Доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации
 Скачать 3.85 Mb.
|
|
Перевод торгов в электронную форму как механизм снижения коррупционных рисков В Российской Федерации существует тенденция перехода на электронный документооборот и отказ от традиционного информационного обмена в письменной форме. Об этом свидетельствует переход отдельных способов закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных услуг исключительно в электронный вид, реализация целевой программы «Электронная Россия», переход на электронное заверение бумажных документов нотариатом, план мероприятий («дорожная карта») «Расширение доступа субъектов малого и среднего предпринимательства к закупкам инфраструктурных монополий и компаний с государственным участием», утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 29.05.2013 № 867-р. Исходя из реалий сегодняшнего времени ФАС России выступает инициатором введения электронной формы проведения торгов. По мнению антимонопольного органа, электронная форма проведения способствует обеспечению равного доступа хозяйствующих субъектов на всей территории Российской Федерации к торгам, тем самым расширяя круг 282 участников, обеспечивает информационную прозрачность проведения торгов и минимизирует риски сговора организатора торгов с участниками таких торгов. В этой связи ФАС России активно проводит работу по увеличению количества видов торгов, проводимых в электронной форме и выступает инициатором введения электронной формы проведения в первую очередь в таких сферах как: - заключение договоров владения и (или) пользования государственным и муниципальным имуществом; - продажи имущества, обращенного в собственность государства; - реализация имущества должников в рамках исполнительного производства; - реализация недвижимого имущества ГУПов, МУПов. В 2015 году ФАС России была подготовлена новая редакция Правил проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества (далее – Правила), утвержденных приказом ФАС России от 10.02.2010 № 67, предусматривающая электронную форму проведения торгов на право заключения таких договоров в отношении государственного или муниципального имущества. Указанная инициатива ФАС России поддерживается, в том числе органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Правительство Москвы), общественными организациями (Опора России) и государственными компаниями (ГК «Автодор»). Так, например, в целях повышения прозрачности торгов, развития конкурентной среды и снижения вероятности предварительного сговора участников торгов с 2014 года в рамках реализации пилотного проекта в соответствии с распоряжением Правительства Москвы от 18.02.2014 № 69-ПП, торги по продаже, аренде недвижимого имущества, находящегося в собственности города Москвы, проводятся в электронной форме. Согласно данным, предоставленным Департаментом города Москвы по конкурентной политике, с введением электронной формы проведения торгов наблюдается увеличение доли состоявшихся торгов, а также факт превышения среднего процента стартовой цены, что, в свою очередь, свидетельствует об успешности реализации пилотного проекта и достижении поставленной цели. В целях определения самостоятельного порядка реализации имущества, обращенного в собственность государства (реализация конфиската), а также повышения эффективности и прозрачности процесса реализации такого имущества, в 2015 году при активном участии ФАС России Минэкономразвития России был разработан, и впоследствии утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2015 № 1041 «Порядок реализации имущества, обращенного в собственность государства». По 283 инициативе ФАС России в постановлении Правительства Российской Федерации от 30.09.2015 № 1041 установлено, что реализацию конфиската с 1 января 2016 года необходимо проводить в электронной форме. Вместе с тем до настоящего времени такой порядок не утвержден. Российский опыт проведения электронных торгов показал эффективность использования электронных торговых площадок при осуществлении конкурентных закупочных процедур (открытый аукцион в электронной форме) для удовлетворения нужд государственных и муниципальных заказчиков. Информационная открытость и расширение конкуренции – неоспоримые преимущества электронных закупок. С целью перевода всех закупок в электронный вид, Минэкономразвития России совместно с ФАС России подготовлены соответствующие проекты федеральных законов № 821534-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», № 623906-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Законопроекты). Государственной Думой Федерального собрания Российской Федерации Законопроекты в 2015 году приняты в первом чтении. Так, поправками планируется обеспечить проведение всех конкурентных закупок в электронной форме на универсальных электронных площадках, регламентировать процедуру их проведения. Реализация законопроекта существенно сократит временные и финансовые издержки всех участников закупок, а также будет способствовать увеличению числа потенциальных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) за счет возможности подачи заявок на участие в закупах в форме электронного документа в любое время суток из любого субъекта Российской Федерации, в том числе находящегося на значительном удалении от заказчика. Проведение таких процедур позволяет повысить анонимность подачи заявок участниками закупок и их рассмотрения заказчиками, что может способствовать снижению коррупционных рисков, а также рисков сговора между участниками закупок. В случае принятия соответствующих поправок будет осуществлен отбор универсальных электронных площадок. Реализация отработанных механизмов аккредитации на электронной площадке и заключение контрактов в электронной форме на сайте оператора электронной площадки позволит заказчикам и участникам закупок в короткие сроки начать применять электронные процедуры. Порядок и условия отбора новых операторов универсальных электронных торговых площадок, в котором смогут принять участие любые площадки, будут утверждены Правительством в 2016 году. 284 Перевод торгов в электронную форму является ключевым и самым важным элементом в реформировании системы торгов в целом и закупочной деятельности в частности, обеспечит существенное увеличение открытости, прозрачности и объективизации процедур, невозможность подмены и фальсификации заявок, повышение уровня общественного контроля за публичными результатами, что в совокупности уменьшит коррупциогенный потенциал в целом. «Совершенствование уголовной политики в сфере экономики» Важным изменением антимонопольного законодательства стало вступление в законную силу Федерального закона от 08.03.2015 № 45-ФЗ «О внесении изменений в статью 178 Уголовного кодекса Российской Федерации», который был разработан целях совершенствования уголовной политики в сфере экономики, уменьшения отрицательных последствий использования мер уголовной ответственности за преступления, посягающие на порядок осуществления экономической деятельности. Указанным законом исключена уголовная ответственность за неоднократное злоупотребление доминирующим положением, выразившимся в установлении и (или) поддержании монопольно высокой или монопольно низкой цены товара, необоснованном отказе или уклонении от заключения договора, ограничении доступа на рынок, как условие криминализации деяния, предусмотренного статьей 178 Уголовного кодекса Российской Федерации, поскольку предусмотренная статьей 14.31 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях мера административной ответственности за аналогичное деяние представляется достаточным для предупреждения такого рода нарушений. Внесены изменения в примечания к статье 178 Уголовного кодекса Российской Федерации, которыми увеличены размеры ущерба и дохода, с достижением которых возникают основания для привлечения к уголовной ответственности за картельный сговор. Повышение пороговых значений было обусловлено необходимостью ориентирования антимонопольных и правоохранительных органов на борьбу с наиболее опасными правонарушениями в сфере конкуренции, причиняющими существенный вред экономике. Создание Биржевого комитета. Во исполнение поручения Председателя Правительства Российской Федерации В.В. Путина о создании Биржевого комитета, данного в рамках совещания проведенного в г. Санкт-Петербурге по вопросу «Об итогах деятельности топливно-энергетического комплекса Российской Федерации в 2010 году и задачах на 2011 год», и по инициативе ФАС России совместно с ФНС России и Банком России путем подписания в ноябре 2015 года Соглашения о сотрудничестве по развитию товарных. 285 С января 2015 года вышеуказанные совещания Биржевого комитета проводятся на постоянной (еженедельной) основе, в том числе при непосредственном участии представителей ФАС России, ФНС России, Банка России, крупных нефтяных компаний, независимых участников рынка нефтепродуктов, инфраструктурных организаций (биржевые площадки) и экспертных организаций. Основной целью создания Биржевого комитета является совершенствование механизмов формирования репрезентативных ценовых индексов и (или) индикаторов на товарных рынках по результатам мониторинга уровня и обоснованности цен на товары, допущенные к организованным торгам, а также выработка предложений по развитию товарных рынков. К приоритетным задачам Биржевого комитета относится развитие коммерческой инфраструктуры, формирование рыночных индикаторов и цен на нефть и нефтепродукты, а также развитие биржевой торговли нефти и нефтепродуктов. Взаимодействие ФАС России, ФНС России и ЦБ РФ в рамках Биржевого комитета направлено на решения нескольких задач. На заседаниях Биржевого комитета анализируется текущая ситуация на рынке нефти и нефтепродуктов, предпринимаются активные меры по развитию и совершенствованию биржевой торговли нефти и нефтепродуктов, даются рекомендации участникам рынка, направленные на недопущение возможных нарушений антимонопольного законодательства. На сегодняшний день состоялось более 30 совещаний. Указанные меры, предпринимаемые (предпринятые) ФАС России позволили обеспечить сдерживание роста цен на нефтепродукты, законодательное развитие мелкооптовой торговли, совершенствование крупнооптовой торговли, развитие торговли природным газом и СУГ, а также изменение сложившийся тенденции и преломление восходящего тренда цены на нефтепродукты существенно раньше, чем в предыдущие годы. В 2016 году в рамках деятельности Биржевого комитета продолжится работа по: осуществлению мониторинга всех сегментов рынка нефтепродуктов; стимулированию, совершенствованию и развитию биржевой и внебиржевой торговли нефтью и нефтепродуктами. 3.2 Развитие правоприменительной практики в 2015 году В 2015 году в результате рассмотрения антимонопольным органом ряда дел продолжила формироваться правоприменительная практика, имеющая важное значение для антимонопольного регулирования, хозяйствующих субъектов, государственных органов и других заинтересованных лиц. 286 Практикообразующим является решение ФАС России по делу о нарушении антимонопольного законодательства в отношении Федерального агентства по рыболовству, Приморского территориального управления Федерального агентства по рыболовству, ООО «Акваресурс-ДВ», ООО «Тайфун», ООО «Комета». В ходе рассмотрения дела выявлены два антиконкурентных соглашения: 1) ООО «Акваресурс-ДВ», ООО «Тайфун» и ООО «Комета» заключили антиконкурентное соглашение (картель), которое привело в 2012 году к поддержанию цен на торгах Приморского управления Росрыболовства по продаже права на заключение договора о закреплении долей квот добычи водных биологических ресурсов (краба волосатого четырехугольного, краба синего, краба камчатского) в подзоне Приморье; 2) для того, чтобы реализовать картельное соглашение о поддержании цен на торгах, ООО «Акваресурс-ДВ», ООО «Тайфун», ООО «Комета» заключили с Росрыболовством и его Приморским территориальным управлением антиконкурентное соглашение, которое привело к ограничению числа участников аукционов. По результатам рассмотрения антимонопольного дела: 1) возбуждено 3 дела об административных правонарушениях, наложено штрафов на сумму более 245 млн. руб.; 2) возбуждены уголовные дела по статье 178 Уголовного Кодекса Российской Федерации в отношении Дремлюги Д.В., владеющего 100% уставного капитала ООО «Тайфун», Боровской М.С., владеющей 99% уставного капитала ООО «Акваресурс-ДВ», и по статье 285 Уголовного Кодекса Российской Федерации в отношении руководителя Приморского управления Росрыболовства Иванкова А.Е. Уголовное дело в отношении Иванкова А.Е. прекращено по амнистии. Дремлюге Д.В. и Боровской М.С. заочно предъявлено обвинение по статье 178 УК РФ, избрана мера пресечения в виде ареста и они объявлены в международный розыск. Это первое дело в практике антимонопольных органов, в рамках которого дана квалификация соглашений по совокупности статей 11 и 16 Закона о защите конкуренции, доказаны и подтверждены судами два антиконкурентных соглашения как между хозяйствующими субъектами, так и с участием органов власти. Данное дело пример тесного взаимодействия ФАС России и правоохранительных органов. Рассмотрение антимонопольного дела и расследование уголовного дела проходили параллельно. Доказательства по уголовному делу использовались в доказывании антиконкурентных соглашений. Во взаимодействии с природоохранной прокуратурой в судебном порядке были расторгнуты все договоры на добычу крабов, заключенные сроком на 10 лет в результате антиконкурентных соглашений. 287 Незаконный вылов крабов был прекращен. В 2015 году в результате эффективного взаимодействия со Счетной палатой России и Следственным комитетом Российской Федерации Федеральная антимонопольная служба завершила рассмотрение антимонопольного дела об антиконкурентном соглашении между Минстроем России, Минрегионом России, Госстроем, ФАУ «Федеральный центр ценообразования, некоммерческой организацией «Национальная ассоциация сметного инжиниринга», «ООО «Стройинформиздат», ООО «Госнорматив» и ООО «Госстройсмета». В ходе рассмотрения данного дела было установлено, что фактически государственные сметные нормативы (федеральные, отраслевые, территориальные) в форме баз данных, оказались в руках группы частных компаний, что не только ограничивает конкуренцию, но и приводит к практически бесконтрольному и произвольному расходованию бюджетных средств, создает почву для злоупотреблений и коррупции. Подобная система ценообразования в сфере строительства существует более 7 лет и распространила свое действие практически на всю территорию Российской Федерации. Следственным комитетом Российской Федерации бывшему руководителю ФАУ «ФЦСС» Ермолаеву, организовавшему ныне существующую систему ценообразования в строительстве, предъявлено обвинение в злоупотреблении должностным полномочием и избрана мера пресечения в виде заключения под стражу. ФАС Россию продолжает системную работу над решением этой проблемы в субъектах Российской Федерации. На сегодняшний день направлено 42 поручения территориальным органам о проведении соответствующих проверок на местах, возбуждено 25 антимонопольных дел и уже вынесено 5 решений о нарушении статьи 16 Закона о защите конкуренции региональными органами власти, отвечающими за ценообразование в строительстве, и хозяйствующими субъектами. Результатом взаимодействия с МВД России стало решение ФАС России, которым Федеральное агентство по обустройству государственной границы Российской Федерации, ФГКУ «Росгранстрой» и ЗАО «РосТрансСтрой» были признаны нарушившими статью 16 Закона о защите конкуренции - антиконкурентное соглашение, которое ограничило конкуренцию при определении подрядчика по разработке проектной и рабочей документации, реконструкции и достройке пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации. МВД России по данному факту расследуется уголовное дело, бывший руководитель Росграницы Безделов заочно арестован и экстрадирован из Италии. В 2015 году в результате взаимодействия с ФСБ России Федеральная антимонопольная служба признала ГУП ЧАО «Чукотснаб» и ЗАО а/с «Полярная Звезда» нарушившими пункт 3 часть 4 статьи 11 Закона о защите конкуренции – 288 антиконкурентное соглашение при проведении торгов на право оказания транспортных услуг по перевозке нефтепродуктов. Цена государственного контракта превысила 500 миллионов рублей. Такого рода соглашения, наряду с нерационально организованной системой госзакупок, стали одним из факторов опережающего роста цен на нефтепродукты, цены на которые в Чукотском автономном округе на 40-50% выше, чем в среднем по Дальневосточному федеральному округу. В конце 2015 года ФАС России завершила рассмотрение дела об антиконкурентных соглашениях, заключенных на рынке добычи и реализации водных биологических ресурсов в географической зоне королевства Марокко. Расследование «марокканского» картеля проводилось, в том числе, во исполнение поручений Президента Российской Федерации, данных по итогам заседания президиума Государственного совета Российской Федерации, состоявшегося 19 октября 2015 года. По результатам рассмотрения дела 9 рыболовецких компаний были признаны нарушившими пункт 3 части 1, часть 4 статьи 11 Закона о защите конкуренции, а НО «Ассоциация отечественных рыбопромышленников, ведущих промысел в зонах стран Западного побережья Африки» была признана нарушившей часть 5 статьи 11 Закона о защите конкуренции. Не менее важным является дело, рассмотренное ФАС России в отношении Федеральной таможенной службы России, ООО «СБЛ Техноложис», ЗАО «РДТЕХ». 21 мая 2012 года по результатам проведения открытого аукциона между ФТС России и ООО «СБЛ-Техноложис» заключен государственный контракт по начальной (максимальной) цене. Исполнитель должен осуществить поставку и их дальнейшую техническую поддержку программного продукта контроля качества исходных кодов и программных продуктов ORACLE. Стоимость данного контракта составляла более 300 миллионов рублей. Комиссией ФАС России установлено, что в период подготовки аукциона, сотрудники ФТС России, а также сотрудники 2-х хозяйствующих субъектов посредством электронной почты осуществляли разработку аукционной документации. Аукционная документация разрабатывалась с целью обеспечения победы в открытом аукционе ООО «СБЛ-Техноложис». Для достижения цели в аукционную документацию были включены «закладки» - трудновыполнимые и разноплановые условия (короткие сроки исполнения обязательств и завышенные требования к потенциальным исполнителям - участникам открытого аукциона). В рамках рассмотрения делам организовано эффективное взаимодействие между ФАС России, ФСБ России, ГСУ СК РФ, Счетной палатой, ФСТЭК России. Внесен существенный вклад в расследование уголовных дел по признакам злоупотребления должностными полномочиями сотрудниками ФТС России, признакам хищения средств государственного бюджета сотрудниками хозяйствующих субъектов в особо крупном размере. 289 Решение ФАС России по делу включено в материалы уголовного дела в отношении должностных лиц ФТС России, сотрудников хозяйствующих субъектов. В результате взаимодействия ФАС России, ФСБ России, ГСУ СК РФ по предъявленному обвинению Тверской суд г. Москвы признал виновным сотрудника хозяйствующего субъекта в совершении преступления по части 4 статьи 159 УК РФ и приговорил к лишению свободы сроком на 3 года. Отработана технология приобщения результатов ОРД к материалам дела о нарушении антимонопольного законодательства для доказывания нарушения по статье 16 Закона о защите конкуренции. Хозяйствующий субъект за участие в антиконкурентном соглашении привлечен к административной ответственности в виде штрафа в размере 23,44 млн. рублей. Арбитражный суд г. Москвы признал решение о нарушении антимонопольного законодательства по делу № 1-16-28/00-12-15 законным (дело № А40-144901/2015, дело № А40-247953/2015). |