Доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации
 Скачать 3.85 Mb.
|
|
3.8 Международное сотрудничество как фактор повышения эффективности реализуемой конкурентной политики Реализация российским антимонопольным органом полномочий в сфере международного сотрудничества представляет собой одно из важнейших направлений в работе, обеспечивающих достижение стратегической задачи ведомства по повышению эффективности реализуемой конкурентной политики. Достижение указанной цели, в том числе осуществляется путем совершенствования антимонопольного законодательства и практики его применения, совершенствования институциональной системы реализации конкурентной политики, принятия мер по адвокатированию конкуренции, чему во многом способствует международное сотрудничество. На протяжении всего времени существования российского антимонопольного органа совершенствование конкурентного законодательства осуществлялось на основе передового международного опыта в этой сфере. Важным в рассматриваемом контексте является осуществление международного сотрудничества с ведущими международными организациями, специализирующимися на вопросах защиты и развития конкуренции, такими как Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Конференция ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД), Международная конкурентная сеть (МКС). 2015 год ознаменовался принятием важных изменений в Закон о защите конкуренции, подготовленных с учетом наработок указанных международных организаций, а также рекомендаций ОЭСР, представленных в рамках процесса вступления России в эту влиятельную международную организацию. В прошедшем году ФАС России активно взаимодействовал с указанными международными организациями, представители ведомства принимали участие в ключевых мероприятиях, проводимых ими, таких как заседания Комитета по конкуренции и Глобальный форум по конкуренции ОЭСР, ежегодная конференция и семинары МКС, заседания ЮНКТАД и др. В центре внимания мероприятий, прошедших по линии ОЭСР, были вопросы взаимодействия систем государственного и частного правоприменения, конкуренции на инновационных рынках, конкуренции в сфере океанских линейных перевозок, взаимосвязи конкуренции и безработицы, проблемы возникновения повторяющихся картелей на различных рынках и другие вопросы. По линии ЮКТАД в 2015 году прошла Седьмая Конференция ООН по пересмотру всех аспектов Комплекса согласованных на многосторонней основе справедливых принципов и правил контроля за ограничительными деловыми практиками. Это одно из важнейших мероприятий в сфере конкурентной политики, которое проходит один раз в пять лет. В ходе данной конференции были рассмотрены инструменты и методы улучшения адвокатирования и 320 правоприменения, преимущества для потребителей от развития конкуренции в фармацевтическом секторе, вопросы международного сотрудничества при рассмотрении сделок о слияниях и другие вопросы. Важнейшее направление международного сотрудничества ФАС России – это работа в рамках МКС, что обусловлено как авторитетом данной международной организации, так и тем, что ФАС России начиная с 2006 года является членом Координационного комитета МКС – руководящего органа этой организации и принимает активное участие в его деятельности. Темами прошедших в рамках МКС в 2015 году мероприятий были одностороннее поведение, борьба с международными картелями, антиконкурентные практики при осуществлении государственных закупок, эффективность конкурентных ведомств и другие. Международное сотрудничество в сфере борьбы с картелями является одним из самых важных направлений деятельности ФАС России на международной арене. В 2015 году ФАС России была сопредседателем подгруппы №2 Рабочей группы по противодействию картелям МКС. По инициативе ФАС России было разработано, а впоследствии одобрено руководящими органами Международной конкурентной сети практическое пособие по профилактике и выявлению антиконкурентных соглашений на торгах: «Руководство по борьбе с картелями. Глава о взаимоотношениях между антимонопольными ведомствами и органами закупок». В работе над пособием активное участие приняли антимонопольные ведомства Италии, Канады, Колумбии, Швеции, Тайваня и ряда других стран. В соответствии с поручением Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева от 11.06.2014 г. № ДМ-П2-4327р и Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации И.И. Шувалова от 11.08.2014 г. № ИШ-П13-6070 ФАС России разработан проект Конвенции «О борьбе с картелями». Проект обсужден с федеральными органами исполнительной власти, ведущими научными учреждениями и экспертными площадками. Конвенцию предлагается принять в качестве базового документа, определяющего основы взаимодействия между антимонопольными и правоохранительными органами государств-участников в сфере предупреждения, выявления, расследования, пресечения и преследования картелей. В ближайшее время планируется обсуждение проекта с зарубежными антимонопольными органами на площадках ЕАЭС, БРИКС, ООН (ЮНКТАД). Необходимо отметить, что деятельность ФАС России в сфере международной борьбы с картелями, другими антиконкурентными соглашениями, находится на передовом уровне не только в нормативно-правовой или научной плоскости, но и в области правоприменения. Так, ФАС России признало A.P. Moller-Maersk A/S (Дания), CMA CGM SA 321 (Франция), Hyundai Merchant Marine Со., Ltd (Корея), Orient Overseas Container Line Limited (Гонконг), Evergreen Marine Corp. (Taiwan) (Тайвань), нарушившими пункт 1 части 1 статьи 11.1 Закона о защите конкуренции - совершение запрещенных согласованных действий, которые привели к установлению надбавок (доплат) к ставкам фрахта на рынке линейных контейнерных перевозок грузов в контейнерах на направлении Юго-Восточная Азии – Российская Федерация (Санкт-Петербург, Усть-Луга) в 2012-2013 гг. В 2013 году параллельно с ФАС России было инициировано аналогичное расследование Европейской Комиссией результаты, которого пока официально не обнародованы. Международное сотрудничество играет исключительную роль при совершенствовании правоприменительной практики ФАС России. Традиционно важное значение в этом процессе имеет двустороннее сотрудничество с конкурентными ведомствами зарубежных стран. В 2015 году данное направление международного сотрудничества ФАС России также получило развитие - были подписаны двусторонние документы о сотрудничестве с антимонопольными органами Китая, Кореи и Финляндии. Продолжало развиваться двустороннее сотрудничество и в рамках реализации ранее заключенных документов. Формами реализации такого сотрудничества являлись обмен информацией, проведение консультаций в рамках правоприменительной деятельности. Важной с точки зрения изменений институциональной системы реализации конкурентной политики стала передача ФАС России полномочий в сфере тарифного регулирования. Формированию понимания необходимости совмещения полномочий антимонопольного и тарифного регулирования также способствовал опыт ряда зарубежных стран. Наделение ФАС России полномочиями в сфере тарифного регулирования открыло новые горизонты и для международного сотрудничества ведомства как двустороннего, так и многостороннего в рамках различных международных организаций (Региональной ассоциации органов регулирования энергетики, Международное энергетическое агентство в рамках ОЭСР, Совет европейских регуляторов энергетики и др.). Эффективность институциональной системы реализации конкурентной политики в любом государстве зависит от профессионального уровня кадров. ФАС России уделяет особое внимание вопросам повышения квалификации своих сотрудников, важную роль в которой играет международное сотрудничество. В рамках реализации направлений международного сотрудничества сотрудники ФАС России в 2015 году прошли стажировки в зарубежных конкурентных ведомствах, приняли участие в ряде семинаров, организованных Региональным центром по конкуренции ОЭСР (далее - РЦК) в Венгрии. Важно отметить, что прошедший год свидетельствует об укреплении сотрудничества между ФАС России и РЦК, один из семинаров которого традиционно прошел в России (г. Великий Новгород). Также была достигнута 322 договоренность о проведении одного из семинаров РЦК в нашей стране в 2016 году. Это свидетельствует о признании ФАС России надежным партнером, способным не только обеспечить техническую сторону проведения мероприятий, но и обеспечить высокий профессиональный уровень российских экспертов, участвующих в них. Важным с репутационной точки зрения мероприятием, организатором которого в 2015 году выступал ФАС России, стал семинар по актуальным вопросам конкурентной политики, площадкой для проведения которого после сложной согласительной процедуры с управляющими органам АТЭС был выбран Учебно-методический центр ФАС России в Казани. Отдельное внимание хотелось бы уделить сотрудничеству в формате БРИКС. Работа в данном направлении в 2015 году проходила весьма интенсивно, что было обусловлено председательством России в объединении БРИКС. Развитие сотрудничества стран БРИКС по широкому кругу экономических вопросов, в том числе в сфере конкурентной политики, в последние годы обеспечило превращение БРИКС из неформального объединения стран в полновесное объединение с эффективным механизмом взаимодействия по ключевым вопросам мировой экономики. Значимым с практической точки зрения решением по дальнейшему формату сотрудничества антимонопольных органов стран БРИКС в 2015 году стало решение о создании Рабочей группы стран БРИКС по исследованию проблем конкуренции в социально-значимых секторах экономики (далее – Рабочая группа). С инициативой по внедрению нового формата сотрудничества выступила ФАС России. Данная инициатива была поддержана всеми антимонопольными органами стран БРИКС. В развитие данной инициативы ФАС России была предложена Концепция деятельности Рабочей группы, также получившая одобрение со стороны антимонопольных органов стран БРИКС. При этом одним из важнейших направлений деятельности Рабочей группы является выработка согласованных подходов в отношении недобросовестных практик крупных транснациональных компаний, выбирающих общую стратегию антиконкурентного поведения в странах БРИКС на социально-значимых рынках. В связи с этим уже в 2015 году антимонопольными органами стран БРИКС был определен ряд проектов для дальнейшей реализации в 2016 году в контексте предлагаемого формата работы, в том числе по вопросам продовольственной безопасности, создания единой платформы по обмену информацией по рынкам, внедрения института саморегулирования на социально-значимых рынках стран БРИКС и другие. 19 мая 2016 года в г. Санкт-Петербурге в рамках мероприятий VI Петербургского международного юридического форума подписан Меморандум о сотрудничестве конкурентных ведомств стран БРИКС. Целью создания документа является организация взаимодействия стран БРИКС по развитию и укреплению сотрудничества в области конкурентного 323 законодательства и политики сторон путем обмена информацией и опытом. В частности, Меморандум предусматривает возможность: организации совместной работы в формате различных Рабочих групп по исследованию вопросов конкуренции в секторах экономики; взаимодействия стран по обмену законодательным и правоприменительным опытом в сфере конкуренции; организации совместных исследований; участия в совместных международных мероприятиях. За последние десять лет ФАС России приобрела значительный опыт в вопросах адвокатирования конкуренции, чему во многом способствовала международная практика. Данное понятие вошло в обиход российского антимонопольного органа, реализация мероприятий по адвокатированию входит в систему внутренней оценки деятельности центрального аппарата и территориальных органов ФАС России. В 2015 году деятельность ФАС России по адвокатированию конкуренции получила и высокую международную оценку. По результатам участия в конкурсе по адвокатированию конкуренции, ежегодно проводимом Мировым банком и МКС, ФАС России победила в номинации «Продвижение проконкурентных реформ, способствующих развитию и увеличению благосостояния» представив проект «Рекомендации по обеспечению недискриминационного доступа к приобретению хлористого калия». Учитывая процессы экономической интеграции, происходящие в мире, участником которых является Россия, конкурентная политика нашей страны уже стала частью конкурентной политики соответствующих интеграционных объединений. Речь в первую очередь идет о Евразийском экономическом союзе (ЕАЭС), функционирование которого началось 1 января 2015 года. ФАС России в прошедшем году уделяла значительное внимание вопросам формирования системы антимонопольного регулирования в рамках ЕАЭС. Проведенная работа была связана как с изменением российского законодательства, так и формированием необходимой договорно-правовой базы. Необходимые изменения, определяющие разграничение полномочий между ФАС России и Евразийской экономической комиссией (ЕЭК) по контролю за соблюдением общих правил конкуренции на трансграничных рынках, были внесены в Закон о защите конкуренции. В 2015 году была завершена работа по обеспечению вступления в силу важнейшего документа – Соглашения о порядке защиты конфиденциальной информации и ответственности за еѐ разглашение при осуществлении Евразийской экономической комиссией полномочий по контролю за соблюдением единых правил конкуренции от 12.11.2014 (далее – Соглашение). Вступление Соглашения в силу являлось необходимым этапом передачи ЕЭК полномочий по контролю за соблюдением общих правил конкуренции на трансграничных рынках. 324 12.05.2015 после завершения государствами-членами ЕАЭС необходимых внутригосударственных процедур Соглашение вступило в силу. Традиционно, в 2015 году продолжалось сотрудничество антимонопольных органов государств-участников СНГ, основной площадкой для которого является Межгосударственный совет по антимонопольной политике (МСАП) и Штаб по совместным расследованиям нарушений антимонопольного законодательства государств-участников СНГ при МСАП (далее - Штаб). Важным событием прошедшего года стало завершение Штабом работы над Докладом «О состоянии конкуренции на товарных рынках лекарственных средств государств - участников СНГ», который по итогам рассмотрения на заседании Совета глав правительств СНГ получил одобрительную оценку. Реализация предлагаемых в данном Докладе мер станет важным этапом развития конкуренции на фармацевтических рынках государств – участников СНГ и обеспечения потребностей населения в доступных лекарственных препаратах. 25-летний опыт и авторитет российского антимонопольного органа позволяют ему играть ведущую роль в рамках различных международных форматов, формировать повестку дня для обсуждения в рамках них. В 2015 году ФАС России уделял значительное внимание вопросу проконкурентного развития рынков и отраслей, в том числе в контексте развития института «саморегулирования». Данный вопрос был в центре обсуждений и на международном уровне. В последние годы в России заработали Кодекс добросовестных практик взаимоотношений между торговыми сетями и поставщиками потребительских товаров, Кодекс поведения автопроизводителей и автодистрибьюторов на рынках продаж новых автомобилей и запасных частей к ним. В течение 2015 года ФАС России и Ассоциация Европейского бизнеса работали над проектом Кодекса добросовестных практик в фармацевтической отрасли. Усиление евразийской интеграции, развитие сотрудничества государств- участников СНГ, углубление сотрудничества стран БРИКС (Бразилия, Россия, Индия, Китай, Южная Африка), предопределили обсуждение в указанных форматах опыта России по развитию института «саморегулирования» и предложения по его внедрению в указанных странах. Следует отметить, что данная инициатива получила положительные отклики со стороны антимонопольных органов-партнѐров. Еще одно направление международного сотрудничества ФАС России, получившее развитие в 2015 году, и имеющее исключительно важное значение с практической точки зрения для антимонопольных органов, - это деятельность международных рабочих групп по вопросам развития конкуренции на социально- значимых рынках, работу которых возглавляет ФАС России. Работа в данном формате позволяет конкурентным ведомствам обсуждать проблемы конкурентной политики и правоприменения в практической плоскости и совместно вырабатывать пути их решения. 325 На данный момент действуют две рабочие группы по изучению проблем развития конкуренции в фармацевтической отрасли и рынка оказания услуг в роуминге. В центре внимания Международной рабочей группы по исследованию проблем конкуренции в фармацевтическом секторе были вопросы патентной защиты и интеллектуальных прав на лекарства, борьбы с недобросовестной конкуренцией, взаимодействия фармацевтических компаний с контрагентами, ценообразования в фармацевтической отрасли. Ощутимых результатов по снижению российскими операторами тарифов на услуги связи в роуминге удалось достичь в рамках деятельности Международной рабочей группы по развитию конкуренции на рынках услуг связи в роуминге. Неотъемлемым элементом международной деятельности российского конкурентного ведомства являетсяантимонопольный надзор при осуществлении внешнеэкономической деятельности. В рамках реализации данного направления деятельности в 2015 году ФАС России принял активное участие в рассмотрении заявлений по вопросам изменения действующих ставок ввозных и вывозных таможенных пошлин, осуществлял анализ и готовил позицию о целесообразности их изменения и последствиях для конкуренции на внутреннем рынке Российской Федерации с учѐтом повышения конкурентоспособности и увеличения сбыта выпускаемой продукции, оздоровления производства. Решения готовились исходя из необходимости обеспечения условий конкуренции на соответствующих товарных рынках, баланса интересов производителей и потребителей, недопущения необоснованного протекционизма при выработке соответствующих мер, обеспечения поддержки высокотехнологичных инвестиционных проектов, направленных на импортозамещение и локализацию производства. При принятии решений учитывалась текущая экономическая ситуация, сложившаяся в условиях санкционного давления на Россию стран Запада, действия контрсанкций, изменения курсов иностранных валют. Ряд поступивших в ФАС России обращений касались снижения действующего уровня ставок ввозных таможенных пошлин в отношении импортной продукции сырьевой направленности. При рассмотрении заявлений анализировалась структура рынков, их обеспеченность, наличие ценовой конкуренции, эффективность отечественного производства, удельный вес пошлин в себестоимости готовой продукции, качество выпускаемой продукции и другие финансово-экономические показатели. Так, ФАС России было поддержано предложение ЗАО «Завод новых полимеров «СЕНЕЖ» о продлении срока действия нулевой ставки ввозной таможенной пошлины на терефталевую кислоту (ТФК) - основного сырья для производства ПЭТФ упаковки и тары, исходя из того, что российское производство является высококонцентрированным, а существующие производственные мощности не в состоянии удовлетворить текущие потребности 326 российского рынка в ТФК. По мнению ФАС России, действие данной меры позитивно повлияет на конкурентоспособность производства российского ПЭТФ. Кроме того, ФАС России высказал за целесообразность продления срока действия нулевой ставки ввозной таможенной пошлины на природные фосфаты – основного сырья для производства химических удобрений и кормовых добавок. При подготовке своего заключения ФАС России исходил из необходимости развития конкуренции на рынках, как Российской Федерации, так и ЕАЭС в целом, ценовой стабилизации и более полного удовлетворения существующих потребностей. Позиция ФАС России по указанным мерам была поддержана при принятии решений Подкомиссией по таможенно-тарифному и нетарифному регулированию, защитным мерам во внешней торговле Правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции (далее - Подкомиссия) и Евразийской экономической комиссией. ФАС России в процессе рассмотрения заявлений последовательно отстаивал позицию о недопущении необоснованного протекционизма и роста цен при введении мер таможенно-тарифного регулирования. В частности, при рассмотрении обращения ОАО «СТРОЙМАШ» - единственного российского производителя бытовых бетономешалок и растворосмесителей, по вопросу повышения ввозной таможенной ставки с 0 % до 5 % на данный товар. ФАС России пришел к выводу, что основные финансово-экономические показатели работы предприятия демонстрировали позитивную динамику (рост объемов производства, загрузки производственных мощностей, увеличение рентабельности производства продукции). Кроме того, на фоне изменения курсовой разницы иностранных валют по отношению к рублю отечественный производитель указанного товара получил дополнительные существенные ценовые конкурентные преимущества. Позиция ФАС России о целесообразности проведения в последующем мониторинга ввоза бытовых бетономешалок с целью определения наличия ценовой конкуренции со стороны импортных аналогов была поддержана Подкомиссией. При подготовке заключений ФАС России уделял большое внимание вопросу поддержки реализации перспективных инвестиционных проектов, предусматривающих поэтапную локализацию производства высокотехнологичной иностранной техники в Российской Федерации. Так, например в целях создания условий для локализации производства газовых турбин в Российской Федерации и обеспечения эскалации таможенного тарифа, ФАС России высказал за целесообразность продления срока действия нулевой ставки ввозной таможенной пошлины в отношении частей турбин газовых мощностью более 5 МВт, но не более 50 МВт. В ЕТТ ЕАЭС на готовые газовые турбины действовали ставки ввозных таможенных пошлин в размере 0 % от таможенной стоимости, а на части газовых 327 турбин – от 5 % до 18,4 %, что, по мнению ФАС России, являлось сдерживающим фактором локализации производства газовых турбин и, как следствие, негативно влияло на развитие конкуренции на рынке указанного товара. Позиция ФАС России по данному вопросу также была поддержана Подкомиссией. В 2015 году ФАС России было рассмотрено 64 заявления и обращения о корректировке ввозных и вывозных таможенных пошлин, охватывающих 52 товарные позиции ТН ВЭД ЕАЭС, 73 заявления и обращения, касающихся мер нетарифного регулирования и общих вопросов регулирования внешнеторговой деятельности, включая вопросы регулирования в рамках ЕАЭС, и 2 заявления по вопросам введения мер защиты рынка ЕАЭС (специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных). Важным направлением работы ФАС России в 2015 году являлось продолжение мониторинга рынка метил-трет-бутилового эфира (МТБЭ). Данная работа осуществлялась в рамках выполнения поручения Правительства Российской Федерации в целях принятия решения о корректировке ввозных и вывозных таможенных пошлин на указанный товар. По итогам проведения мониторинга за период I полугодия 2014 и аналогичный период 2015 годов ФАС России отмечал следующие позитивные тенденции: увеличение производственных мощностей МТБЭ на 7,5 % и их загрузки до 74 %, увеличение объема реализации указанной продукции на внутренний рынок на 18 %, доля импорта в общем объеме потребления снизилась до 0,5 %. Рост цен на МТБЭ на внутреннем рынке составил 8,3 % и находился ниже уровня инфляции 8,6 % (данные Росстата). Таким образом, ситуацию на внутреннем рынке МТБЭ в I полугодии 2015 года можно охарактеризовать как устойчивую, а основные финансово- экономические показатели отрасли в рассматриваемом периоде демонстрировали положительную динамику. Однако, в связи с изменением курсов основных валют и потенциальной привлекательностью экспортных поставок МТБЭ ФАС России продолжит осуществлять мониторинг рынка МТБЭ и в случае ухудшения ситуации на указанном рынке вернется к рассмотрению вопроса о корректировке ставок ввозных и(или) вывозных таможенных пошли на данный товар. В отчетном периоде работа ФАС России в сфере регулирования внешнеэкономической деятельности была связана также с участием в выработке предложений по исполнению графика тарифных обязательств на 2015 год в рамках Всемирной торговой организации (ВТО). Деятельность по линии ВТО также была связана с участием в выполнении институциональных обязательств, обусловленных участием нашей страны в данной организации, в частности по представлению информации о конкурентной политике и законодательстве России в рамках подготовки Секретариатом ВТО обзора торговой политики Российской Федерации. |