Доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации
 Скачать 3.85 Mb.
|
|
2.5 . Антимонопольное регулирование сферы жилищно- коммунального хозяйства 2.5.1. Общая характеристика, проблемы и предложения в части развития конкуренции в сфере тепло-, водоснабжения и водоотведения В 2015 году ФАС России проведен анализ состояния конкурентной среды на рынке оказания услуг по теплоснабжению, в ходе которого проанализирована деятельность 2500 хозяйствующих субъектов, оказывающих услуги по теплоснабжению на территории 83 субъектов Российской Федерации в 2013, 2014 годах. В результате проведенного анализа состояния конкуренции было установлено, что рынки теплоснабжения во всех субъектах Российской 237 Федерации характеризуются высокой степенью концентрации в условиях неразвитой конкуренции. Это связано с тем, что оказание потребителям услуг по теплоснабжению зависит от расположения тепловых сетей теплоснабжающих или теплосетевых организаций. Конечный потребитель приобретает и потребляет услугу только от того поставщика услуг, к которому присоединены теплопотребляющие установки потребителя. Как правило, на рынке действует хозяйствующий субъект, оказывающий услуги с использованием централизованной системы потребителям, составляющим 80% - 90% от общего числа потребителей в муниципальном образовании. Остальные участники рынка услуг по теплоснабжению являются, в основном, промышленными предприятиями, основную часть произведѐнной на собственной котельной тепловой энергии используют на нужды предприятия, а остальную часть - реализуют либо посреднику, либо конечным потребителям, находящимся вблизи предприятия. Вход на рынок услуг по теплоснабжению затруднен необходимостью вложения значительных первоначальных затрат (инвестиций). Участие в обороте тепловой энергии возможно только в случае наличия собственных (арендованных) сетей и (или) генерирующих мощностей. В 2015 году Федеральная антимонопольная служба принимала активное участие в разработке целевой модели рынка тепловой энергии. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 2.10.2014 № 1949- р утвержден план мероприятий («дорожная карта») «Внедрение целевой модели рынка тепловой энергии», предусматривающий, в том числе развитие конкуренции в сфере теплоснабжения и переход к новой системе ценообразования. 30 мая 2016 года Правительством Российской Федерации внесен в Государственную Думу Федерального собрания Российской Федерации согласованный заинтересованными федеральными органами исполнительной власти проект федерального закона, предусматривающий переход к целевой модели рынка тепловой энергии. В соответствии с положениями Федерального закона от 01.12.2014 № 404- ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О теплоснабжении» с 01.01.2015 по 31.12.2017 по соглашению сторон договора теплоснабжения и (или) договора поставки тепловой энергии (мощности) и (или) теплоносителя правомерно устанавливать: - цены на тепловую энергию (мощность), производимую и (или) поставляемую с использованием теплоносителя в виде пара теплоснабжающими организациями потребителям, другим теплоснабжающим организациям; - цены на теплоноситель в виде пара, поставляемый теплоснабжающими организациями потребителям, другим теплоснабжающим организациям; - цены на тепловую энергию (мощность), теплоноситель, поставляемые теплоснабжающей организацией, владеющей на праве собственности или ином законном основании источником тепловой энергии, потребителю, 238 теплопотребляющие установки которого технологически соединены с этим источником тепловой энергии непосредственно или через тепловую сеть, принадлежащую на праве собственности и (или) ином законном основании указанной теплоснабжающей организации или указанному потребителю, если такие теплопотребляющие установки и такая тепловая сеть не имеют иного технологического соединения с системой теплоснабжения и к тепловым сетям указанного потребителя не присоединены теплопотребляющие установки иных потребителей. При этом указанные цены должны быть не выше цен (тарифов) на соответствующие товары в сфере теплоснабжения, установленных уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов). Исключение составляют цены (тарифы) на тепловую энергию (мощность) и (или) теплоноситель, реализация которых необходима для оказания коммунальных услуг по отоплению и горячему водоснабжению населению и приравненным к нему категориям потребителей. Такие цены (тарифы) подлежат государственному регулированию. Цены на тепловую энергию (мощность), теплоноситель (в случаях, указанных выше), которые с 01.01.2015 по 31.12.2017 правомерно устанавливать по соглашению сторон договора теплоснабжения и (или) договора поставки тепловой энергии (мощности) и (или) теплоносителя, с 01.01.2018 не подлежат регулированию и определяются соглашением сторон, за исключением случаев: - реализации тепловой энергии (мощности) и (или) теплоносителя, необходимых для оказания коммунальных услуг по отоплению и горячему водоснабжению населению и приравненным к нему категориям потребителей; - производства тепловой энергии (мощности), теплоносителя с использованием источника тепловой энергии, установленная мощность которого составляет менее десяти гигакалорий в час, и (или) осуществления поставки теплоснабжающей организацией потребителю тепловой энергии в объеме менее пятидесяти тысяч гигакалорий за 2017 год. Таким образом, заложен механизм рыночных отношений и регулирования отрасли. Кроме того в 2015 году ФАС России совместно с территориальными органами проводит мониторинг нерегулируемых цен на пар и тепловую энергию (мощность), теплоноситель для потребителей тепловой энергии, подключенных к коллекторам источников тепловой энергии. ФАС России разработан проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования тарифов в сфере электроснабжения, теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения», предусматривающий отмену на федеральном уровне установления предельных (минимальных и (или) максимальных) уровней тарифов на тепловую энергию (мощность), 239 производимую в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии источниками тепловой энергии с установленной генерирующей мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более Таким образом, изменения, предусмотренные в проекте федерального закона, направлены на устранение избыточных регуляторных норм в условиях установленного Правительством Российской Федерации ограничения предельного размера платы граждан за коммунальные услуги. В 2015 году ФАС России был утвержден Сводный прогнозный баланс производства и поставок электрической энергии и мощности в рамках ЕЭС России по субъектам Российской Федерации на 2016 год, в том числе в части утверждения объемов отпуска тепловой энергии. В соответствии с положениями Закона о теплоснабжении утвержден приказ ФАС России от 12.11.2015 № 1086/15 «Об установлении предельных (минимальных и (или) максимальных) уровнях тарифов на тепловую энергию (мощность), производимую в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии источниками тепловой энергии с установленной генерирующей мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более, на 2016 год». Также ФАС России были утверждены приказы от 11.12.2015 № 1247/15 «Об утверждении минимальной нормы доходности для расчета тарифов в сфере теплоснабжения с применением метода обеспечения доходности инвестированного капитала на долгосрочный период регулирования с началом долгосрочного периода регулирования в 2016 году» и от 11.12.2015 № 1250/15 «Об утверждении минимальной нормы доходности для расчета тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения с применением метода доходности инвестированного капитала на долгосрочный период регулирования с началом долгосрочного периода регулирования в 2016 году». В 2016 году ФАС России продолжит реализацию плана мероприятий («дорожной карты») «Внедрение целевой модели рынка тепловой энергии», утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 02.10.2014 № 1949-р, включая доработку и внесение в установленном порядке в Правительство Российской Федерации проектов постановлений Правительства Российской Федерации, предусматривающих совершенствование механизмов раскрытия информации теплоснабжающими и теплосетевыми организациями, совершенствование действующих механизмов и правил, обеспечивающих равный доступ участников рынка к услугам в сфере теплоснабжения при подключении к системам теплоснабжения. Также будет продолжена работа по совершенствованию методологии и тарифного подхода в сферах теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, включая внесение изменений в нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации и ведомственные акты. Изменения в законодательстве о концессионных соглашениях 240 Федеральным законом «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации от 07.05.2013 № 103-ФЗ (далее – Федеральный закон № 103-ФЗ) были внесены изменения в Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее - Закон о концессионных соглашениях), Федеральный закон от 07.12.2011 № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» и Закон о теплоснабжении в части порядка заключения концессионных соглашений и договоров аренды на объекты теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Согласно нормам Федерального закона № 103-ФЗ передача прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения (водоснабжения, водоотведения) в случае, если срок, определяемый как разница между датой ввода в эксплуатацию хотя бы одного объекта из числа объектов теплоснабжения (водоснабжения, водоотведения), находящихся в государственной или муниципальной собственности, и датой публикации извещения о проведении конкурса, превышает 5 лет, либо дата ввода в эксплуатацию хотя бы одного объекта из числа указанных объектов не может быть определена, осуществляется только по концессионным соглашениям. Из анализа норм законодательства о водоснабжении и теплоснабжении следует, что с момента официального опубликования Федерального закона № 103-ФЗ закрепление объектов теплоснабжения, централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельных объектов таких систем, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения действующим законодательством не предусмотрено. При этом до 01.01.2015 собственники имущества в соответствии с частями 4 и 5 статьи 5 Федерального закона № 103-ФЗ могли заключить договоры аренды на объекты и (или) системы, подлежащие передаче по концессионному соглашению, на срок до трех лет и осуществлять необходимые мероприятия по передаче прав владения и (или) пользования указанными объектами и (или) системами по концессионному соглашению. Следует обратить внимание, что 01.02.2015 вступил в силу Федеральный закон от 21.07.2014 № 265-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 265-ФЗ). Согласно Закону о концессионных соглашениях (в редакции Федерального закона № 265-ФЗ) с 01.05.2015 допускается заключение концессионного соглашения без проведения торгов (по инициативе частного лица) с соблюдением установленных процедур. 241 В частности согласно нормам Закона о концессионных соглашениях частное лицо направляет конценденту предложение о заключении концессионного соглашения с приложением проекта концессионного соглашения. Таким образом, указанные изменения позволяют передавать объекты теплоснабжения, централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения в концессию без проведения торгов с соблюдением установленных процедур. В целях привлечения инвестиций в сферу жилищно-коммунального хозяйства на создание новых, реконструкцию и модернизацию существующих объектов инфраструктуры, стимулирование повышения надежности и качества услуг, ФАС России разработан проект постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», предусматривающий возможность превышения индекса изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в среднем по субъекту Российской Федерации в случае если это обусловлено реализацией утвержденных до 1 ноября 2015 года инвестиционных программ регулируемых организаций, оказывающих коммунальные услуги, а также заключенными концессионными соглашениями, с соответствующим пересмотром ранее установленных тарифов (утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 24.12.2015 № 1419). 2.5.2. Инициативы и предложения ФАС России в сферах утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов и управления многоквартирными домами С 1 января 2016 года вступили в силу положения Федерального закона от 29.12.2014 № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 458-ФЗ), согласно которым изменилась договорная конструкция отношений в сфере обращения с коммунальными отходами, а также система тарифного регулирования. Указанными законодательными изменениями введено понятие «региональный оператор по обращение с ТБО» - единственная организация, которая будет осуществлять сбор, вывоз, транспортировку, утилизацию ТБО, в своей зоне деятельности. Кроме того, предусмотрены следующие виды тарифов: - единый тариф на услугу регионального оператора; - тариф на обработку твердых коммунальных отходов; - тариф на обезвреживание твердых коммунальных отходов; 242 - тариф на захоронение твердых коммунальных отходов. В рамках реализации положений Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (в редакции Федерального закона № 458-ФЗ) ФАС России разработаны и внесены в Правительство Российской Федерации нормативные правовые акты, предусматривающие использование совершенно новых инструментов регулирования сферы обращения с твердыми коммунальными отходами: - Основы ценообразования в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами; - Правила регулирования тарифов в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами; - Стандарты раскрытия информации в области обращения с твердыми коммунальными отходами. Правительством Российской Федерации принято разработанное ФАС России постановление Правительства Российской Федерации от 05.02.2016 № 78 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 27.06.2013 № 543 «О государственном контроле (надзоре) в области регулируемых государством цен (тарифов), а также изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации». Указанное постановление позволяет осуществлять государственный контроль (надзор) в области регулируемых государством цен (тарифов) в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами, а также уточняет порядок его проведения в соответствии с терминологией Федерального закона № 458-ФЗ. Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.05.2016 № 484 «О ценообразовании в области обращения с твердыми коммунальными отходами» утверждены Основы ценообразования в области обращения с твердыми коммунальными отходами и Правила регулирования тарифов в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами, ответственным разработчиком которых являлся ФАС России. Документ определяет принципы, методы и порядок установления предельных тарифов для организаций, чья деятельность связана с обращением твердых коммунальных отходов (ТКО). Новая концепция регулирования направлена на рыночное и конкурентное ценообразование. Так, документ направлен на долгосрочное тарифное регулирование (не менее 3-5 лет). Кроме того, в целях формирования экономического обоснованного тарифа будут использованы результаты закупок, проведенных исключительно конкурентными способами, а также механизм бенчмаркинг, который позволит делать сравнение с другими организациями, осуществляющими деятельность в сопоставимых условиях. В 2016 году планируется завершение перехода на новое тарифное регулирования в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами, в том числе разработка и утверждение методических указаний по расчету регулируемых тарифов в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами. 243 Управление многоквартирными домами В 2015 году вступили в силу отдельные положения Федерального закона от 21.07.2014 № 255-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» которыми был введен механизм государственного регулирования деятельности по управлению многоквартирными домами путем введения лицензирования. В соответствии с указанными законодательными изменениями деятельность по управлению многоквартирными домами с 1 мая 2015 осуществляется на основании лицензии на ее осуществление, за исключением случая осуществления такой деятельности товариществом собственников жилья, жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом. По данным Минстроя России на конец 2015 года было выдано более 15 тыс. лицензий на осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами. По состоянию на сентябрь 2015 года решение по выбору способа управления многоквартирными домами реализовано в отношении более 1,8 млн. многоквартирных домов общей площадью 2,3 млрд. кв. метров. В 2015 году ФАС России проведен мониторинг рассмотрения территориальными антимонопольными органами обращений граждан и организаций с жалобами на решения лицензионных комиссий и организацию органами местного самоуправления конкурсов по отбору управляющих организаций для многоквартирных домов, управляющие организации которых не получили лицензию и в которых собственниками не было принято либо не было реализовано решение о смене способа управления либо выборе иной управляющей организации. Анализ полученной от территориальных органов информации свидетельствует о значительном снижении к концу 2015 года жалоб в антимонопольные органы на действия лицензионных комиссий, что объясняется тем, что хозяйствующие субъекты, осуществляющие деятельность по управлению многоквартирными домами обязаны были получить лицензию на ее осуществление до 1 мая 2015 года. При этом количество жалоб, поступающих в территориальные органы ФАС России, на организацию (или не проведение) органами местного самоуправления конкурсов по отбору управляющих организаций для многоквартирных домов, управляющие организации которых не получили лицензию и в которых собственниками не было принято либо не было реализовано решение о смене способа управления либо выборе иной управляющей организации, сохраняется на достаточно высоком уровне, так за IV квартал 2015 года было подано 122 жалоб. 244 В среднем по России, по данным Минстроя России, лицензии на осуществление деятельности по управления многоквартирными домами получили более 88 % управляющих организаций. При этом основной причиной отказа в выдаче лицензий являлось несоблюдение соискателями лицензий требований стандарта раскрытия информации в сфере управления многоквартирными домами. В целях упрощения порядка проведения торгов по отбору управляющих организаций для многоквартирных домов ФАС России выступил с предложением по разработке нормативного правового акта, предусматривающего изменение процедуры по отбору управляющей организации для многоквартирных домов органом местного самоуправления в случаях, установленных Жилищным кодексом Российской Федерации, путем проведения торгов в форме аукциона, а не открытого конкурса. В соответствии с положениями Правил проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 06.02.2006 № 75, цена договора в настоящее время устанавливается организатором открытого конкурса (органом местного самоуправления). Победителем указанных торгов становится тот, кто предложит максимум дополнительных работ и услуг за плату, установленную организатором торгов. Недостатком такого способа определения победителя является то, что проверить факт исполнения заявленных дополнительных работ и услуг, зачастую невозможно, более того даже реальное исполнение таких услуг и работ в ряде случаев, по мнению ФАС России, является избыточным. Указанная ситуация приводит к фиктивности предложений участников конкурса по объемам, качеству и периодичности выполнения каждой дополнительной работы и услуги по содержанию и ремонту общего имущества многоквартирного дома, фиктивности определения общей стоимости определенных участником конкурса таких дополнительных работ и услуг. По мнению ФАС России, цена должна определяться участниками рынка, то есть на основании их предложений, определенных путем проведения аукциона. Добросовестная управляющая организация не заявит цену договора ниже рентабельного уровня. Защитой от недобросовестного поведения участника торгов и предложения такой управляющей организацией цены договора ниже экономически обоснованного и, как следствие, отказа от заключения или исполнения договора может стать возможность лишения такого хозяйствующего субъекта лицензии на осуществление деятельности по управлению многоквартирными домами. ФАС России считает, что установление такого порядка отбора управляющих организаций для управления многоквартирными домами, согласно которому главным критерием отбора является цена, будет способствовать 245 снижению платы за содержание и ремонт общего имущества, что положительно скажется на собственниках помещений в многоквартирном доме. При этом орган местного самоуправления будет устанавливает перечень необходимых работ и услуг в конкретном доме (с учетом минимального перечня оказываемых услуги и специфики многоквартирного дома), периодичность и качественные показатели предоставляемых услуг, начальную цену (плата за содержание и ремонт общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, плата за управление многоквартирным домом), а победителем торгов будет являться лицо, предложившее наименьшую стоимость для выполнения указанных работ и услуг. Указанный порядок, по мнению ФАС России, является прозрачным как для организатора торгов, так и для участников, более того при таком подходе будет соблюдаться интерес собственников помещений, заинтересованных в снижении платы за содержание и ремонт общего имущества. При этом реализация такого нормативного правового акта невозможна без внесения изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации. ФАС России разработан проект соответствующего федерального закона «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации», позволяющий изменить существующий порядок отбора управляющей организации для управления многоквартирным домом, и направлен для рассмотрения в Минстрой России. |