Доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации
 Скачать 3.85 Mb.
|
|
по исполнению постановления Правительства Российской Федерации от 06.05.2011 № 352. ФАС России совместно с Минэкономразвития России ежегодно осуществляет полномочия по мониторингу исполнения федеральными органами исполнительной власти (далее - ФОИВ) Постановления Правительства Российской Федерации от 06.05.2011 года № 352 «Об утверждении перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти, Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом» государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг, и определении размера платы за их оказание. 342 Письмом от 13.02.2015 № АД/6459/15 ФАС России сообщала Минэкономразвития России, Правительству Российской Федерации о проблеме крайне низкой активности ФОИВ по исполнению постановления Правительства Российской Федерации № 352 и о целесообразности направления поручения ФОИВ активизировать работу по исполнению Постановления № 352. 16.02.2015 ФАС России сделан доклад о нарушении ФОИВ требований Постановления Правительства Российской Федерации № 352 на заседании Подкомиссии по вопросам повышения качества оказания государственных услуг и мониторинга реализации поэтапных планов выполнения мероприятий, содержащих ежегодные индикаторы, обеспечивающие достижение целевых показателей, установленных Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601, при Правительственной комиссии по проведению административной реформы. Минэкономразвития России направило во все ФОИВ предложенное ФАС России поручение и проводит систематизацию и свод перечня необходимых и обязательных услуг (далее - НиОУ), соответствующих государственным услугам каждого ФОИВ и выполняемых подведомственными этим ФОИВ организациями, а также сведений об административных регламентах исполнения услуг и Методиках определения размеров платы за НиОУ. В случае выявления Минэкономразвития России фактов нарушения Постановления Правительства РФ № 352 соответствующая информация направляется в Генеральную прокуратуру Российской Федерации. 9. Меры, направленные на облегчение доступа хозяйствующих субъектов на рынки услуг погрузки-выгрузки в портах. Проект постановления Правительства Российской Федерации «О порядке недискриминационного доступа к услугам субъектов естественных монополий в морских, речных портах и транспортных терминалах, а также к объектам инфраструктуры, используемым этими субъектами естественных монополий непосредственно для оказания услуг в морских, речных портах, транспортных терминалах» разработаны в соответствии с частью 3. статьи 10 Закона о защите конкуренции (далее – Проект постановления). В ноябре 2014 г. согласованная со всеми заинтересованными сторонами редакция Проекта постановления направлена в Аппарат Правительства РФ. Поручением Правительства Российской Федерации от 21.01.2016 № П9- 2299 ФАС России поручено доработать Проект постановления и внести его в установленном порядке в Правительство РФ, - срок: 1.08.2016. В настоящее время ведется соответствующая работа. В рамках исследования состояния конкуренции на рынке погрузо- разгрузочных работ в морских портах ФАС России направил запрос потребителям 343 услуг стивидорных компаний в т.ч. для определения оснований для расширения географических границ рынка. Срок получения ответов – конец апреля 2016 г. 10. Меры направленные на создания реальных конкурентных условий на внутреннем рынке нефтепродуктов Российской Федерации, создания прозрачности ценообразования, а также устойчивого развития рынков нефти и нефтепродуктов. ФАС России разработаны и в марте 2012 года внесены в Правительство Российской Федерации законопроекты «Об особенностях оборота нефти и нефтепродуктов в Российской Федерации» и «О рыночном ценообразовании на нефть и нефтепродукты в Российской Федерации», которые затрагивают отношения, связанные с осуществлением хозяйственной деятельности при обороте нефти и нефтепродуктов на внутреннем рынке Российской Федерации, в первую очередь хозяйствующих субъектов, входящих в группу лиц ВИНК, а также иных участников рынка, в том числе инфраструктурных организаций. Кроме того законопроекты направлены на формирование эффективного и стабильного механизма ценообразования на рынках нефти и нефтепродуктов, взаимоувязанного с мерами по развитию конкуренции. Во исполнение пункта 5 раздела I Протокола заседания Правительственной комиссии по вопросам развития топливно-энергетического комплекса, воспроизводства минерально-сырьевой базы и повышения энергетической эффективности экономики от 24.09.2012 № 5 ФАС России были проведены повторные публичные обсуждения законопроектов, по итогам которых ФАС России были внесены изменения и дополнения в законопроекты. В конце ноября 2012 года законопроекты направлены в Правительство РФ. В рамках выполнения поручения Аппарата Правительства Российской Федерации от 07.10.2013 № П9-46786 ФАС России была проведена актуализация заключений на законопроекты, доработанные с учетом дополнений о введении обязанности нефтяных компаний по согласованию вывода нефтеперерабатывающих мощностей в ремонт. В конце июля 2014 года направлены актуализированные заключения были направлены в Правительство РФ. В целях стабилизации ситуации на внутреннем рынке нефтепродуктов, ФАС России разработан и направлен на согласование проект федерального закона «О внесении изменений в статью 193 части второй Налогового кодекса Российской Федерации». ФАС России 26.11.2013 письмом № АГ/47219-ПР/13 во исполнение пункта 3 раздела II Выписки из протокола заседания Правительства Российской Федерации от 25.10.2013 № 37 о проработке вопроса установления «плавающей» ставки акцизов на различные виды моторного топлива в зависимости от изменения мировых цен на нефть направила свои предложения, с приложением 344 проекта Закона и пояснительной записки к нему в Минэнерго России и выразила готовность к дальнейшему обсуждению данного вопроса. 11. Мероприятия на рынке страхования. 1) Мероприятия на рынке ОСАГО. В течение 2015 года Федеральная антимонопольная служба инициировала и активно участвовала в различных мероприятиях, направленных на решение проблемы навязывания страховыми организациями дополнительных услуг по добровольным видам страхования при заключении договоров ОСАГО. Необходимо отметить, что указанная проблема сохраняет свою актуальность на протяжении нескольких лет. Так, в период с марта 2013 года по настоящее время в антимонопольные органы поступило более десяти тысяч жалоб граждан на действия страховых организаций, выразившиеся в навязывании дополнительных услуг. При этом необходимо отметить, что после принятия Банком России решения об увеличении тарифов по услугам ОСАГО с апреля 2015 года количество жалоб граждан на навязывание дополнительных страховок резко сократилось. Вместе с тем, несмотря на значительное повышение Банком России тарифов по ОСАГО, жалобы на навязывание дополнительных услуг при осуществлении ОСАГО продолжают поступать в ФАС России. Антимонопольные органы в рамках своих полномочий до 2016 года такие действия финансовых организаций рассматривали только на предмет наличия нарушений статьи 10 Закона о защите конкуренции (при наличии доминирующего положения и соответствующих доказательств злоупотребления таким положением), статьи 11 Закона о защите конкуренции (при наличии антиконкурентных соглашений) и статьи 11.1 Закона о защите конкуренции (при наличии согласованных действий, ограничивающих конкуренцию). В целях пресечения нарушения антимонопольного законодательства 53 территориальных управления ФАС России за последние три года выдали предупреждение о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения статьи 10 Закона о защите конкуренции, из них в 46 территориальных управлениях ФАС России в связи с неисполнением предупреждений возбуждены дела о нарушении антимонопольного законодательства, из них в 40 территориальных управлениях ФАС России вынесены решения о признании действий по навязыванию добровольных видов страхования при оформлении полиса ОСАГО, противоречащими статье 10 Закона о защите конкуренции. Всего территориальными органами ФАС России в указанный период времени по статье 10 Закона о защите конкуренции принято 85 решений, из которых 51 решение о наличии факта навязывания дополнительных услуг по добровольным видам страхования. Кроме того, территориальными органами было принято 12 решений о наличии нарушений статьи 11 и 2 решения о наличии 345 нарушений статьи 11.1. Закона о защите конкуренции. При этом необходимо отметить, что указанные дела антимонопольных органов по статье 10 Закона о защите конкуренции были возбуждены в отношении ПАО «Росгосстрах» (ООО «Росгосстрах»), которое является лидером на рынке ОСАГО более чем в 70 субъектах Российской Федерации. Необходимо также отметить, что действия страховых организаций, связанные с навязыванием дополнительных страховок, помимо ФАС России, рассматриваются в пределах компетенции Роспотребнадзором и Банком России. Вместе с тем, в ряде случаев у органов надзора возникают сложности при доказывании фактов такого навязывания в связи с тем, что граждане в целях получения необходимой им страховой услуги в ряде случаев вынуждены подписывать дополнительные договоры страхования. При таких обстоятельствах не всегда представляется возможность разграничить кросс–продажи и навязывание страховыми организациями дополнительных страховок, а также оперативно пресекать нарушения антимонопольного законодательства. По мнению ФАС России, одним из путей решения указанных проблем может стать установление в договоре добровольного страхования так называемого «периода охлаждения», то есть периода, в течение которого страховщик в соответствии с обязательным условием, предусмотренным договором страхования, возвращает страхователю уплаченную страховую премию в случае отказа страхователя от договора добровольного страхования. В целях проведения всестороннего обсуждения указанного предложения в 2015 году в ФАС России было проведено два заседания Экспертного совета по защите конкуренции на рынке финансовых услуг при ФАС России (далее – Экспертный совет), на которых приняли участие, в том числе представители Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации, а также представители страхового и банковского сообщества. Предложения ФАС России по установлению «периода охлаждения» в договорах добровольного страхования были поддержаны участниками заседаний Экспертного совета и впоследствии направлены в Банк России. С учетом предложений ФАС России, включающих в себя мнения страхового и банковского сообщества, Центральным банком Российской Федерации принято Указание от 20.11.2015 № 3854-У «О минимальных (стандартных) требованиях к условиям и порядку осуществления отдельных видов добровольного страхования» (зарегистрировано в Минюсте России 12 февраля 2016 года). Указанный нормативный акт Банка России предусматривает, в том числе обязательное условие в договоре ряда видов добровольного страхования о возврате страхователю уплаченной страховой премии в случае отказа страхователя от договора добровольного страхования в течение пяти рабочих дней со дня его заключения независимо от момента уплаты страховой премии, при отсутствии в 346 данном периоде событий, имеющих признаки страхового случая. Соблюдение страховыми организациями требований Указания Банка России от 20.11.2015 № 3854-У «О минимальных (стандартных) требованиях к условиям и порядку осуществления отдельных видов добровольного страхования» решит проблему навязывания страховыми организациями дополнительных страховых услуг при оформлении договоров ОСАГО. 2) Мероприятия на рынке представителей по ОСАГО. Практика антимонопольного контроля показала, что существующая в настоящее время система представителей по ОСАГО может привести к ограничению конкуренции на соответствующем рынке. Пунктом 1 статьи 21 Закона об ОСАГО установлена обязанность страховщика иметь в каждом субъекте Российской Федерации представителя, уполномоченного на рассмотрение требований потерпевших о страховых выплатах и на осуществление страховых выплат (лицензионное требование). Представителем страховщика в соответствии со статьей 1 Закона об ОСАГО может быть филиал самого страховщика или другой страховщик, имеющий лицензию на осуществление ОСАГО и выполняющий полномочия страховщика по рассмотрению требований потерпевших о страховых выплатах и их осуществлению за счет заключившего договор обязательного страхования страховщика на основании договора представительства со страховщиком. Следовательно, любой страховщик, не имеющий филиалов во всех субъектах Российской Федерации, обязан иметь договоры представительства с иными страховщиками, являющимися его конкурентами на рынке услуг ОСАГО. При этом у таких страховщиков нет законодательной обязанности оказывать услуги представителя, что в ряде случаев может привести к отказу от заключения договора представительства и, как следствие, к устранению конкурентов на рынке услуг по ОСАГО. Деятельность по оказанию услуг представительства регламентирована правилами профессиональной деятельности «Порядок взаимодействия членов Российского Союза Автостраховщиков и их представителей при рассмотрении требований потерпевших о страховых выплатах и их осуществлении» (далее – ППД о представителях), в которых предусмотрено, что такие услуги оказываются на платной основе и предоставляется право представителю требовать зачисления на его расчетный счет резерва для осуществления им страховых выплат. Исходя из полученной от страховых организаций информации, действующая в настоящее время система представительства малоэффективна и высокозатратна для страховщиков, не имеющих филиалы во всех субъектах Российской Федерации, уполномоченные для осуществления выплат по ОСАГО. В настоящее время только 7 страховщиков из 86, осуществляющих ОСАГО, имеют филиалы во всех субъектах Российской Федерации. В 2014 году Российским Союзом Автостраховщиков (РСА) были внесены 347 изменения в правила профессиональной деятельности «Порядок взаимодействия членов Российского Союза Автостраховщиков и их представителей при рассмотрении требований потерпевших о страховых выплатах и их осуществлении» (далее – ППД о представителях). Такие изменения в ППД о представителях были направлены в основном на увеличение размера резерва, перечисляемого страховщиком на расчетный счет представителя для осуществления им страховых выплат, с 20 тыс. руб. до 250 тыс. руб. за представительство в одном субъекте Российской Федерации, что может быть обременительным для большинства членов РСА. Необходимо отметить, что ранее в целях совершенствования системы представительства по ОСАГО по инициативе ФАС России в рамках работы рабочей группы по внесению изменений в ППД о представителях были внесены изменения, в том числе, в части установления закрытых перечней оснований для отказа в заключении договора представительства и для расторжения заключенного договора. Реализация данных изменений привела к сокращению случаев необоснованного отказа крупных страховщиков от заключения договоров представительства или расторжения таких договоров без указания причин. Вместе с тем, кризисная ситуация, сложившаяся на рынке ОСАГО в августе 2014 года, когда занимающее доминирующее положение на рынке услуг представительства ОАО «ВСК» расторгло все договоры представительства по урегулированию убытков по ОСАГО, еще раз указала на необходимость изменения системы представительства по ОСАГО. ОАО «ВСК» являлось лидером на рынке услуг представителей по ОСАГО, доля по количеству заключенных договоров представительства которого составляла 85%. Расторжение договоров представительства коснулось 69 страховщиков из 86 страховых организаций, осуществляющих ОСАГО. По информации, поступившей от ряда членов РСА, даже объединившись, этим 69 страховщикам было затруднительно в короткое время обеспечить представительство во всех субъектах Российской Федерации. То есть такая ситуация могла привести к уходу с рынка услуг ОСАГО некоторых страховщиков. Наличие представителей во всех субъектах Российской Федерации является лицензионным требованием и отсутствие представителя хотя бы в одном субъекте Российской Федерации является основанием для приостановления, а в случае не устранения этого нарушения – для отзыва лицензии на право осуществления страховой деятельности. В целях обеспечения защиты конкуренции на рынке ОСАГО ФАС России подготовлены предложения по реформированию рынка услуг представителей по ОСАГО. В частности, ФАС России предлагает предусмотреть в Законе об ОСАГО норму о том, что при отсутствии по месту нахождения страхователя или потерпевшего филиала страховщика, уполномоченного для осуществления выплат по ОСАГО, иного его филиала или подразделения, заявление о выплате и необходимые документы подаются любому страховщику – члену РСА, который 348 организует осмотр и (или) независимую экспертизу поврежденного имущества, оформляет все необходимые для страховой выплаты документы и отправляет их страховщику или его уполномоченному филиалу для последующей выплаты. Кроме того, предлагается установить, что исполнение этих функций является обязательным условием членства в РСА. Указанная позиция заявлена ФАС России в 2015 году на заседаниях Экспертного совета по законодательству о страховании при Комитете Государственной Думы по финансовому рынку и Экспертного совета по страхованию при Банке России. Федеральная антимонопольная служба в настоящее время разрабатывает проект федерального закона по внесению соответствующих изменений в Закон об ОСАГО. 12. Мероприятия на рынке оказания услуг по выдаче банковских гарантий. ФАС России при осуществлении возложенных полномочий выявил обстоятельства нормативно-правового характера, негативно сказывающиеся на состоянии конкуренции на рынке банковских услуг. В частности, как показывают результаты анализа состояния конкуренции на данном товарном рынке, к одному из основных факторов, препятствующих ее развитию, выравниванию региональных диспропорций в обеспечении населения и организаций банковскими услугами, улучшению качества и снижению стоимости этих услуг, можно отнести ограниченные возможности мелких и средних банков в получении необходимой ликвидности и осуществлении отдельных видов деятельности. Подобные ограничения зачастую являются следствием предъявления при предоставлении доступа к финансовым ресурсам или возможности оказания отдельных услуг завышенных и не всегда оправданных требований к кредитным организациям, в частности, требований о наличии у них уставного капитала и (или) собственных средств не менее определенного размера. В то же время, по мнению ФАС России, предъявление требования о наличии уставного капитала и (или) собственных средств в определенном размере необоснованно сужает круг банков, которые могут получить указанный доступ, поскольку размер уставного капитала и собственных средств как абсолютные показатели в абсолютном выражении не являются свидетельством финансовой устойчивости и платежеспособности кредитных организаций. При непропорционально больших принятых рисках даже самого большого в абсолютном выражении уставного и собственного капитала может не хватить для выполнения принятых банком обязательств. В настоящее время требование о наличии определенного уставного капитала и (или) собственных средств, как правило, предъявляются к банкам, которые заинтересованы оказывать услуги по выдаче банковских гарантий для целей 349 обеспечения исполнения теми или иными лицами обязательств перед государством. В частности, данное требование содержится в: - части 4 статьи 176.1 Налогового кодекса Российской Федерации, которой определены условия приема банковских гарантий для целей налогообложения; - части 2 статьи 142 Федерального закона от 27.10.2011 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации», которой определены условия приема банковских гарантий в качестве обеспечения оплаты таможенных пошлин и налогов; - части 11 статьи 41.1 Федерального закона от 07.12.2011 № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении», которой определены условия приема банковских гарантий от победителей конкурса на право заключения договоров аренды или концессионных соглашений, объектом которых являются централизованные системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и водоотведения, отдельные объекты таких систем, находящиеся в государственной или муниципальной собственности; - части 10 статьи 28.1 Федерального закона от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении», которой установлены условия приема банковских гарантий от победителей конкурса на право заключения договоров аренды объектов теплоснабжения, находящихся в государственной или муниципальной собственности. В целях обеспечения условий для развития конкуренции на рынке оказания услуг по выдаче банковских гарантий ФАС России в 2015 году были направлены в Правительство Российской Федерации предложения по внесению соответствующих изменений в указанные законодательные акты для дачи заинтересованным ведомствам поручения об их рассмотрении и проработке. Такое поручение было дано Минфину России, Минэкономразвития России, Минстрою России, ФТС России и Банку России письмом Аппарата Правительства Российской Федерации от 20.03.2015 № П13-13615. В рамках исполнения поручения Федеральная антимонопольная служба совместно с названными ведомствами 02.04.2015 провела совещание по рассматриваемому вопросу, по результатам которого от указанных ведомств была получена позиция как о нецелесообразности внесения части предлагаемых изменений, так и необходимости дополнительной проработки дополнительно предлагаемых изменений. |