Дополнительное образование. Дополнительное образование детей в россии единое и многообразное под редакцией С. Г. Косарецкого, И. Д. Фрумина Издательский дом Высшей школы экономики Москва, 2019
 Скачать 1.24 Mb.
|
|
Таблица 4.1. Средняя годовая стоимость дополнительного образования в 2016/17 учебном году в зависимости от ведомственной принадлежности организации (без учета ОДО Москвы), тыс. руб. Форма участия в оплате занятий Ведомственная принадлежность Органы управления в сфере образования Органы управления в сфере культуры Органы управления в сфере спорта Официально занятия бесплатные, но мы вносим добровольные взносы 2,5 3,8 9,6 Занятия платные (вносим плату за занятия), без дополнительных сборов 9,3 9,3 14,9 Занятия платные (вносим плату за занятия), и еще вносим добровольные взносы 8,1 3,8 11,9 Источник: Мониторинг экономики образования. 156 Глава 4. Финансово-экономические аспекты системы дополнительного образования 4.3. Расходы и финансовые стратегии семей и лицеями), в неполных семьях, а также в семьях, где родители не имеют высшего образования. Готовностью платить наибольшие суммы за дополнительное образование отличаются родители дошкольников. Для родите- лей старшеклассников характерна наибольшая разница между реальной и максимально желаемой суммой годовой оплаты за посещение ребенком объединения дополнительного образо- вания: средняя фактическая сумма оплаты за занятия заметно превышает желаемую. Несмотря на то что доля родителей, не готовых платить или платить больше, довольно велика, практически две тре- тьих респондентов не заявили о своей неготовности ввести или увеличить расходы на занятия своих детей в организациях до- полнительного образования. Следовательно, среди посещаю- щих государственные или муниципальные организации может быть существенная доля потенциальных потребителей плат- ных услуг, а также тех, кто готов платить за оказываемые услуги больше. Рис. 4.11. Динамика инвестиционных настроений родителей (%) Источник: Данные опроса родителей детей, посещающих ОДО, 2013, 2016 и 2017 гг. Годовые расходы на один кружок в учебном году (тыс. руб.) Максимальная сумма в год, которую готовы платить (тыс. руб.) Линейная (Годовые расходы на один кружок в учебном году (тыс. руб.)) Линейная (Максимальная сумма в год, которую готовы платить (тыс. руб.)) 6,1 12,1 14,4 8,0 11,5 9,1 2013 г. 2016 г. 2017 г. 157 Примечательный факт: наибольшая доля родителей, не го- товых платить или платить больше за обучение ребенка в той организации, где их опрашивали, приходится на тех, кто отве- тил, что они вносят плату, но не знают, за что именно — опла- чивают ли они занятия или вносят добровольные взносы. Это говорит о том, что повышение прозрачности в оплате могло бы оказать положительное влияние на готовность родителей тра- тить больше средств на дополнительные занятия своих детей. О возможностях семей и особенностях их установок в отно- шении платных услуг в сфере дополнительного образования го- ворят высказывания родителей, педагогов и экспертов в рамках фокус-групп и интервью. Из высказываний родителей на фокус-группах: «Платные занятия доступны не для всех. За последние годы они стали еще менее доступными, потому что платежеспособность многих семей уменьшилась». «Все зависит от возможностей конкретных родителей. Те, у кого нет возможностей оплачивать занятия, конечно, ищут бесплат- ные аналоги. Но есть такие родители, которые считают, что бес- платно ничего хорошего быть не может». Из интервью с экспертом в области дополнительного образова- ния: «Многие страны мира так живут и прекрасно экономически раз- виваются, потому что на этом рынке, а это рынок услуг, реали- зуются реальные рыночные отношения. То есть родители и дети выбирают качественные образовательные программы. Они долж- ны быть недорогими, они должны быть доступными, как в том же Израиле, например. Там установка изначальная, что ничего бесплатного быть не должно. Все, что бесплатно, не ценится. По- этому у них все платное, правда, все адаптируется государством. В результате стоимость программ доступная, и это реальные ры- ночные отношения. Но это принципиальная смена парадигмы системы дополнительного образования, к которой наша система сейчас не готова». 158 Глава 4. Финансово-экономические аспекты системы дополнительного образования 4.4. Модернизация финансово-экономических механизмов в сфере дополнительного образования Из интервью с руководителем ЦМИТ: «Мы чувствуем, что коммерциализация нужна даже для пере- дачи каких-то компетенций <…> сейчас общество не привыкло получать знания бесплатно. Наверное, высокопарно скажу, но общество требует, чтобы за знание оно платило. По-другому оно не хочет потреблять знание, а точнее, считает, что оно низкого качества». «Я стараюсь не делать так, чтобы совсем бесплатно-бесплатно ходили, потому что опыт показал, что на бесплатное не идут, к бесплатному относятся не так. Когда я начинал только, занятия стоили порядка 1000 рублей в месяц, и я устал объяснять роди- телям, что я буду делать с этими детьми. Очень сильно бес по- коились на эту тему родители. Когда я поднял стоимость занятий до 3000 рублей, никто никаких вопросов не задавал. Я не знаю, как это объяснить. Опыт показал, что бесплатное, оно не всегда хорошо». Две трети опрошенных родителей отмечают, что готовы были бы платить большепри позитивных изменениях в занятиях или организации в целом. Наиболее популярные условия для готов- ности платить больше: — если будет реализован индивидуальный подход к ребенку; — если будет улучшена материальная база (помещения, ме- бель, спортсооружения и проч.); — если будут расширены возможности для участия в кон- курсах, соревнованиях, в том числе за пределами населенного пункта. 4.4. Модернизация финансово-экономических механизмов в сфере дополнительного образования Основными целями совершенствования финансово-экономи- ческих механизмов в сфере дополнительного образования детей являются повышение прозрачности, адресности и эффективно- сти использования бюджетных средств, а также привлечение 159 внебюджетного финансирования, прежде всего в развитие ин- фраструктуры. Для достижения этих целей в последние годы решались сле- дующие задачи: — введение нормативного подушевого финансирования; — введение персонифицированного финансирования; — обеспечение равного доступа к бюджетным ресурсам по единым нормативам для всех участников реализации про- грамм дополнительного образования независимо от формы собственности и ведомственной принадлежности организа- ций. Приказом Минфина России от 16 февраля 2016 г. № 9н с 2017 г. введен специальный код бюджетной классификации, отсутствовавший ранее (до 2016 г. передача бюджетных ассиг- нований на поддержку дополнительного образования детей в Российской Федерации осуществлялась в форме дотации на бюджетное выравнивание, которая не носила целевой характер и не предоставляла возможности проследить движение средств на поддержку дополнительного образования). Для обеспечения равного доступа к бюджетным ресурсам по единым нормативам для всех участников реализации программ дополнительного образования независимо от формы собствен- ности и ведомственной принадлежности организаций 3 июля 2016 г. принят Федеральный закон № 313-ФЗ, который внес из- менения в Федеральный закон № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». Эти изменения предоставляют право субъектам Российской Федерации передавать средства на реализацию программ до- полнительного образования не только государственным, муни- ципальным, но и частным образовательным организациям, если их структурные подразделения получили лицензию на ведение программ дополнительного образования, а также индивидуаль- ным предпринимателям. 160 Глава 4. Финансово-экономические аспекты системы дополнительного образования 4.4. Модернизация финансово-экономических механизмов в сфере дополнительного образования При этом остался нерешенным вопрос о наделении этим правом муниципалитетов. Отсутствие такой возможности не позволяет им предоставлять субсидии или гранты из муници- пального бюджета в целях поддержки развития материаль- но-технической базы негосударственных образовательных ор- ганизаций, признанных социально ориентированными НКО, и повышать квалификацию их работников и руководителей. В соответствии с ч. 4 ст. 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации с 2016 г. финансовое обеспечение государственно- го (муниципального) задания образовательным организациям должно определяться на основании нормативных затрат, ут- вержденных органом, осуществляющим функции учредителя этих организаций. Система ОДО с опозданием включилась в общий процесс внедрения нормативно-подушевого финансирования. На данный момент большинство субъектов Российской Фе- дерации утвердили порядок определения нормативных затрат на оказание государственных услуг и порядок определения нормативных затрат на оказание муниципальных услуг по реа- лизации дополнительных общеобразовательных программ. В части регионов это сделано не в заданной «Общими требова- ниями» модели расчета на человеко-час по каждому виду и на- правленности (профилю) образовательных программ. Не везде реализована задача разработки повышающих коэффициентов, учитывающих специфику организации предоставления госу- дарственных услуг лицам с ограниченными возможностями здоровья, детям-инвалидам в соответствии с индивидуальной программой реабилитации инвалида и лицам со специальными потребностями. Разнообразие направленностей дополнительных обще- образовательных программ, подвидов программ внутри на- правленностей по размеру групп, продолжительности занятий, разноуровневость программ и т.д. делают введение норматив- 161 ного подушевого финансирования задачей существенно более сложной, чем в дошкольном и общем образовании с их четкими стандартами. Часть регионов и муниципалитетов столкнулись с трудностями в разработке нормативного обеспечения и расче- тов. Приоритетным направлением изменений системы допол- нительного образования стало формирование организационно- управленческих и финансово-экономических механизмов, под- держивающих, с одной стороны, возможность индивидуального выбора программ в соответствии с интересами семей и детей, а с другой стороны — стимулирующих расширение спектра про- грамм и повышение их качества. В первую очередь это внедрение персонифицированного финансирования — инструмента закрепления за семьями опре- деленного объема средств (размер персонифицированного обя- зательства, установленный в деньгах или часах дополнительно- го образования, которое предоставляется бесплатно в течение года) и их передачи организации (индивидуальному предпри- нимателю), реализующей дополнительную общеобразователь- ную программу после выбора данной программы потребителем. В рамках Федеральной целевой программы развития обра- зования на 2016–2020 гг. с 2016 г. запущен пилотный проект по апробации модели персонифицированного финансирования, в котором участвовали ХМАО–Югра, республики Татарстан, Саха (Якутия), Вологодская, Тульская, Астраханская области, Пермский край, Тюменская область и Республика Бурятия (по- следние с 2017 г.). В этих регионах реализованы вариативные модели, учитывающие особенности сети и территории. В 2018 г. в работу по апробации моделей персонифицирован- ного финансирования включилась новая группа регионов — Во- ронежская, Калининградская, Липецкая, Новгородская, Рязан- ская, Тамбовская, Томская, Ярославская области, а также Коми, Удмуртская и Чеченская республики. 162 Глава 4. Финансово-экономические аспекты системы дополнительного образования 4.4. Модернизация финансово-экономических механизмов в сфере дополнительного образования На федеральном уровне разработан законопроект и ждет утверждения Федеральный закон «О государственном (муни- ципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере», предусматрива- ющий использование механизма сертификата для исполнения государственного социального заказа, наряду с применяемым механизмом госзадания подведомственным учреждениям. Введение персонифицированного финансирования вызыва- ет разное отношение вовлеченных организаций и про фес сио- наль ного сообщества в целом. Ведется дискуссия относительно рисков ограничения специфических для системы дополнитель- ного образования возможностей (доступности гражданам не- скольких программ за счет бюджетных средств, возможности смены ребенком места и вида занятия в течение года), а также «судьбы» организаций и педагогов государственного (муници- пального) сектора, не привлекших детей к своим программам. Как относятся к нововведениям в экономических механиз- мах дополнительного образования родители? Судя по большо- му числу затруднившихся дать ответ, многие из них плохо ин- формированы об этих новациях. Среди тех, кто определился во мнении, больше тех, кто высказался в поддержку обеспечения равного доступа к бюджетному финансированию государствен- ных и частных организаций дополнительного образования, вве- дения соплатежей и индивидуальных сертификатов (рис. 4.12). Материалы фокус-групп с родителями показали, что их мне- ния относительно введения модели персонифицированного финансирования заметно различаются. Так, в ряде случаев дан- ная модель была поддержана родителями как расширяющая их возможности и сокращающая расходы на получение услуг до- полнительного образования. Отмечается, что введение индивидуальных сертификатов в первую очередь расширит возможности «уязвимых» категорий семей (малообеспеченных, многодетных и др.), возможности 163 Рис. 4.12. Отношение родителей к возможным нововведениям в системе дополнительного образования детей (%) Источник: Данные опроса родителей детей, посещающих ОДО, 2016 г. Поддерживаю Я скорее против Не могу оценить 26,1 30,5 32,2 46,8 49,8 65,8 70,8 36,2 22,9 27,4 18,5 12,1 7,8 7,9 37,7 46,6 40,4 34,7 38,1 26,4 21,3 Закрепление норматива (определенного количества часов) занятий на одного ребенка, финансируемых государством, сверх которого дополнительные занятия будут платными Введение индивидуального сертификата (электронной карты), позволяющего оплачивать услуги дополнительного образования, летнего отдыха Соплатежи — разрешение родителям доплачивать за услугу дополнительного образования, финансируемую из бюджета Электронная запись в кружки (дополнительного образования) Обеспечение равного доступа к бюджетному финансированию государственных и частных организаций дополнительного образования Компенсации малообеспеченным семьям за платные услуги дополнительного образования Учет достижений ребенка в дополнительном образовании при поступлении в вуз (наряду с ЕГЭ) 164 Глава 4. Финансово-экономические аспекты системы дополнительного образования 4.4. Модернизация финансово-экономических механизмов в сфере дополнительного образования которых в получении качественного дополнительного образо- вания в настоящее время довольно сильно ограничены по при- чинам финансового характера, а также тех родителей, у которых есть дети дошкольного и младшего школьного возраста, по- скольку большинство дополнительных занятий для этих воз- растных категорий в настоящее время являются платными. Из высказываний родителей на фокус-группах: «Данный сертификат позволит получить то, что мы ищем, то, что подходит конкретному человеку». «В случае получения этого сертификата мы вряд ли воспользуем- ся услугами нашего комплекса, потому что мы ими и сейчас не пользуемся, и при этом сможем сэкономить на расходах по полу- чению дополнительного в специализированных организациях». «Если данный сертификат будет оплачен государством, это будет полезно в первую очередь для малообеспеченных семей, тех, кто не в состоянии оплачивать услуги дополнительного образования. Это будет хорошая помощь и поддержка — для всех, кто получает дополнительное образование за деньги. Но прежде всего это бу- дет важно для тех, кто сейчас вообще не имеет возможности по- сещать платные кружки». Другая часть родителей не поддержала идею введения индиви- дуальных сертификатов. В качестве причин в первую очередь называлась нецелесообразность разделения всего массива услуг на равные части, независимо от того, мотивирован ребенок на получение дополнительных образовательных услуг или нет. Из высказываний родителей на фокус-группах: «Для тех, у кого дети посещают много кружков на бюджете, это невыгодно, а для тех, кто ходит в 1–2 платных кружка, это плюс». «Если один родитель считает, что его ребенок должен посещать несколько кружков, он и отдаст его на несколько кружков; если другой родитель думает, что его ребенок должен ходить в один кружок, он на один его и отдаст, это не зависит ни от каких сер- тификатов». 165 «Для тех, кто получает ДО на профессиональном уровне, это не- выгодно, это скорее для тех, кто занимается скорее на ознакоми- тельном уровне, для себя». Часть родителей не доверяет этой модели — из высказываний родителей на фокус-группах: «Сначала это будет бесплатно, а потом все равно все сведется к тому, что заставят родителей платить». «В итоге большее количество детей окажется на улице». «Потребности у всех разные. Есть прослойка родителей, которые убеждены, что бесплатно не может быть хорошо». «Эта идея изначально ущербная: сертификаты — это очередной бумажный вал. Кто будет оценивать эти услуги, какие дешевые, какие дорогие? В итоге это приведет к взиманию дополнитель- ных денег с родителей. Это завуалированная система поборов. Будет большой соблазн сделать какие-то ущербные услуги, за ко- торые все равно придется доплачивать». Кроме того, ряд родителей считает, что введение сертификатов ограничит их возможности в выборе дополнительных образова- тельных услуг, поставит их в определенные рамки. Из высказываний родителей на фокус-группах: «Этот сертификат нас ограничит, уменьшит наши возможности. Конечно, это нам не выгодно, потому что такая система ставит нас в определенные рамки. Сейчас, если у нас дети старше 8 лет, мы можем ходить в несколько кружков бесплатно, а по сертификату сможем посещать только 1–2 кружка. Например, занятия в музы- кальной школе подразумевают посещение 5 предметов. Даже если сертификат покроет все занятия в музыкальной школе, то все дру- гие занятия, например, в спортшколе, мы будем посещать платно». «Это какие-то рамки: сейчас и так очень много всего бесплатного, но дело — не в бесплатности, дело — в качестве предоставляемых услуг; если я нахожу то, что действительно подходит моему ре- бенку, для меня не будет большой роли играть, платный или бес- платный этот кружок». 166 Глава 4. Финансово-экономические аспекты системы дополнительного образования 4.4. Модернизация финансово-экономических механизмов в сфере дополнительного образования «У меня ребенок ходит на 6 бесплатных кружков; если мне дадут сертификат, я должна выбрать что-то одно, а я хочу, чтобы у меня ребенок и танцевал, и рисовал, и пел, и английским еще занимал- ся…». «Эта система приведет к тому, что все кружки будут только плат- ными, и люди будут ограничены этим сертификатом». Плюрализм мнений родительской общественности в отношении введения данной модели финансирования детского дополни- тельного образования, помимо всего прочего, свидетельствует о существенной дифференциации образовательных организаций и отсутствии у потребителей образовательных услуг равного доступа к получению качественного дополнительного образо- вания. Как правило, отрицательно отнеслись к идее введения сертификатов те родители, у которых дети получают дополни- тельные образовательные услуги в специализированных орга- низациях на бюджетной основе и ходят в несколько кружков, и которые удовлетворены качеством предоставляемых услуг до- полнительного образования, а также те, кто считают, что каче- ственные услуги не могут быть бесплатными, и готовы платить за образование своих детей. В свою очередь, по оценкам руководителей организаций, при введении инструмента оплаты услуг с помощью сертифика- тов будут поощряться сильные и успешные организации. Таким образом, государственные деньги в виде сертификатов будут приходить в коммерческие и государственные организации, су- мевшие заинтересовать своими услугами родителей и их детей. Введение персонифицированного финансирования уменьшит неравенство в доступе к дополнительным образовательным услугам, и все родители, вне зависимости от социально-эконо- мического положения, смогут отводить своих детей на занятия в организации. Наконец, введение персонифицированного фи- нансирования будет способствовать свободному выбору семей (детей и их родителей) между различными организациями, пре- 167 доставляющими платные услуги дополнительного образования детей. Следует отметить, что у всех руководителей организаций (государственных и коммерческих, имеющих и не имеющих образовательную лицензию, предоставляющих и не предостав- ляющих бесплатные услуги социально уязвимым слоям населе- ния), участвовавших в интервью, отмечен интерес к участию в системе персонифицированного финансирования. Руководите- ли организаций говорят о двух тенденциях: 1) увеличения ко- личества платных дополнительных образовательных услуг из-за большего спроса на них со стороны платежеспособного населе- ния; 2) повышения цен за занятия ввиду экономического кри- зиса. Многие руководители организаций негативно относятся к данным тенденциям и говорят о нежелании перевода на плат- ную основу изначально бесплатных или недорогих образова- тельных услуг. Таким образом, проект персонифицированного финансирования и предоставление государственных сертифи- катов семьям и организациям могли бы решить проблему уве- личения платных программ и проблему неравенства в доступе к ним. Из интервью руководителя негосударственной организации дополнительного образования: «Мне кажется, проект позволит поставить все ОДО (коммерче- ские и государственные) в равные условия: ребенок будет при- ходить в организацию, а за ним и государственные деньги придут в организацию, подобно Американской медицинской системе». |