Доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации
 Скачать 3.85 Mb.
|
|
2.10 . Реформа государственного оборонного заказа 2.10 .1 Результаты контрольной деятельности ФАС России в сфере государственного оборонного заказа В соответствии с указом Президента Российской Федерации от 08.09.2014 № 613 «О некоторых вопросах государственного управления и контроля в сфере государственного оборонного заказа вооружения, военной, специальной техники 274 и материальных средств», постановлением Правительства Российской Федерации от 25.12.2014 г. № 1489 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации в связи с упразднением Федеральной службы по оборонному заказу» с 01.01.2015 ФАС России осуществляет полномочия по контролю (надзору) в сфере государственного оборонного заказа (далее – ГОЗ). В рамках реализации контрольных функций по соблюдению положений Федерального закона от 29.12.2012 № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» и Закона о защите конкуренции центральным аппаратом ФАС России в 2015 году проведено 67 проверок государственных заказчиков, головных исполнителей и исполнителей ГОЗ, а также принято участие в 22 проверках по соблюдению законодательства в сфере ГОЗ, проводимых правоохранительными органами. По результатам проверочных мероприятий выдан ряд предписаний об устранении выявленных нарушений законодательства в сфере ГОЗ путем обеспечения возврата денежных средств. В частности, по результатам одной из проверок выдано предписание об обеспечении возврата денежных средств на сумму 3,2 млрд. руб. Кроме того, в 2015 году центральным аппаратом ФАС России возбуждено 13 дел о нарушении антимонопольного законодательства при исполнении ГОЗ. По результатам контроля и надзора центральным аппаратом ФАС России возбуждено 201 дело об административных правонарушениях в сфере ГОЗ и вынесено 102 постановления о привлечении должностных лиц и юридических лиц к административной ответственности. В рамках осуществления контроля соблюдения положений федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в части размещения ГОЗ ФАС России в 2015 году в ходе рассмотрения жалоб и обращений проведена 851 проверка и выдано 252 предписания. Кроме того, в рамках исполнения функций, переданных от ФСТ России, в 2015 году ФАС России осуществлялась проверка соблюдения государственными заказчиками положений законодательства и нормативных правовых актов в части формирования обоснованных цен на товары, работы, услуги (далее – продукция) по ГОЗ, подлежащих государственному регулированию. По итогам 2015 года выдано всего 347 заключений с рекомендациями о прогнозных ценах на продукцию ГОЗ, в том числе на: 2016 г. – по 129 наименованиям; 2017 г. – по 131 наименованиям; 2018 г. – по 87 наименованию. В течение 2015 года ФАС России были проведены анализ, расчеты и регистрация цен единственных поставщиков по 239 наименованиям продукции ГОЗ. 275 2.10 .2 Совершенствование нормативно-правовой базы в сфере государственного оборонного заказа В целях повышения эффективности реализации полномочий в сфере ГОЗ по инициативе ФАС России в 2015 году в федеральный закон от 29.12.2012 № 275- ФЗ «О государственном оборонном заказе», кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) и федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» федеральным законом от 29.06.2015 № 159-ФЗ «О внесении изменений в федеральный закон «О государственном оборонном заказе» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – федеральный закон 159-ФЗ) были внесены следующие изменения: - установлены запреты на действия (бездействие) головного исполнителя, исполнителей ГОЗ, влекущие за собой необоснованное завышение цен на продукцию по ГОЗ, неисполнение либо ненадлежащее исполнение государственного контракта; - регламентированы правила осуществления контроля (надзора) в сфере ГОЗ (процедуры проведения проверок, возбуждения и рассмотрения дел о нарушении законодательства в сфере ГОЗ и т.п.); - ужесточена ответственность государственных заказчиков, головных исполнителей, исполнителей ГОЗ: в КоАП РФ введены дополнительные составы и ответственность за совершение административных правонарушений в сфере ГОЗ, увеличен до 1 (одного) года срок давности привлечения к административной ответственности за нарушения в сфере ГОЗ, предоставлена возможность проведения административных расследований. Применение предложенных ФАС России норм будет способствовать предупреждению необоснованного завышения цен на продукцию, поставляемую по ГОЗ, а также повышению прозрачности деятельности ФАС России по контролю (надзору) в сфере ГОЗ. В 2015 году ФАС России проведена работа по ревизии актов Правительства Российской Федерации об определении единственных поставщиков продукции по ГОЗ, а также по анализу обоснованности определения хозяйствующих субъектов в качестве единственных поставщиков. По результатам проведенной работы ФАС России выявлены случаи наделения хозяйствующих субъектов распоряжениями Правительства Российской Федерации статусом единственных поставщиков продукции в сферах, являющихся конкурентными. Осуществление закупок у единственных поставщиков на таких рынках может привести к существенному увеличению стоимости и снижению качества продукции, поставляемой по ГОЗ. В целях повышения эффективности закупок продукции по ГОЗ и предотвращения предоставления статуса единственного поставщика организациям, действующим в конкурентных сферах, необходимо проработать 276 вопрос о внедрении механизма предварительного согласования с Минэкономразвития России, Минпромторгом России и ФАС России проектов актов Правительства Российской Федерации об определении организаций единственными поставщиками. Наиболее актуальными направлениями совершенствования подзаконной нормативной правовой базы, практического выполнения заданий ГОЗ и реализации контрольных функций в сфере ГОЗ являются: 1) разработка единого механизма государственного регулирования цен в сфере ГОЗ, предусматривающего, в частности: - установление порядка и приоритетности использования различных методов формирования цен (затратного, аналогового, метода предельного уровня цены и пр.) в зависимости от различных факторов, определяющих существенные характеристики производственного процесса и условий обращения продукции; - формирование единых для всех заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, государственных заказчиков, головных исполнителей (исполнителей) ГОЗ порядка и правил определения состава затрат (с учетом отраслевых особенностей), относимых на себестоимость продукции, поставляемой по ГОЗ, учитывающих особенности всех видов продукции, включая научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, сервисное обслуживание, ремонт, утилизацию, прочие работы (услуги). 2) упорядочение и систематизация информации о нормах трудо- и ресурсоемкости производства в различных отраслях с созданием соответствующей информационной системы; 3) актуализация перечня используемых ключевых показателей деятельности государственных корпораций и интегрированных структур, предприятий с государственным участием, стимулирующих проведение системной работы по снижению себестоимости продукции и оптимизации процессов производства, и внедрение этих показателей в рамках процедуры оценки деятельности компаний; 4) совершенствование управления закупочной деятельностью государственных корпораций и интегрированных структур, в том числе путем выработки рекомендаций по улучшению, контролю и оценке эффективности закупочной деятельности; 5) выработка механизмов, определяющих приоритеты в выборе проектов по перевооружению и модернизации предприятий ОПК для поддержания наиболее важных производств и технологий; 6) внедрение показателей, позволяющих оценить конечный результат мероприятий по перевооружению и модернизации предприятий ОПК, осуществляемых в рамках государственных и федеральных целевых программ; 7) осуществление ежегодной оценки эффективности применения законодательства в сфере ГОЗ и подготовки предложений по его совершенствованию; 8) оказание информационно-аналитической поддержки деятельности по 277 контролю (надзору) в сфере ГОЗ путем создания информационно-аналитической системы сбора данных о ценах и их сравнения в сфере ГОЗ и гражданской сфере. Автоматизация процессов сбора и обработки информации будет способствовать оперативному выявлению случаев поставки товаров (выполнения работ, оказания услуг) по завышенным ценам и обеспечению своевременного реагирования при установлении признаков нарушений; 9) разработка электронной торговой площадки для проведения закрытых торгов в сфере ГОЗ, позволяющей проводить автоматизированные конкурсы и аукционы в тех случаях, когда сведения о предмете закупки отнесены к государственной тайне, либо не подлежат размещению в открытом доступе в соответствии с отдельными распоряжениями Правительства Российской Федерации; 10) внедрение в государственных корпорациях и интегрированных структурах, предприятиях с государственным участием стандарта внутреннего контроля соблюдения антимонопольного законодательства, законодательства о государственном оборонном заказе и законодательства, регулирующего закупочную деятельность. 278 3. РАЗВИТИЕ АНТИМОНОПОЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 3.1 Развитие антимонопольного законодательства Российской Федерации в 2015 году «Четвертый антимонопольный пакет» Одним из важнейших этапов развития антимонопольного законодательства в Российской Федерации стало вступление в законную силу Федерального закона от 05.10.2015 № 275-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» («Четвертый антимонопольный пакет»). Основанием разработки «Четвертого антимонопольного пакета» явились План мероприятий («дорожная карт») «Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики», утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 г. № 2579-р (далее – Дорожная карта), Перечень поручений Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева по итогам встречи с членами Общероссийской общественной организации «Деловая Россия» от 26.07.2013 №ДМ-П13-4698, а также отдельные рекомендации данные Российской Федерации Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Изменения антимонопольного законодательства, в рамках «Четвертого антимонопольного пакета», направлены на существенное сокращение административных ограничений субъектов предпринимательской деятельности, повышение эффективности предупреждения и пресечения антимонопольных правонарушений, повышение ответственности должностных лиц органов власти за действия, связанные с недопущением, ограничением или устранением конкуренции, расширение процессуальных гарантий и повышение открытости процедуры рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства. В рамках «Четвертого антимонопольного пакта» предусмотрено сокращение сферы применения запрета злоупотребления доминирующим положением к действиям хозяйствующих субъектов. С 2016 года антимонопольные запреты на злоупотребление доминирующим положением будут применяться лишь в случае, если действия доминирующего на товарном рынке хозяйствующего субъекта приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а также к ущемлению интересов других хозяйствующих субъектов в сфере предпринимательской деятельности либо неопределенного круга потребителей. Одновременно следует отметить, что «Четвертый антимонопольный пакет» существенно сократил основания признания доминирующим положения хозяйствующего субъекта, занимающего небольшую долю товарного рынка. 279 Так, с 2016 года упразднен реестр лиц, имеющих долю на товарном рынке свыше 35 процентов, а также исключена возможность признания доминирующим положения субъекта, имеющего на рынке долю менее 35 процентов за исключением случаев коллективного доминирования. На основании судебной практики и лучшего зарубежного опыта «Четвертым антимонопольным пакетом» предусмотрено детальное описание и конкретизация форм недобросовестной конкуренции, что соответствует интересам хозяйствующих субъектов и содействует повышению законности в предпринимательской деятельности. Учитывая положительный опыт применения института предупреждения нарушений антимонопольного законодательства пунктом 6 «Дорожной карты» предусмотрено расширение применения института предупреждения на незначительные нарушения антимонопольного законодательства (в целях оперативного устранения нарушений до возбуждения дела). «Четвертым антимонопольным пакетом» введен механизм выдачи предупреждения в обязательном порядке в случае выявления злоупотребления доминирующим положением путем необоснованного установления различных цен на один и тот же товар, а также путем создания дискриминационных условий (пункты 6 и 8 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции), а также в случаях недобросовестной конкуренции и нарушения антимонопольного законодательства органами власти различного уровня. Указанные изменения позволят снизить количество антимонопольных дел и одновременно оперативно восстановить права лиц, пострадавших от нарушения антимонопольного законодательства. В целях повышения эффективности деятельности антимонопольного органа «Четвертым антимонопольным пакетом» предусмотрено создание коллегиальных органов, закрепив за ними полномочия по пересмотрурешений территориальных антимонопольных органов по делам о нарушении антимонопольного законодательства в случае, если такие решения нарушают единообразие в применении антимонопольными органами норм антимонопольного законодательства. Кроме того, коллегиальный орган ФАС России наделяется полномочиями по даче разъяснений по вопросам практики применения антимонопольного законодательства. В целях повышения эффективности расследования картелей «Четвертый антимонопольный пакет» дополнил статью 14.32 примечанием 5 в соответствии с которым предусматривается снижение административной ответственности для юридических лиц, признавших вину в совершенном административном правонарушении; отказавшихся от участия или дальнейшего участия в соглашении (картеле) и представивших сведения и документы, достаточные для установления события административного правонарушения. Так на снижение размера административного штрафа могут рассчитывать юридические лица, которые вторым и третьим выполнили указанные условия. 280 Снижение административной ответственности не будет применяться в отношении юридического лица, являющегося организатором картеля. В целях реализации новых положений антимонопольного законодательства ФАС России были направлены соответствующие разъяснения «Четвертого антимонопольного пакета» в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации и Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, а также методологические указания территориальным антимонопольным органам о необходимости проведения мероприятий направленных на информирование о положениях «Четвертого антимонопольного пакета». Кроме того, соответствующие изменения положений Закона о защите конкуренции были подготовлены в рамках плана мероприятий («дорожной карты») по совершенствованию градостроительной деятельности в целях избавления отрасли от административных барьеров, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 29.07.2013 № 1336-р. «Административное обжалование в строительстве» как инструмент улучшения предпринимательского климата в строительной отрасли В качестве наиболее значимых и актуальных для регулирования строительных отраслей мероприятий следует выделить внедрение с 2016 года практики так называемого «административного обжалования в строительстве». Среди необходимых мер по развитию конкурентной среды в строительстве необходимо отметить несколько факторов. Первый – это необходимость закрепления в Градостроительном кодексе Российской Федерации требований, согласно которым административные процедуры в сферах строительства должны быть исчерпывающими, то есть от предпринимателей-строителей нельзя требовать большего, чем будет установлено Правительством Российской Федерации. Данный принцип был реализован в статьях 2 и 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации в 2014 году. Второй – это реализации данного подхода на местах, то есть в регионах Российской Федерации, где за продолжительное время нормотворческой деятельности установилось множество процедур, процесс прохождения которых не прозрачен и иногда заведомо невозможен. Нормативные акты в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях должны соответствовать «исчерпывающим» положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации. То есть, для каждой сферы строительства Правительство Российской Федерации утвердит исчерпывающий перечень административных процедур. Именно инструмент «Административного обжалования» в ФАС России предполагает оценку актов и решений при осуществлении процедур, включенных в исчерпывающие перечни, на предмет нарушений. 281 Третий фактор – контроль. Особенно актуален контроль независимого регулятора – Федеральной антимонопольной службы, которая в соответствии с Федеральным законом от 13.07.2015 № 250-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» с 10 января 2016 года рассматривает жалобы на должностных лиц-нарушителей органов власти и организаций, осуществляющих эксплуатацию инженерных сетей на предмет наличия в их актах и действиях (бездействии) административных проволочек или вымогательства. Работа антимонопольных органов по рассмотрению жалоб и оперативному принятию мер реагирования, а также нормативная работа Минстроя России по оптимизации строительных процедур создадут системные условия для развития предпринимательства и строительной отрасли в целом. Новые функции по рассмотрению жалоб оптимизируют работу антимонопольного органа и направлены на оперативное решение проблем застройщика. Короткие сроки, возможность выдачи предписаний, а также перспектива штрафных санкций создают условия для эффективного рассмотрения споров и снижения давления на предпринимателей, чьи права нарушаются. Следует отметить, что вместе с поправками в Закон о защите конкуренции в части закрепления в нем порядка подачи жалобы (статья 18.1) были внесены корреспондирующие нормы в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, согласно которым должностные лица при систематических нарушениях могут быть подвергнуты дисквалификации на длительный срок (статья 14.9.1 КоАП). |