Конституционное право России. Э. С. Юсубов, А. А. Макарцев конституционное право
 Скачать 1.91 Mb.
|
|
Вопросы и задания для самопроверки 1. Раскройте субъектный состав Российской Федерации. 2. Назовите особенности конституционно-правого статуса республик в составе Российской Федерации. 3. Охарактеризуйте юридическое значение государственных символов Российской Федерации. 4. Назовите особенности конституционно-правового статуса краёв, областей, городов федерального значения в составе Рос- сийской Федерации. 5. Назовите особенности конституционно-правового статуса автономных округов, автономных областей в составе Россий- ской Федерации. 6. Охарактеризуйте административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации: понятие, призна- ки, правовое закрепление. 7. Назовите предметы ведения субъектов Российской Феде- рации. 8. Расскажите о порядке изменения конституционно- правового статуса субъекта Российской Федерации. 9. Что такое сецессия? Возможно ли её применение в Рос- сийской Федерации? 10. Опишите процедуру изменения названия субъекта Рос- сийской Федерации. 221 p`gdek 5 b{anp{ h hgahp`Šek|mne op`bn b pnqqhiqjni tedep`0hh 11. ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО И ИЗБИРАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 11.1. Выборы в Российской Федерации: понятие, виды и правовое регулирование В соответствии со ст. 3 Конституции Российской Федерации выборы являются высшим выражением власти народа. Это озна- чает, что системы органов государственной власти и органов местного самоуправления прямо или косвенно формируются на основе выборов: избранные органы назначают остальные государ- ственные и муниципальные органы. В соответствии со ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референду- ме граждан Российской Федерации» под выборами понимается форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемая в со- ответствии с Конституцией Российской Федерации, федераль- ными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями долж- ностного лица. Посредством выборов избранные лица получают мандат на осуществление представительной демократии и суве- 222 ренных прав народа, его высшей воли. Народ передает избранным представителям не суверенитет, а лишь право на его реализацию в рамках, установленных действующим законодательством. Конституция Российской Федерации, избирательное законо- дательство предусматривают проведение различного вида вы- боров. В зависимости от уровня избираемых органов выделя- ются выборы федеральных органов государственной власти (федеральные выборы), выборы органов государственной вла- сти субъектов Российской Федерации (региональные выборы), выборы органов местного самоуправления (местные выборы). Федеральные выборы включают в себя выборы Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Фе- дерального Собрания Российской Федерации. На основе регио- нальных выборов, согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» формируются законодательные (пред- ставительные) органы государственной власти субъектов Рос- сийской Федерации, могут избираться высшие должностные лица субъектов Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принци- пах организации местного самоуправления в Российской Феде- рации» выборы органов местного самоуправления включают в себя выборы представительного органа муниципального обра- зования и выборы главы муниципального образования. Соглас- но закону на муниципальных выборах может формироваться контрольный орган муниципального образования. В избирательном законодательстве выборы делятся на ос- новные и повторные. Основными являются первоначальные выборы в представительный орган или первоначальные выборы должностного лица. Повторные выборы – это выборы, которые проводятся в тех случаях, когда в результате основных выборов не сформирован надлежащим образом представительный орган или не избрано должностное лицо, а именно в случаях, если 223 выборы признаны несостоявшимися, недействительными, если кандидат, избранный по одномандатному или многомандатному избирательному округу, не сложил с себя полномочия, несовме- стимые со статусом депутата, если кандидат, избранный на должность выборного должностного лица, не сложил с себя пол- номочия, несовместимые со статусом выборного должностного лица, если после подведения итогов голосования по многоман- датным избирательным округам не все мандаты оказались заме- щенными, в иных предусмотренных законом случаях. Также выборы можно разделить на основные и дополни- тельные. Основными считаются выборы депутатов представи- тельного органа, в результате которых этот орган формируется в правомочном составе, дополнительными – выборы нового де- путата представительного органа в случае досрочного прекра- щения полномочий депутата представительного органа. 11.2. Понятие и принципы избирательного права В правовой науке выделяются субъективный и объективный подходы в определении избирательного права. Под объектив- ным избирательным правом понимается совокупность консти- туционно-правовых норм, закрепляющих принципы избира- тельной системы государства и определяющих порядок подго- товки и проведения выборов депутатов и выборных должност- ных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления. Субъективный подход связывается с субъективными избира- тельными правами и обязанностями граждан. Под субъектив- ным избирательным правом понимается право конкретного гражданина избирать и быть избранным в органы государ- ственной власти и органы местного самоуправления (активное и пассивное избирательное право) 1 1 См. об этом: Ким А.И. Советское избирательное право. М. : Юрид. лит., 1965. 224 Активное избирательное право – это право граждан избирать в органы государственной власти и местного самоуправления. Пас- сивное избирательное право – это право граждан быть избранны- ми в органы государственной власти и местного самоуправления. Объективное и субъективное избирательное право тесно вза- имосвязаны. Во-первых, объективное избирательное право яв- ляется нормативной формой бытия субъективных избиратель- ных прав. В этом качестве оно выступает нормативным источ- ником избирательных прав граждан. Во-вторых, в нормах объ- ективного избирательного права устанавливаются модели пра- вового поведения (правомерного и неправомерного) субъектов избирательных правоотношений. В-третьих, объективное изби- рательное право не только указывает на объем и содержание правомочий обладателей избирательных прав, но и определяет порядок их осуществления. В-четвертых, в объективном изби- рательном праве фиксируются гарантии охраны и защиты изби- рательных прав граждан. В-пятых, объективное избирательное право служит официальным критерием оценки законности по- ведения субъектов избирательных прав 1 Принципы избирательного права отражают основные начала, являющиеся фундаментом правового регулирования электораль- ных отношений. Они представляют собой закономерности, устои данной подотрасли конституционного права, образуют рамки, в которых складывается механизм правового регулирования, и определяют дальнейший законотворческий процесс. Основными принципами избирательного права являются принцип всеобщего избирательного права, принцип свободного участия в выборах, принцип равного избирательного права, принцип прямого изби- рательного права, принцип тайного голосования. Принцип всеобщего избирательного права означает, что человек, достигший определённого возраста, отвечающий другим условиям, 1 Зиновьев А.В., Поляшова И.С. Избирательная система России. СПб., 2003. С. 43–44. 225 имеет возможность участвовать в предусмотренных законом выбо- рах, то есть реализовывать своё активное и пассивное избиратель- ное право. Г. Мейер отмечал, что всеобщность избирательного пра- ва, при котором все обладают правом принимать участие в выбо- рах, никогда не существовала и не может существовать 1 Ограничение всеобщего избирательного права происходит посредством избирательных цензов. Под ними понимаются условия, которым должен соответствовать человек, чтобы реа- лизовать избирательное право. В современной России для реализации пассивного избира- тельного права необходимо иметь российское гражданство (ценз гражданства), достигнуть закрепленного в законодатель- стве возраста (возрастной ценз) и проживать в течение опреде- ленного времени на территории избирательного округа (ценз оседлости). В соответствии со ст. 19 Конституции Российской Федерации политические права и свободы (в том числе вклю- чающие в себя и избирательные), не зависят от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного или должностного положения, места жительства, отношения к ре- лигии, убеждений, принадлежности к общественным организа- циям. Эти конституционные принципы получили развитие в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Как уже отмечалось, согласно ст. 4 Закона граж- данин Российской Федерации имеет право избирать, быть из- бранным, участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к ре- лигии, убеждений, принадлежности к общественным объедине- ниям, а также других обстоятельств. В соответствии со ст. 32 Конституции Российской Федера- ции не имеют права избирать и быть избранными граждане, 1 Мейер Г. Избирательное право. М., 1906. С. 2. 226 признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. В соответствии со ст. 29 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданин, который вследствие психического расстройства не может по- нимать значение своих действий или руководить ими, может быть признан судом недееспособным в порядке, установленном Гражданско-процессуальным кодексом Российской Федерации. Отстранение от участия в выборах лиц, отбывающих наказа- ние в местах лишения свободы по приговору суда, можно объ- яснить следующими обстоятельствами. Во-первых, эта мера может являться воспитательной. Во-вторых, лица, содержащие- ся в пенитенциарных учреждениях, более подвержены воздей- ствию, и поэтому их голосование не может быть свободным. В-третьих, в пенитенциарные учреждения не допускаются кан- дидаты, их представители, представители избирательных объ- единений, которые в соответствии с законодательством обла- дают правом присутствовать при голосовании. Ограничение избирательного права, связанное с продолжи- тельностью срока проживания гражданина Российской Федера- ции на конкретной территории, устанавливается Конституцией Российской Федерации и российским законодательством только применительно к выборам Президента Российской Федерации. В соответствии с п. 2 ст. 81 Конституции Российской Федера- ции Президентом Российской Федерации может быть избран российский гражданин, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. Минимальный возраст кандидата на должность Президента Российской Федерации должен составлять 35 лет, кандидаты на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации – 30 лет, кандидата в депутаты Государственной Думы Российской Федерации, органов законодательной (пред- ставительной) власти субъектов Российской Федерации, на должность главы муниципального образования – 21 год, канди- дата в депутаты представительного органа муниципального об- 227 разования – 18 лет. При достижении возраста, установленного для пассивного избирательного права, гражданин Российской Федерации может избираться в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Установление максималь- ного возраста кандидата не допускается. Определяющим цензом избирательного права является наличие гражданства. В соответствии с федеральным законода- тельством не имеют права быть избранными граждане Россий- ской Федерации, имеющие гражданство иностранного государ- ства либо вид на жительство или иной документ, подтвержда- ющий право на постоянное проживание российского граждани- на на территории иностранного государства. Указанные граж- дане вправе быть избранными в органы местного самоуправле- ния только в том случае, если это предусмотрено международ- ным договором Российской Федерации. Необходимо отметить, что законодатель предусматривает возможность участия в выборах и иностранных граждан. Право иностранцев избирать и быть избранными в органы местного самоуправления закрепляется в Федеральном законе «Об ос- новных гарантиях избирательных прав и права на участие в ре- ферендуме граждан Российской Федерации». В п. 10 ст. 4 Зако- на говорится, что избирателями на выборах в органы местного самоуправления в соответствии с международными договорами Российской Федерации и соответствующими им федеральными законами, законами субъектов Федерации могут быть ино- странные граждане, достигшие возраста 18 лет, не признанные судом недееспособными и не содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, в котором проводятся выборы. Таким образом, для участия ино- странных граждан в выборах органов местного самоуправления необходимо соблюдение пяти условий: 1) наличие у лица ино- странного гражданства. Гражданство иностранного государства является предпосылкой и условием официального признания 228 лица иностранным гражданином в Российской Федерации и оказывает существенное влияние на содержание его конститу- ционно-правового статуса, в том числе на определение меха- низмов реализации активного и пассивного избирательного права; 2) проживание иностранного гражданина (постоянное или преимущественное) на территории муниципального образования, в котором проводятся выборы; 3) иностранный гражданин не должен быть признан судом недееспособным и не содержаться в местах лишения свободы по приговору суда; 4) наличие между- народного договора между Российской Федерацией и государ- ством гражданской принадлежности данного лица о предостав- лении последнему права участвовать в выборах органов местно- го самоуправления; 5) закрепление данного права в законе. Согласно п. 3.2 ст. 4 Федерального закона «Об основных га- рантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не имеют права быть избран- ными российские граждане: – осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосо- вания на выборах неснятую и непогашенную судимость за ука- занные преступления; – осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных Уголовным кодексом Россий- ской Федерации, и имеющие на день голосования на выборах не- снятую и непогашенную судимость за указанные преступления; – подвергнутые административному наказанию за соверше- ние административного правонарушения, предусмотренного ст. 20.3 и 20.29 Кодекса Российской Федерации об администра- тивных правонарушениях, если голосование на выборах состо- ится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию; – в отношении которых вступившим в силу решением суда установлен факт проведения агитации посредством действий экстремистского характера, предусмотренных ст. 1 Федерально- 229 го закона от 25 июня 2002 г. «О противодействии экстремист- ской деятельности» 1 и ст. 76 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», если действия совершены до дня голосования на выборах в течение установленного законом срока полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, в который назначены выборы, либо должностного лица, для избрания которого назначены выборы. Принцип равного избирательного права означает, что граж- дане участвуют в выборах на равных основаниях. У всех изби- рателей, голосующих по одной избирательной системе, по од- ним и тем же вопросам, имеется равное количество голосов. Это обеспечивается в процессе законотворческой и правопри- менительной практики следующими гарантиями: а) обладание из- бирателями равным количеством голосов в ходе одних и тех же выборов независимо от расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социаль- ного происхождения, имущественного или иного положения; б) равный вес каждого голоса с точки зрения влияния на результа- ты выборов; в) равенство условий реализации активного и пассив- ного избирательного права на всех стадиях избирательного про- цесса. Так, деление территории на избирательные округа прово- дится на основе примерно равного количества избирателей, про- живающих в каждом из них, что обеспечивается определенными правилами нарезки избирательных территориальных единиц и включением избирателя, обладающего активным избирательным правом, только в один список избирателей. Принцип прямого избирательного права означает, что граж- дане голосуют на выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления непосредственно. Данный принцип избирательного права получил закрепление в ст. 81 Конституции Российской Федерации (применительно к выбо- 1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 30. Ст. 3031. 230 рам Президента Российской Федерации), ст. 3, 6 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Пря- мые выборы устанавливают прямую связь между избирателями и избранными лицами и позволяют первым осуществлять кон- троль за работой депутатов и выборных должностных лиц. Существует две разновидности непрямых выборов: косвен- ные и многостепенные. Косвенные выборы предполагают, что члены представительного органа власти или единоличный вы- борный орган избираются выборщиками – лицами, специально избранными для осуществления выборов в соответствующий орган власти. Например, в США граждане избирают выборщи- ков, которые, в свою очередь, избирают Президента США. При многостепенных выборах в качестве выразителя воли из- бирателей выступает постоянно действующий представительный орган, избираемый на основе прямого избирательного права, в компетенцию которого входит избрание другого органа или должностного лица 1 . На основе многостепенных выборов выби- рается Президент Греции. В соответствии со ст. 32 Конституции Греции «выборы Президента республики проводятся Палатой депутатов открытым и поимённым голосованием во время засе- дания, специально созываемого для этой цели её председателем». Принцип свободного участия в выборах получил закрепление в ст. 3 Конституции Российской Федерации. Он предполагает, что при организации и проведении выборов исключается какое- либо принуждение как к участию в выборах, так и к голосова- нию за конкретного кандидата либо избирательное объедине- ние, то есть избиратель свободно (добровольно) участвует в выборах и голосует в соответствии со своим мнением. В ряде стран (Италия, Бельгия, Австралия) голосование яв- ляется юридической обязанностью для гражданина и его неявка 1 Сравнительное конституционное право / отв. ред. В.Е. Чиркин. М. : Международные отношения, 2002. С. 201. 231 на выборы наказуема. Данное положение соответствует теории «Избирательное право как функция»: избиратель осуществляет публичную функцию, которая ему доверена нацией, то есть яв- ляется гражданским долгом. В связи с этим считается допусти- мым, что эффективное осуществление этой функции составляет обязанность, неисполнение которой может быть наказуемо. Данный принцип не всегда последовательно реализовывался в российском избирательном законодательстве. До середины 2000-х гг. для признания выборов состоявшимися была необхо- дима явка не менее 20% избирателей при выборах представи- тельных органов и не менее 50% при выборах должностного лица. А это можно было считать косвенным принуждением к голосованию. Российские правоведы неоднократно отмечали, что уста- новление порога явки избирателей само по себе факт целесо- образный, но неизбежно означающий вторжение в свободу и добровольность выборов. Он оказывает психологическое дав- ление на избирателей. Путь решения данного противоречия ученые видели в отмене минимальной планки явки избирате- лей 1 . Но в этом случае, по мнению многих из них, Закон будет «провоцировать и поощрять политическую индифферентность граждан» 2 Федеральный закон от 5 декабря 2006 г. 3 отменил порог явки избирателей для всех выборов, кроме федеральных. Для выбо- 1 Князев С., Хрусталев Е. Добровольность участия в выборах и обяза- тельность явки избирателей: есть ли противоречие? // Власть. 1997. № 10. С. 44–467. 2 Зиновьев А.В., Поляшова И.С. Избирательная система России. СПб. : Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2003. С. 93, 98. 3 О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Россий- ской Федерации» и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 5 декабря 2006 г. № 225-ФЗ // Собра- ние законодательства Российской Федерации. 2006. № 50. Ст. 5303. 232 ров Президента Российской Федерации и депутатов Государ- ственной Думы порог явки избирателей был отменен Законом от 26 апреля 2007 г. «О внесении изменений в отдельные зако- нодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона ‘‘О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федера- ции’’», а также в целях обеспечения реализации законодатель- ства Российской Федерации о выборах и референдумах» 1 Принцип тайного голосования означает, что никто, кроме избирателя, не имеет права знать о содержании его голосова- ния, и исключается любая возможность контроля за волеизъяв- лением избирателей. Данный принцип прописан в ст. 21 Все- общей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г., п. 7 До- кумента Копенгагенского совещания Конференции по челове- ческому измерению СБСЕ от 29 июня 1990 г., ст. 29 Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г. В соответствии с Конвен- цией о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Неза- висимых Государств 2 от 7 октября 2002 г. соблюдение принци- па тайного голосования означает исключение какого бы то ни было контроля за волеизъявлением избирателей. В некоторых государствах с целью соблюдения принципа тайного голосова- ния избирателям бюллетени выдают в конвертах. В кабинке для голосования избиратель вынимает бюллетень из конверта, за- полняет и обратно кладет в конверт, запечатывая его. 1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 18. Ст. 2118. 2 Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Госу- дарств // Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на и участие в референ- думе граждан Российской Федерации. М., 2003. С. 773. 233 В отечественном законодательстве принцип тайного голосо- вания получил закрепление в ст. 81 Конституции Российской Федерации (применительно к выборам Президента Российской Федерации), ст. 3 и 7 Федерального закона «Об основных га- рантиях избирательных прав…», ст. 1 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», ст. 1 Феде- рального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». К гарантиям данного принципа относятся: а) безымянный бюллетень для го- лосования, выдаваемый избирателю; б) если гражданин не име- ет возможности самостоятельно расписаться в бюллетене для голосования, он вправе воспользоваться помощью другого ли- ца, за исключением членов избирательных комиссий и наблю- дателей. Лицо, оказавшее гражданину такую помощь, указыва- ет свои фамилию, имя, отчество и расписывается в списке из- бирателей; в) заполнение избирательного бюллетеня произво- дится в кабине, специально оборудованном месте или комнате для тайного голосования, в которых не допускается присут- ствие кого бы то ни было, за исключением избирателя; г) член избирательной участковой комиссии отстраняется от участия в работе комиссии, а наблюдатель удаляется из помещения изби- рательной комиссии, если они нарушают тайну голосования или попытаются повлиять на волеизъявление граждан. На усиление гарантий тайного голосования направлено по- ложение п. 13 ст. 64 Федерального закона «Об основных гаран- тиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», запрещающее заинтересован- ным в результате голосования физическим и юридическим ли- цам предпринимать любые действия, направленные на обеспе- чение доставки избирателей в помещение соответствующих из- бирательных комиссий. Статья 65 этого Закона закрепляет, что в случае досрочного голосования избирательная комиссия обя- зана обеспечить тайну голосования, исключить возможность искажения волеизъявления избирателя. 234 Принцип тайны голосования должен соблюдаться и при голо- совании по почте. В постановлении Центризбиркома Российской Федерации «О временном порядке голосования по почте при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления» 1 от- мечается, что бюллетени избирателей, проголосовавших по по- чте, подсчитываются с соблюдением тайны голосования. Законы рассматривают соблюдение тайны голосования как важнейшую обязанность избирательных комиссий. За наруше- ние тайны голосования предусматриваются различного вида санкции: отмена результатов выборов по решению суда в слу- чае нарушения избирательных прав граждан, административная и уголовная ответственность (ст. 5.1–5.25 КоАП Российской Федерации, ст. 141 УК Российской Федерации). |