Конституционное право России. Э. С. Юсубов, А. А. Макарцев конституционное право
 Скачать 1.91 Mb.
|
|
11.3. Избирательная система: понятие и виды В научной литературе существуют два подхода в определе- нии избирательной системы: широкий и узкий. В соответствии с широким подходом под избирательной системой понимается система упорядоченных общественных отношений, возникаю- щих по поводу организации и проведения выборов органов публичной власти, регулируемых нормами права или возника- ющих на их основе 2 . В зависимости от того, выборы какого ор- гана проводятся, выделяют избирательную систему по выборам Президента Российской Федерации, избирательную систему по 1 Постановление Центризбиркома Российской Федерации от 27.09.2006 г. № 187/1183-4 «О временном порядке голосования по почте при проведе- нии выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления» // Вестник Центризбирко- ма Российской Федерации. 2003. № 9; 2006. № 8, 9. 2 Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федера- ции / под ред. А.В. Иванченко. М. : Норма, 1999. С. 104; Ким А.И. Совет- ская избирательная система. М. : Госюриздат, 1962. 235 выборам депутатов Государственной Думы Федерального Со- брания Российской Федерации, избирательную систему по вы- борам депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, изби- рательную систему по выборам представительного органа местного самоуправления, избирательную систему по выборам главы муниципального образования. Избирательная система в узком смысле рассматривается как способ определения результатов голосования и порядок рас- пределения мандатов между избирательными объединениями или кандидатами. В русле данного подхода выделяются мажо- ритарная избирательная система, пропорциональная избира- тельная система и смешанная избирательная система. В зависи- мости от того, какая избирательная система будет использована при проведении конкретных выборов, итоги выборов могут сильно различаться. Мажоритарная избирательная система. Именно эта система широко распространена в мировой практике. Свое название она получила от французского слова «большинство». При данной системе избранным считается тот кандидат, который набрал большее число голосов по сравнению с другими. Мажоритарная система в зависимости от количества голо- сов, которое необходимо набрать победителю, делится на три вида: мажоритарная система относительного большинства, ма- жоритарная система абсолютного большинства и мажоритарная система квалифицированного большинства. Мажоритарная система относительного большинства – это избирательная система, при которой избранным считается кан- дидат, набравший простое большинство голосов, то есть боль- ше чем его соперники. Такая система применяется при выборах представительных органов местного самоуправления России, Великобритании (палата общин), Германии (Бундестаг). Очень часто применяется при формировании представительных орга- нов местного самоуправления. Например, в соответствии с За- 236 коном Новосибирской области от 7 декабря 2006 г. «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образо- ваний в Новосибирской области» выборы депутатов представи- тельного органа муниципального образования могут прово- диться с применением мажоритарной избирательной системы относительного большинства, при которой депутаты представи- тельного органа муниципального образования избираются по одномандатным или многомандатным избирательным округам. Плюсом мажоритарной системы относительного большин- ства является то, что результат достигается уже в первом туре голосования. Количество голосов, набранных победителем, за- висит от числа кандидатов, баллотировавшихся на одно место, то есть единственный случай, когда результата может не быть, – это получение одинакового наибольшего числа голосов двумя или более зарегистрированными кандидатами. Но такие случаи редки. Практически чем больше кандидатов, тем меньше голосов требуется для избрания. В этом и заключается недоста- ток мажоритарной избирательной системы относительного большинства. Значительная часть голосов, поданных за неиз- бранных кандидатов, пропадает. Второй разновидностью мажоритарной избирательной си- стемы является система абсолютного большинства, при которой победителю необходимо набрать более половины голосов изби- рателей (то есть 50% + 1 голос). Но это исходное общее число может быть трояким: а) от общего числа зарегистрированных избирателей; б) от общего числа поданных голосов; в) от обще- го числа поданных действительных голосов. Если ни один из кандидатов не получил необходимого числа голосов избирате- лей, то обычно проводится второй тур голосования. В ряде стран законодательством предусмотрено в этом случае прове- дение повторных выборов. Эта избирательная система исполь- зуется при прямых выборах глав государств (РФ, Грузия, Фран- ция). Президент Франции в соответствии со ст. 7 Конституции Франции избирается абсолютным большинством поданных го- 237 лосов. Плюсом данной системы является то, что за победителя проголосовало более половины избирателей, то есть его власть будет обладать высоким уровнем легитимации. К недостаткам мажоритарной системы абсолютного боль- шинства относится существование второго тура. Это является следствием того, что довольно трудно набрать более половины голосов избирателей в ходе первого тура. Чем больше в избира- тельном округе кандидатов, тем сложнее это сделать. Хотя су- ществуют и исключения. Так, при выборах Президента РФ в период с 2000 по 2012 г. победитель набирал абсолютное число голосов избирателей уже в первом туре. Во второй тур перебаллотируется установленное законом ко- личество кандидатов (обычно 2–3 кандидата), набравших боль- шинство голосов по сравнению с другими, или строго установ- ленное законом количество голосов (во Франции – не менее 12,5%). С целью не допустить повторных выборов по итогам вто- рого тура, а следовательно, финансовых расходов, во многих гос- ударствах предусмотрено, что для победы во втором туре канди- дату достаточно получить относительное большинство голосов. В соответствии с мажоритарной системой квалифицированного большинства победителю необходимо набрать четко определен- ное в законе количество голосов. Это может быть 25, 30, 75%. Так, для избрания Президентом Коста-Рики в первом туре кандидату необходимо набрать 40% голосов от общего числа зарегистриро- ванных избирателей. В Италии до реформы 1993 г. кандидат на пост сенатора для того, чтобы быть избранным в первом туре го- лосования, должен был получить не менее 65% поданных голосов. Мажоритарная система всегда результативна и проста в применении. При этом она при выборах членов парламента ме- нее, чем пропорциональная избирательная система, отражает полную картину политических сил в обществе. Пропорциональная избирательная система. Ее суть заклю- чается в том, что каждая партия получает в представительном органе число депутатских мест, пропорциональное количеству 238 поданных за нее голосов избирателей. Данная избирательная система применяется более чем в 60 странах мира. Впервые бы- ла применена в Бельгии в 1889 г. 1 Идеи применения пропорци- ональной избирательной системы, как при выборах высшего законодательного органа государственной власти, так и при вы- борах органов местного самоуправления были популярны среди российских правоведов в конце ХIХ в. 2 Главное достоинство данной системы состоит в том, что она является наиболее справедливой по отношению к политическим партиям и способствует адекватному отражению парламентом реального соотношения политических сил в обществе. Ее недо- статки заключаются в том, что избиратели почти отстранены от процедуры выдвижения кандидатов (это делают партийные ор- ганы) и зачастую не знают, за кого персонально они голосуют. Существуют различные виды пропорциональных избиратель- ных систем. Одни из них предполагают превращение страны в общенациональный избирательный округ (Нидерланды, Уруг- вай, Венесуэла). Другие пропорциональные избирательные си- стемы предусматривают использование территориальных изби- рательных округов (Испания, Латвия, Словения, Перу). Главное в пропорциональной системе – вычисление избира- тельной квоты (избирательного метра). Наибольшее распро- странение получил способ определения избирательной квоты, предложенный английским политическим деятелем Томасом Хэром. Предположим, что в избирательном округе, избирается представительный орган, состоящий из двадцати депутатов. В голосовании приняло участие 100 000 избирателей. За партию А проголосовали 10 000 избирателей, за партию В – 21 000, за 1 Конституционное (государственное) право зарубежных стран / отв. ред. Б.А. Страшун. М. : Норма, 1995. Т. 2. С. 56. 2 См.: Коркунов Н.М. Пропорциональные выборы // Политические инсти- туты, избирательное право и процесс в трудах российских мыслителей ХIХ–ХХ вв. : хрестоматия / отв. ред. А.А. Вешняков. М. : Весь мир, 2003. С. 325–343. 239 партию С – 33 000, за партию D – 5 200, за партию Е – 6 500. По окончании голосования соответствующая избирательная ко- миссия будет распределять мандаты между партиями пропор- ционально набранным ими голосам. Для этого необходимо вы- числить избирательную квоту (ИК) по формуле ИК = Х : У (Х – количество избирателей, принявших участие в голосовании; У – количество мандатов в представительном органе). Избиратель- ная квота равна 5 000, то есть именно такое количество голосов избирателей необходимо набрать партии, чтобы получить один депутатский мандат. Для определения числа мест, полученных каждой из партий в представительном органе, необходимо раз- делить количество голосов избирателей, набранное каждой из партий, на избирательную квоту. Получился следующий ре- зультат партия А – 2 места в парламенте, партия В – 4 места (1 000 – остаток), партия С – 6 мест (3 000 – остаток), партия D – 1 место (200 – остаток), партия Е – 1 место (500 – остаток). В итоге оказались распределенными 14 депутатских мандатов из 20, то есть 6 мест остались нераспределенными и у партий остались остатки голосов избирателей. Распределение остатков может быть произведено двумя спо- собами: методом наибольших остатков и методом наибольшей средней. Наиболее простым является метод наибольшего остат- ка, получивший название метод Гамильтона в честь американ- ского политического деятеля А. Гамильтона, предложившего его в 1972 г. Метод заключается в том, что после использования правила квоты оставшиеся места передаются спискам, имею- щим наибольший остаток. В этом случае оставшиеся мандаты в порядке очередности достанутся партиям D, В и С. Метод наибольшей средней был предложен в 1792 г. буду- щим президентом США Т. Джефферсоном. Этот способ заклю- чается в том, что оставшиеся места передаются спискам партий, имеющим наибольшую среднюю величину (наибольшее сред- нее частное), определяемую путем деления числа голосов, по- лученных списком, на число уже завоеванных этим списком 240 мест, увеличенное на единицу. При применении правила наибольшей средней возможны два варианта определения ре- зультатов: 1) вычисление квоты и распределение на её основа- нии мест, а остатки распределяются по правилу наибольшей средней (таблица 1); 2) распределение мандатов сразу после подсчета голосов по правилу наибольшей средней (таблица 2). Пропорциональная избирательная система в ее классическом виде в большей или меньшей степени увеличивает возможность получения депутатских мандатов представителями малочис- ленных партий. Но это порождает опасность образования в пар- ламенте большого числа мелких фракций, раскола голосов пар- ламентариев и невозможность оперативной законотворческой работы. Чтобы смягчить эти недостатки, во многих странах ис- пользуется институт заградительного барьера, то есть устанав- ливают на законодательном уровне количество голосов избира- телей, которое должен получить список, чтобы быть допущен- ным к распределению депутатских мандатов. Обычно такое количество составляет от 1% (Израиль), 1,5% (Мексика), 2% (Япония), 4% (Украина) до 5% (ФРГ), 7% (РФ). Заградительный барьер, безусловно, нарушает принцип про- порциональности. Эффект от его применения может быть весь- ма значителен. Например, в 1992 г. в Болгарии (где загради- тельный барьер равен 4%) в результате выборов в Народном Собрании оказалась непредставленной почти четверть подан- ных голосов. В Польше перед выборами 1993 г. был введен «барьер» в 5% для партий и 8% – для их объединений. Вслед- ствие этого 35% поданных голосов были лишены своего пред- ставительства в сейме 1 . Для того чтобы пропорциональная из- бирательная система работала достаточно эффективны, необхо- димо с одной стороны, сложившаяся многопартийность, с дру- гой – отсутствие поляризации политических сил. 1 Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть. М. : Волтерс Клувер, 2006. С. 537. Т аб лица 1 Па рт ии Ко ли че - ст во го ло - сов из би - рат елей Ч ис ло мес т по лу че н- ны х на ос но ва нии кв от ы Ра сп ре де - ле ние 15- го ман - да та Ра сп ре де - ле ние 16- го ман - да та Ра сп ре де - ле ние 17- го ман - да та Ра сп ре де - ле ние 18- го ман - да та Ра сп ре де - ле ние 19- го ман - да та Ра сп ре де - ле ние 20- го ман - да та И тог ов ое рас пред е- ле ние ман - да то в А 10 0 00 2 3 33 3, 3 3 33 3, 3 3 33 3, 3 3 33 3, 3 3 33 3, 3 3 33 3, 3 3 В 21 0 00 4 4 20 0 4 20 0 3 50 0 3 50 0 3 50 0 3 00 0 6 С 33 0 00 6 4 71 4, 2 4 12 5 4 12 5 3 66 6, 6 3 30 0 3 30 0 9 D 5 20 0 1 2 60 0 2 60 0 2 60 0 2 60 0 2 60 0 2 60 0 1 Е 6 50 0 1 3 25 0 3 25 0 3 25 0 3 25 0 3 25 0 3 25 0 1 Па рт ия , по лу - чи вша я м анда т С В С С В А 242 Т аб лица 2 Парт ии Кол ичест во гол осов избират еле й Распредел ение первого ма нда та Распредел ение второго ма нда та Распредел ение трет ьег о ма нда та Распредел ение четв ерто го ман дат а Распредел ение пято го ма нда та Распредел ение шест ого ма нда та Распредел ение седьм ого ма нда та Распредел ение восьм ого ма нда та Распредел ение девят ого ма нда та Распредел ение десято го ма нда та Распредел ение одиннадцатог о ма нда та Распредел ение двенадцатог о ма нда та Распредел ение тринадцат ого ма нда та Распредел ение четы рн адц ато го ман дат а Распредел ение пятн адцатого ма нда та Распредел ение шест надцатого ма нда та Распредел ение семнадцат ого ман дат а Распредел ение восемнад цат ого ма нда та Распредел ение дев ятн адц ато го ман дат а Распредел ение двадцат ого ма нда та Итоговое ра спредел ение ма нда тов 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 А 1 10 00 0 10 00 0 10 00 0 10 00 0 10 00 0 10 00 0 10 00 0 50 00 50 00 50 00 50 00 50 00 50 00 50 00 50 00 33 33 33 33 33 33 33 33 33 33 33 33 3 В 21 00 0 21 00 0 21 00 0 10 50 0 10 50 0 10 50 0 70 00 70 00 70 00 52 50 52 50 52 50 52 50 42 00 42 00 42 00 42 00 35 00 35 00 35 00 30 00 6 С 33 00 0 33 00 0 16 50 0 16 50 0 11 00 0 82 50 82 50 82 50 66 00 66 00 55 00 55 00 47 14 47 14 47 14 47 14 41 25 41 25 36 66 33 00 33 00 9 С 52 00 52 00 52 00 52 00 52 00 52 00 52 00 52 00 52 00 52 00 52 00 52 00 52 00 52 00 26 00 26 00 26 00 26 00 26 00 26 00 26 00 1 Е 65 00 65 00 65 00 65 00 65 00 65 00 65 00 65 00 65 00 65 00 65 00 32 50 32 50 32 50 32 50 32 50 32 50 32 50 32 50 32 50 32 50 1 Парти я, получи вш ая ман дат С В С С В А С В С Е С В D А С В С С В А 243 Первый мандат достается партии В, так как у неё самое большое количество набранных голосов. При определении вто- рого мандата мы высчитываем наибольшую среднюю. У всех партий, кроме С, цифра остается равной цифре в столбике 3. Для вычисления средней у партии В берем количество голосов, набранное партией С, делим на 2 (1 мандат +1) и получаем 16 500. Наибольшая средняя получается у партии В, которая и получает второй мандат. Определяя, кому достанется третий мандат, снова находим среднюю: у партий А, D, Е она остается неизменной. Чтобы вычислить среднюю у партии С, берем ко- личество голосов, набранное ею, и делим на 2 (1 мандат +1) и получаем 16 500. Средняя партии В равна 21000 (количество голосов набранное партией), делим на 2 (1 мандат +1) и получа- ем 10500. Третий мандат достается партии С, у которой средняя является наибольшей. Остальные депутатские мандаты распре- деляются по аналогичной системе. На основе квоты Хэра происходит распределение депутатских мандатов между списками депутатов и внутри списка кандидатов при выборах депутатов Государственной Думы Федерального Со- брания Российской Федерации шестого созыва. Центральная из- бирательная комиссия Российской Федерации подсчитывала сум- му голосов избирателей, поданных за федеральные списки канди- датов, допущенных к распределению депутатских мандатов. Эта сумма голосов избирателей делилась на 450 – число депутатских мандатов, распределяемых по федеральному избирательному округу. В случае передачи депутатских мандатов федеральным спискам кандидатов, которые набрали более 5, но менее 7% голо- сов избирателей, указанная сумма голосов избирателей делилась на число депутатских мандатов, оставшихся после передачи. По- лученный результат являлся первым избирательным частным, ко- торое используется в процессе распределения депутатских манда- тов между федеральными списками кандидатов. Далее число голосов избирателей, полученных каждым фе- деральным списком кандидатов, допущенным к распределению 244 депутатских мандатов, делилось на первое избирательное част- ное. Целая часть числа, полученного в результате такого деле- ния, есть число депутатских мандатов, которые получал соот- ветствующий федеральный список кандидатов в результате первичного распределения депутатских мандатов. Если после проведенного первичного распределения депутат- ских мандатов оставались нераспределенные депутатские манда- ты, проводилось их вторичное распределение. Нераспределенные депутатские мандаты передавались по одному тем федеральным спискам кандидатов, у которых оказывалась наибольшей дробная часть числа, полученного в результате деления. При равенстве дробных частей (после запятой до шестого знака включительно) преимущество отдавалось тому федеральному списку кандидатов, за который подано большее число голосов избирателей. На выборах депутатов Государственной Думы шестого со- зыва, которые проходили на основе пропорциональной избира- тельной системе 11 декабря 2011 г., заградительный барьер преодолели четыре списка кандидатов: Наименования политиче- ских партий, зарегистри- ровавших федеральные списки кандидатов Число голосов избирателей, поданных за каждый федеральный список кандидатов Число депутатских мандатов, причи- тающихся каждо- му из указанных списков: Абсолютное значение В процентах от числа избирате- лей, принявших участие в голо- совании 1. Политическая партия «СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ» 8 695 522 13,24 64 2. Политическая партия «Либерально-демократи- ческая партия России» 7 664 570 11,67 56 3. Политическая партия «Коммунистическая партия Российской Федерации» 12 599 507 19,19 92 4. Всероссийская политическая партия «ЕДИНАЯ РОССИЯ» 32 379 135 49,32 238 245 Важное значение при проведении выборов по пропорцио- нальной избирательной системе имеет способ распределения мандатов внутри списка между кандидатами одной партии. Вы- деляют жесткие (закрытые) и гибкие (открытые) списки канди- датов. Жесткие списки, применяемые при выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, означают, что каждый избиратель может проголо- совать только за тот или иной список в целом. При этом из- бранными по каждому списку считаются кандидаты, чьи фами- лии в нем стоят первыми – в том количестве, какое число мест в избираемом органе получила данная партия. Голосование по гибким спискам (Италия, Швейцария) предполагает, что каж- дый избиратель голосует не только за список в целом, но и вы- ражает свое отношение к отдельным кандидатам избранного им списка. Для этого используется институт преференций – циф- ровых обозначений предпочтительности кандидатов списка для данного избирателя. Избранными от данной партии будут кан- дидаты, получившие наибольшее число первых или близких к ним преференций. В ряде стран (Бельгия, Австрия) используется система полу- жестких списков, когда кандидаты, стоящие в начале списка (чаще всего это лидеры партии), получают депутатские манда- ты в первую очередь. На остальных кандидатов распространя- ется система гибких списков. Смешанная мажоритарно-пропорциональная избирательная система. Стремление снизить негативный эффект недостатков мажоритарной или пропорциональной избирательной систем при- вело к возникновению смешанной избирательной системы (Ита- лия, Грузия, Россия, Албания, Венгрия, ФРГ, Литва). Эта избира- тельная система предполагает сочетание элементов как первой, так второй. Например, 225 депутатов Государственной Думы Фе- дерального Собрания Российской Федерации первых четырех со- зывов избирались по мажоритарной избирательной системе отно- сительного большинства, а 225 – по пропорциональной. 246 Конституционность использования смешанной избиратель- ной системы при выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации являлась пред- метом рассмотрения Конституционного Суда Российской Фе- дерации. Поводом к рассмотрению дела явился запрос Саратов- ской областной Думы о проверке конституционности примене- ния смешанной избирательной системы при выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Ссылаясь на мировой опыт и на то, что смешанная избирательная система соответствует предназначению выборов как высшего непосредственного выражения власти народа и позволяет отразить выраженную в ходе голосования волю граждан, Конституционный Суд признал, что оспариваемое по- ложение не нарушает Конституцию Российской Федерации, в том числе закреплённые ею принцип свободных выборов (ст. 3), право граждан участвовать в управлении делами госу- дарства как непосредственно, так и через своих представителей, а также право избирать и быть избранными в органы государ- ственной власти (ст. 32), гарантии равенства этих прав (ст. 19), равенство общественных объединений перед законом (ст. 13) 1 Смешанная избирательная система при её использовании выполняет несколько задач. Во-первых, это формирование пар- ламентской многопартийности; во-вторых, содействие адекват- ному выражению интересов различных социальных и нацио- нальных групп и общностей, в том числе национальных мень- шинств. Такая система выборов обеспечивает принцип равен- ства голосов избирателей, пропорциональность распределения мандатов между партиями в соответствии с числом полученных их кандидатами голосов, способствует становлению самих пар- тий. На основе смешанной избирательной системы в соответ- 1 Постановление Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1998 г. № 26-П «По делу о проверке конституционности положений Федерального зако- на от 21 июня 1995 г. “О выборах депутатов Государственной Думы Фе- дерального Собрания РФ”» // СЗ РФ. 1998. № 48. Ст. 5969. 247 ствии с Федеральным законом от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» 1 будет избираться Государ- ственная Дума седьмого созыва. Также она используется при формировании законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Федеральный закон «Об основных га- рантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определил, что не менее чет- верти депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации долж- ны избираться по пропорциональной избирательной системе. В некоторых странах нашла применение полупропорцио- нальная избирательная система. В ней сочетаются черты мажо- ритарной и пропорциональной систем: состязаются отдельные кандидаты, а результаты выборов определяются с помощью ку- мулятивного вотума с использованием систем единственного передаваемого и непередаваемого голоса. Система кумулятивного вотума используется в многоман- датных избирательных округах. Каждый избиратель имеет столько голосов, сколько депутатов избирается от данного округа. При этом он может все свои голоса отдать одному кан- дидату или распределить их по своему усмотрению между не- сколькими кандидатами. Система единственного непередаваемого голоса означает, что в многомандатных округах в предвыборной борьбе участ- вуют отдельные кандидаты, а каждый избиратель имеет право только одного голоса. Такая система предполагает использова- ние преференций, которыми каждый избиратель помечает фа- милии кандидатов, включенных в избирательный бюллетень. Результаты выборов определяются путем подсчета голосов, по- данных по первым, вторым и т.д. преференциям. Избранными 1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 8. Ст. 740. |