатель у Ненецкого автономного округа (значение ранга - 85), также входящего в последнюю группу. Незначительно выше эти показатели у Чукотского автономного округа (81) и Еврейской автономной области (83). Положительно отличается Курганская область (ранг 28). Надо отметить, сильный разброс по показателю достижения числовых значений целевых показателей Стандарта у регионов, занимающих последние 10 мест: от 13 до 78. Лучший показатель по данному критерию из группы у 41 Орловской области (13) и у Ленинградской области (21), что, однако, не позволило этим регионам достигнуть лучших показателей в целом. Лучшие значения рангов по критериям макропоказателей и концентрации рынков у города Москвы, вошедшей в группу лидеров Рейтинга. Надо отметить, что по критерию макропоказателей город Москва, город Санкт-Петербург и Новосибирская область, получили соответственно первое, второе и третье места. По совокупности показателей перовое место в Рейтинге принадлежит Самарской области. При этом регион улучшил свое положение в Рейтинге по сравнению с 2014 годом на 54 позиции. Среди лидеров Рейтинга необходимо особо отметить Новосибирскую область, которая и в 2014 году, и в 2015 году делит вторую позицию Рейтинга. При этом по такому показателю, как достижение числовых значений целевых показателей Стандарта развития конкуренции регион также имеет второй показатель, что свидетельствует об эффективности принимаемых мер в рамках внедрения Стандарта. Анализируя показатели Рейтинга, необходимо отдельно остановиться на показателях опросов Росстатом хозяйствующих субъектов о состоянии конкурентной среды в ряде отраслей. Так, наихудшие значения рангов по этому критерию у Псковской области, Тюменской области, Чеченской Республики, Ханты-Мансийского автономного округа, Красноярского края, Липецкой области, Республики Башкортостан, Пермского края, Республики Крым, г. Севастополя, Ленинградской области. Лидерами по данному критерию с лучшими показателями по итогам опросов являются Республика Ингушетия, Республика Тыва, Сахалинская область, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Алтай, Чувашская Республика, Оренбургская область, г. Санкт-Петербург, Магаданская область, республика Коми, Республика Калмыкия. В целом показатели Рейтинга свидетельствуют о необходимости принятия комплексных мер по развитию конкуренции в регионах. Таким механизмом является утвержденный Правительством Российской Федерации Стандарт развития конкуренции в регионах. |