Конституционное право России. Э. С. Юсубов, А. А. Макарцев конституционное право
 Скачать 1.91 Mb.
|
|
9.4. Порядок принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Федерации Принятие в Российскую Федерацию и образование в её со- ставе нового субъекта Федерации происходит в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и об- разования в её составе нового субъекта Российской Федера- ции» 2 . Согласно этому закону принятие в Российскую Федера- цию и образование в ее составе нового субъекта осуществляет- ся на добровольной основе. В ходе данной процедуры должны соблюдаться государственные интересы Российской Федера- ции, принципы федеративного устройства Российской Федера- ции, права и свободы человека и гражданина, а также учиты- ваться сложившиеся исторические, хозяйственные и культур- 1 Закон Российской Федерации от 25 октября 1991 г. № 1807-I «О языках народов Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депута- тов и Верховного Совета Российской Федерации. 1991. № 50. Ст. 1740. 2 Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 52 (часть I). Ст. 4916. 194 ные связи субъектов Российской Федерации, их социально- экономические возможности. Принятие нового субъекта в Российскую Федерацию. В каче- стве нового субъекта в Российскую Федерацию может быть при- нято иностранное государство или его часть. Принятие в Россий- скую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного госу- дарства или его части осуществляется по взаимному согласию Российской Федерации и данного иностранного государства в соответствии с международным (межгосударственным) догово- ром о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части, заключенным Российской Федерацией с данным иностранным государством. В случае принятия в Российскую Федерацию в качестве но- вого субъекта иностранного государства этому субъекту предо- ставляется статус республики, если международным договором не предусматривается предоставление новому субъекту статуса края или области. В случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта части иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, края, обла- сти, автономной области или автономного округа. Инициатором предложения о принятии в Российскую Феде- рацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части и заключении международного договора высту- пает иностранное государство. Президент Российской Федера- ции уведомляет о данной инициативе Совет Федерации Феде- рального Собрания Российской Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Прави- тельство Российской Федерации и проводит с ними соответ- ствующие консультации. Международный договор, заключае- мый между Российской Федерацией и иностранным государ- ством по поводу вхождения последнего или его части в состав России, может предусматривать следующие моменты: а) наименование и статус нового субъекта Российской Феде- рации; 195 б) порядок приобретения гражданства Российской Федера- ции гражданами иностранного государства и распространения на них в полном объеме правового статуса гражданина Россий- ской Федерации; в) правопреемство в отношении членства иностранного го- сударства в международных организациях, его имущественных активов и пассивов; г) действие законодательства Российской Федерации на тер- ритории нового субъекта Российской Федерации; д) функционирование органов государственной власти и ор- ганов местного самоуправления иностранного государства на территории нового субъекта Российской Федерации. После того как Конституционный Суд Российской Федера- ции признает не вступивший в силу международный договор конституционным, договор вносится в Государственную Думу на ратификацию в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О международных договорах Российской Федера- ции». Одновременно с международным договором в Государ- ственную Думу вносится проект федерального конституцион- ного закона о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта, в котором определяются наименование, статус и границы нового субъекта, а также заключительные и переход- ные положения, устанавливающие сроки, в течение которых новый субъект должен быть интегрирован в экономическую, финансовую, кредитную и правовую систему Российской Фе- дерации, а также в систему органов государственной власти Российской Федерации. Федеральный закон о ратификации международного догово- ра и федеральный конституционный закон принимаются пала- тами Федерального Собрания Российской Федерации в порядке, предусмотренном для принятия подобных актов. Изменения в ч. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на ос- новании федерального конституционного закона о принятии в 196 Российскую Федерацию нового субъекта и учитываются при переиздании текста Конституции Российской Федерации. В марте 2014 г. в соответствии с вышеописанной процедурой были приняты Федеральный конституционный закон «О приня- тии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов – Республи- ки Крым и города федерального значения Севастополя» 1 и Фе- деральный закон «О ратификации Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Фе- дерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов» 2 , на основании которых в составе Российской Федерации были образованы два новых субъекта. Федеральный конституционный закон был подготовлен на основании результатов общекрымского референдума, прове- дённого 16 марта 2014 г. в Автономной Республике Крым и го- роде Севастополе, на котором поддержан вопрос о воссоедине- нии Крыма с Россией на правах субъекта Российской Федера- ции, Декларации о независимости Автономной Республики Крым и города Севастополя, Договора между Российской Фе- дерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Феде- рацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов, а также предложения Республики Крым и города с особым статусом Севастополя о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым, включая город с особым статусом Севастополь. 1 Федеральный конституционный закон от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя» // Российская газета. 2014. 24 марта. Федеральный выпуск № 6338. 2 Федеральный закон от 21 марта 2014 г. № 36-ФЗ «О ратификации Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Россий- скую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов» // Российская газета. 2014. 24 марта. № 6338. 197 Образование в составе Российской Федерации нового субъ- екта Российской Федерации. Образование в составе Россий- ской Федерации нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации. Образование в составе Российской Федерации нового субъ- екта может повлечь за собой прекращение существования субъ- ектов Российской Федерации, территории которых подлежат объединению. Инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит субъектам Россий- ской Федерации, на территориях которых образуется новый субъект Российской Федерации. Предложение, направленное на имя Президента Российской Федерации, должно быть обосно- вано и содержать предполагаемые наименование, статус и гра- ницы нового субъекта, а также прогноз социально- экономических и иных последствий, связанных с образованием в составе Российской Федерации нового субъекта. В качестве сопроводительных материалов одновременно представляются: а) предложения о правопреемстве нового субъекта в отноше- нии собственности заинтересованных субъектов Российской Фе- дерации в отношениях с органами государственной власти Рос- сийской Федерации, другими субъектами Российской Федерации; б) предложения о внесении изменений и дополнений в феде- ральный закон о федеральном бюджете на текущий год в связи с образованием в составе Российской Федерации нового субъ- екта либо предложения к проекту федерального бюджета на следующий год, если образование в составе Российской Феде- рации нового субъекта не предполагает перераспределение бюджетных средств текущего года; в) предложения о функционировании государственных орга- нов и организаций заинтересованных субъектов Российской Федерации на территории нового субъекта Российской Федера- ции, а также о формировании органов государственной власти нового субъекта Российской Федерации; 198 г) предложения о действии законов и иных нормативных правовых актов заинтересованных субъектов Российской Феде- рации на территории нового субъекта Российской Федерации; д) сведения о предполагаемых сроках проведения референдумов заинтересованных субъектов Российской Федерации по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта. Президент Российской Федерации уведомляет о полученном предложении Совет Федерации, Государственную Думу, Пра- вительство Российской Федерации и при необходимости про- водит с ними соответствующие консультации. Вопрос об образовании в составе Российской Федерации но- вого субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтере- сованных субъектов Российской Федерации, назначение, подго- товка и проведение которых осуществляются в соответствии с законами о референдуме субъектов Федерации. Если вопрос об образовании в составе Российской Федера- ции нового субъекта не получил одобрения хотя бы в одном из заинтересованных субъектов, то повторные референдумы могут проводиться во всех заинтересованных субъектах Российской Федерации независимо от результатов предыдущих референду- мов по данному вопросу не ранее чем через год. Официальные данные о результатах референдумов заинтере- сованных субъектов Российской Федерации по вопросу об об- разовании в составе Российской Федерации нового субъекта представляются Президенту Российской Федерации. Проект федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта может быть внесен в Государственную Думу, если на референдумах заинтере- сованных субъектов Российской Федерации были приняты соот- ветствующие решения по вопросу об образовании в составе Рос- сийской Федерации нового субъекта. Проект указанного закона, вносимый Президентом Российской Федерации, должен содер- жать положения, определяющие наименование, статус и границы нового субъекта Российской Федерации, положения о прекраще- 199 нии существования заинтересованного субъекта (заинтересован- ных субъектов) Российской Федерации, заключительные и пере- ходные положения, устанавливающие сроки, в течение которых должны быть урегулированы следующие вопросы: а) формирование органов государственной власти нового субъекта Российской Федерации; б) внесение изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год, если образование в со- ставе Российской Федерации нового субъекта предполагает пе- рераспределение бюджетных средств текущего года; в) правопреемство нового субъекта Российской Федерации в отношении собственности заинтересованных субъектов Рос- сийской Федерации в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, другими субъектами Российской Федерации, иностранными государствами и международными организациями; г) функционирование территориальных органов федераль- ных органов исполнительной власти и федеральных судов на территории нового субъекта Российской Федерации; д) функционирование государственных органов и организа- ций заинтересованных субъектов Российской Федерации на территории нового субъекта Российской Федерации; е) действие законов и иных нормативных правовых актов за- интересованных субъектов Российской Федерации на террито- рии нового субъекта Российской Федерации. Федеральный конституционный закон об образовании в со- ставе Российской Федерации нового субъекта принимается па- латами Федерального Собрания Российской Федерации в соот- ветствующем порядке. Изменения в ч. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации, определяющую состав Российской Фе- дерации, вносятся на основании федерального конституционно- го закона об образовании в составе Российской Федерации но- вого субъекта и учитываются при переиздании текста Консти- туции Российской Федерации. 200 Т а б л и ц а 1 Результаты объединительных референдумов в Российской Федерации 1 Дата прове- дения рефе- рендум Новый субъект Объединившиеся регионы Явка изби- рателей, % (по субъек- там) Голоса «за объ- единения (по субъ- ектам), % 07.12.2003 г. Пермский край Пермская обл. Коми-Пермяцкий АО 62,4 65,64 83,81 89,69 17.042005 г. Красноярский край Красноярский край Таймырский АО Эвенкийский АО 62,69 62,9 79,92 92,43 69,95 79,87 23.10.2005 г. Камчатский край Камчатская область Корякский АО 55,74 76,71 84,99 89,04 16.04.2006 г. Иркутская область Иркутская область Усть-Ордынский Бурятский АО 68 99 89 97 11.03.2007 г. Забайкальский край Читинская область Агинский Бурятский АО Более 80 Более 90 Свыше 90 Свыше 90 В 2003–2007 гг. в Российской Федерации были осуществле- ны пять объединительных проектов, затронувших сложносо- ставные субъекты Федерации. В ходе референдумов, состояв- шихся на территории соответствующих субъектов, были приня- ты решения об их объединении. 9.5. Конституционно-правовые основы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами Под предметом ведения понимается конституционно- закрепленная сфера общественных отношений, подлежащая правовому регулированию федерацией в целом, либо ее субъек- тами, либо совместно. Разграничение предметов ведения и пол- номочий является ядром любой федерации. 1 Косиков И.Г. Реформируемая федерация. М. : Изд-во ЛКИ, 2008. С. 82. 201 В мировой конституционной практике существует несколько моделей разделения предметов ведения. 1. Установление исключительной компетенции федерации, а все остальные вопросы относятся к ведению субъектов. Дан- ный подход использовался в конституциях СССР, Конституции Танзании 1977 г. 2. Устанавливается исключительная компетенция субъек- тов федерации, в которую федеральные органы не могут вмешиваться. Обычно это вопросы культуры, образования, сельского хозяйства. Данная модель в настоящее время в чи- стом виде не используется, но её черты применяются в Мек- сике, Швейцарии. 3. В конституции перечисляются вопросы, отнесённые к ве- дению федерации и введению субъектов. Такой порядок преду- смотрен конституциями Аргентины, Канады, Эфиопии. 4. Указываются три сферы компетенции: исключительная компетенция федерации, совместная компетенция федерации и субъектов, исключительная компетенция субъектов. При- чём в пределах каждой сферы содержится исчерпывающий перечень вопросов. Наиболее подробное перечисление во- просов компетенции, распределённых в соответствии с дан- ной моделью, содержится в Конституции Индии 1949 г. 5. В конституции закрепляются вопросы исключительной компетенции федерации и совместной компетенции. Остальные вопросы, которые не перечисляются, относятся к компетенции субъектов. Данная модель характерна для Пакистана, Нигерии, Российской Федерации. Позитивной чертой пятой модели распределения компетен- ции является то, что она исходит из невозможности учесть все вопросы и разграничить их должным образом. Но при этом вы- деление вопросов совместной компетенции и нечёткое выделе- ние способов их решения приводит к стремлению субъектов «охватить больше суверенитета». В России данная проблема 202 нашла отражение в заключении договоров между Федерацией и отдельными субъектами 1 Согласно ст. 11 Конституции Российской Федерации разгра- ничение предметов ведения и полномочий между органами го- сударственной власти Российской Федерации и органами госу- дарственной власти субъектов Российской Федерации осу- ществляется Конституцией, Федеративным и иными договора- ми о разграничении предметов ведения и полномочий. Конституция Российской Федерации запрещает перераспре- деление исключительных полномочий Российской Федерации или их передачу субъектам Федерации. Анализ конституцион- ных норм о предметах исключительного ведения Российской Федерации дает основание утверждать, что только отдельные органы государственной власти имеют право осуществлять правотворческую деятельность в этой сфере. В этом проявляются суверенитет, государственное единство, территориальная це- лостность и верховенство федеральных законов. Исключитель- ные предметы ведения Российской Федерации связаны с интере- сами многонационального народа и жизнедеятельностью всех граждан России. Непосредственно основы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами закрепляются в ст. 71–73 Конституции Российской Федерации. Предметы ведения Российской Федерации, то есть круг вопро- сов, отнесенных к исключительному ведению России, закреплены в ст. 71 Конституции Российской Федерации. Это вопросы, регу- лирование которых необходимо для защиты суверенитета и вер- ховенства в России прав и свобод человека и гражданина. К ним относятся: а) принятие и изменение Конституции Российской Федера- ции и федеральных законов, контроль за их соблюдением; 1 Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М. : Зерцало, 1998. С. 320–330. 203 б) федеративное устройство Российской Федерации; в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражда- нина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств; г) установление системы федеральных органов законода- тельной, исполнительной и судебной власти, порядка их орга- низации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти; д) федеральная государственная собственность и управление ею; е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, эко- логического, социального, культурного и национального разви- тия Российской Федерации; ж) установление правовых основ единого рынка; финансо- вое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денеж- ная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономи- ческие службы, включая федеральные банки; з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; феде- ральные фонды регионального развития; и) федеральные энергетические системы, ядерная энергети- ка, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе; к) внешняя политика и международные отношения Россий- ской Федерации, международные договоры Российской Феде- рации; вопросы войны и мира; л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации; м) оборона и безопасность; оборонное производство; опреде- ление порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключи- тельной экономической зоны и континентального шельфа Рос- сийской Федерации; 204 о) судоустройство; прокуратура; уголовное и уголовно- исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское законодательство; процессуальное законодатель- ство; правовое регулирование интеллектуальной собственности; п) федеральное коллизионное право; р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метриче- ская система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный стати- стический и бухгалтерский учет; с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации; т) федеральная государственная служба. Вопросы исключительного ведения вправе регламентировать федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Рос- сийской Федерации находятся сферы, в пределах которых могут осуществлять правовое регулирование органы государственной власти как Российской Федерацией, так и её субъектов. Согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации к ним относятся: а) обеспечение соответствия конституций и законов респуб- лик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов кра- ев, областей, городов федерального значения, автономной обла- сти, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам; б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопо- рядка, общественной безопасности; режим пограничных зон; в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; г) разграничение государственной собственности; д) природопользование; охрана окружающей среды и обес- печение экологической безопасности; особо охраняемые при- родные территории; охрана памятников истории и культуры; 205 е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культу- ры, физической культуры и спорта; ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение; з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийны- ми бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; и) установление общих принципов налогообложения и сбо- ров в Российской Федерации; к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное за- конодательство, законодательство о недрах, об охране окружа- ющей среды; л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвока- тура, нотариат; м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; н) установление общих принципов организации системы ор- ганов государственной власти и местного самоуправления; о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение между- народных договоров Российской Федерации. Вопросы совместного ведения вправе регламентировать фе- деральные законы, законы субъектов Российской Федерации, указы Президента, постановления правительства, а также указы и постановления высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Но если принимается федеральный закон по вопро- сам совместного ведения, то он имеет приоритет над законом субъекта Российской Федерации. Согласно ст. 109 Регламента Государственной Думы Российской Федерации законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленным ст. 72 Консти- туции Российской Федерации, Совет Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на 206 заседании Государственной Думы направляет в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и высшие исполнительные органы госу- дарственной власти субъектов Российской Федерации для подго- товки и представления в Государственную Думу отзывов на ука- занные законопроекты. Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок пред- ставления отзывов в ответственный комитет. В настоящее время в условиях полной централизации феде- ративных отношений субъекты Российской Федерации не име- ют практической возможности осуществлять собственное пра- вовое регулирование. Предметы ведения субъектов Российской Федерации определены в Конституции Российской Федерации по остаточному принципу. К компетенции субъектов Россий- ской Федерации относится то, что не отнесено к ведению Феде- рации и совместному ведению Федерации и субъектов (ст. 73 Конституции Российской Федерации). |