Конституционное право России. Э. С. Юсубов, А. А. Макарцев конституционное право
 Скачать 1.91 Mb.
|
|
11.4. Избирательный процесс: понятие и основные стадии В связи с тем, что российское законодательство понятие изби- рательного процесса не определяет, в научных работах выделяется два подхода к его определению. В широком смысле под ним по- нимается период времени со дня официального опубликования решения уполномоченного должностного лица, органа государ- ственной власти, органа местного самоуправления о назначении выборов до дня официального опубликования их результатов. В данном смысле термин «избирательный процесс» идентичен термину «избирательная кампания». В узком смысле избиратель- ный процесс – это установленные законом стадии, включающие совокупность конкретных избирательных процедур, и определен- ная последовательность избирательных действий субъектов 1 Под стадиями избирательного процесса понимаются этапы организации и проведения выборов, в рамках которых совер- шаются предусмотренные избирательным законодательством действия, а также избирательные процедуры. Они обеспечива- ют реализацию избирательных прав граждан и иных участни- ков выборов, целостность, завершенность и легитимность изби- рательного процесса при формирования представительного ор- гана, выборного должностного лица. Каждая стадия имеет стро- го отведенное место и назначение в процессуальном режиме электоральных отношений. В научной литературе отсутствует единая точка зрения на количество стадий избирательного про- цесса. При их определении необходимо иметь в виду, что самые мелкие из них являются составной частью наиболее крупных. 1 Конституционное право России / под ред. А.С. Прудникова, В.И. Авсе- енко. М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2006. С. 372. 249 Необходимо отметить, что реформа избирательного законо- дательства, проводимая в России в последние годы, скорректи- ровала структуру избирательного процесса. Например, если до 2012 г. избирательные участки образовывались не позднее чем за 45 дней до дня голосования, то в настоящее время они обра- зуются на пять лет. Практически такой юридический факт, как образование избирательных участков, перестал быть стадией избирательного процесса. В связи с этим можно отметить, что избирательный процесс в настоящее время в большей степени является конструкцией, позволяющей систематизировать сово- купность действий, направленных на проведение выборов. Обобщая различные точки зрения, можно выделить следую- щие основные стадии избирательного процесс: назначение вы- боров, образование избирательных округов, формирование из- бирательных комиссий, выдвижение и регистрация кандидатов, образование избирательных участков, формирование участко- вых избирательных комиссий, проведение предвыборной аги- тации, голосование и подведение итогов выборов. Выделяются также и факультативные стадии избирательного процесса, су- ществование которых предусматривается законом при наступ- лении определенных обстоятельств. К ним относятся перенос выборов, стадия дополнительного выдвижения кандидатов, по- вторное голосование. Назначение выборов. Российское законодательство закрепля- ет несколько моделей назначения выборов: назначение выборов федеральных органов государственной власти и назначение вы- боров органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. День голосования на выборах в федеральные органы госу- дарственной власти в соответствии с федеральным законом назначается на месяц, в котором проходили предыдущие выбо- ры органа публичной власти или выборного должностного ли- ца. Решение о назначении выборов в федеральный орган госу- дарственной власти должно быть принято не ранее чем за 250 110 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Напри- мер, выборы Президента Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» 1 назначает Совет Федерации Российской Федерации. Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования на выборах Президента Российской Федерации является второе воскресенье месяца, в котором проводилось голо- сование на предыдущих выборах Президента Российской Федера- ции и в котором шесть лет назад был избран Президент Россий- ской Федерации. Решение о назначении выборов подлежит офи- циальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия. Если Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации не назначит выборы Президента Российской Феде- рации, то они назначаются и проводятся Центральной избира- тельной комиссией РФ в третье или четвертое воскресенье ме- сяца, в котором проводилось голосование на предыдущих вы- борах Президента Российской Федерации. Решение Централь- ной избирательной комиссии Российской Федерации о назначе- нии выборов публикуется не позднее чем через семь дней со дня истечения срока официального опубликования решения Совета Федерации о назначении выборов. В случае прекращения Президентом Российской Федерации исполнения своих полномочий до истечения конституционного срока в порядке, предусмотренном Конституцией Российской Федерации, Совет Федерации Федерального Собрания Россий- ской Федерации не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочий назначает досрочные выборы Прези- дента РФ. Днем голосования в этом случае является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня до- 1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 2. Ст. 171. 251 срочного прекращения исполнения своих полномочий Прези- дентом Российской Федерации. Решение о назначении досроч- ных выборов подлежит официальному опубликованию в сред- ствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия. Если Совет Федерации Федерального Собра- ния Российской Федерации не назначит досрочные выборы Президента Российской Федерации, они назначаются и прово- дятся Центральной избирательной комиссией Российской Фе- дерации в первое или во второе воскресенье по истечении трех месяцев со дня досрочного прекращения исполнения своих полномочий Президентом Российской Федерации. Решение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о проведении выборов публикуется не позднее чем через семь дней со дня истечения срока официального опубликования ре- шения Совета Федерации о назначении досрочных выборов. Регулирование назначения выборов органов государствен- ной власти субъектов Российской Федерации и органов местно- го самоуправления осуществляется нормативно-правовыми ак- тами субъектов Российской Федерации, которые соответствуют «рамочному» Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Днем голосования на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного са- моуправления является второе воскресенье сентября года, в ко- тором истекают сроки полномочий указанных органов или де- путатов указанных органов, а если сроки полномочий истекают в год проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации очередного со- зыва, – день голосования на указанных выборах. В случае до- срочного прекращения полномочий органов или депутатов ор- ганов государственной власти субъектов Российской Федера- ции, органов местного самоуправления, влекущего за собой не- правомочность органа, досрочные выборы должны быть прове- 252 дены не позднее чем через шесть месяцев со дня такого досроч- ного прекращения полномочий, за исключением досрочных вы- боров высшего должностного лица субъекта Российской Феде- рации (руководителя высшего исполнительного органа госу- дарственной власти субъекта Российской Федерации), которые проводятся с учетом общих сроков назначения выборов, за- крепленных законодательством. Голосование на выборах может быть назначено только на воскресенье. Не допускается назначение голосования на нера- бочий праздничный день, на предшествующий ему день, на день, следующий за нерабочим праздничным днем, и на воскре- сенье, которое объявлено в установленном порядке рабочим днем. Если второе воскресенье сентября, на которое должны быть назначены выборы, совпадает с нерабочим праздничным днем, или предшествующим ему днем, или днем, следующим за нерабочим праздничным днем, либо второе воскресенье сен- тября объявлено в установленном порядке рабочим днем, выбо- ры назначаются на третье воскресенье сентября. Решение о назначении выборов в орган государственной власти субъекта Российской Федерации должно быть принято не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня го- лосования. Решение о назначении выборов в орган местного самоуправления должно быть принято не ранее чем за 90 дней и не позднее чем за 80 дней до дня голосования. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия. При назначении досрочных выборов сроки осуществления иных избирательных действий могут быть сокращены, но не более чем на одну треть. Если уполномоченный на то орган или должностное лицо не назначит выборы в сроки, предусмотренные законом, а также если уполномоченный на то орган или должностное лицо от- сутствует, выборы назначаются: в органы государственной вла- сти субъекта Российской Федерации – избирательной комисси- 253 ей субъекта Российской Федерации не позднее чем за 80 дней до дня голосования; в органы местного самоуправления – соот- ветствующей избирательной комиссией не позднее чем за 70 дней до дня голосования. Решение избирательной комиссии о назначении выборов публикуется не позднее чем через семь дней со дня истечения срока официального опубликования ре- шения о назначении выборов уполномоченного органа. Если соответствующая избирательная комиссия не назначит в установленный срок выборы органов или депутатов либо если такая избирательная комиссия отсутствует и не может быть сформирована в порядке, предусмотренном законом, соответ- ствующий суд общей юрисдикции по заявлениям избирателей, избирательных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора может опреде- лить срок, не позднее которого уполномоченный на то орган или должностное лицо, а в случае их отсутствия – соответству- ющая избирательная комиссия должны назначить выборы. Регистрация и учет избирателей. Образование избиратель- ных округов, избирательных участков. Право гражданина быть включенным в списки избирателей является по своему характе- ру конституционным, так как имеет непосредственную связь с правом принимать участие в свободных выборах. На основании данных об избирателях, полученных избирательными комисси- ями от органов, ответственных за регистрацию и учет избирате- лей, в ходе избирательных кампаний образуются избирательные округа, избирательные участки, составляются списки избирате- лей, на основании которых проводится реализация активного избирательного права граждан Российской Федерации. В мировой практике существует два подхода в отношении включения граждан в списки избирателей: заявительный под- ход и подход обязательной регистрации. В соответствии с за- явительным подходом гражданин должен сам заботиться о сво- ём включении в списки избирателей и регистрироваться в ком- петентных органах (Великобритания, Испания, Мексика). Под- 254 ход обязательной регистрации подразумевает, что данные об избирателе автоматически включаются в списки при достиже- нии им необходимого возраста (ФРГ, Италия, Швейцария). В ряде стран гражданам выдаются избирательные удостовере- ния, являющиеся основанием для участия в голосовании (Гре- ция, Франция) 1 В России действует система постоянной регистрации изби- рателей. Основные положения, касающиеся государственной системы регистрации избирателей, закрепляются в ст. 16 Феде- рального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федера- ции», Положении о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации, утвержденном Постановлении Центральной изби- рательной комиссии Российской Федерации 2 Регистрация (учет) избирателей, проживающих на определен- ной территории, осуществляется главой муниципального образо- вания или уполномоченным на это органом местного самоуправ- ления лицом на основании сведений, представляемых органами регистрационного учета российских граждан, территориальными органами Федеральной миграционной службы России. Основанием для регистрации (учета) избирателей, проживаю- щих за пределами территории Российской Федерации или нахо- дящихся в длительных заграничных командировках, является факт их постоянного проживания на территории иностранного государства или пребывание в длительных заграничных команди- ровках, устанавливаемый дипломатическими представительства- ми, консульскими учреждениями Российской Федерации. В этом случае регистрация (учет) избирателей проводится руководителем дипломатического представительства, консульского учреждения. 1 Вешняков А.А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве РФ. М. : Весь мир, 1997. С. 76. 2 Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2003. № 4. 255 Регистрация (учет) избирателей осуществляется по состоя- нию на 1 января и 1 июля каждого года независимо от того про- водятся ли выборы в текущем году или нет. По результатам ре- гистрации (учета) главы муниципальных образований или уполномоченные лица не позднее 15 января и 15 июля каждого года обязаны представлять в исполнительные органы государ- ственной власти субъекта Российской Федерации, избиратель- ную комиссию субъекта Федерации данные о численности из- бирателей, на основании которых устанавливается общее их количество. До 20 января и 20 июля каждого года указанные данные направляются в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации. Аналогичный срок предоставления све- дений о зарегистрированных избирателях существует и для ру- ководителей дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации. По запросу Министерства иностранных дел Российской Федерации Единая форма сведений о зарегистрированных избирателях представляется в МИД Рос- сии. Данные о численности избирателей-военнослужащих, чле- нов их семей и других избирателей, проживающих в пределах расположения воинской части, собираются и представляются командиром соответствующей воинской части. Для проведения выборов на основании данных о численно- сти избирателей, зарегистрированных на соответствующей тер- ритории, образуются избирательные округа. В соответствии со ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избира- тельных прав и права на участие в референдуме граждан Рос- сийской Федерации» избирательным округом является терри- тория, которая образована в соответствии с федеральными кон- ституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и от которой непосредствен- но гражданами Российской Федерации избираются депутат (де- путаты), выборное должностное лицо (выборные должностные лица). Избирательный округ может быть многомандатным или одномандатным. Многомандатный избирательный округ – это 256 избирательный округ, в котором избирается несколько депута- тов (но не более пяти), причем за каждого из них избиратели голосуют персонально. Одномандатный избирательный округ – это избирательный округ, в котором избирается один депутат. Для проведения выборов образуются одномандатные и (или) многомандатные избирательные округа либо определяется еди- ный избирательный округ. Одномандатные и (или) многоман- датные избирательные округа образуются сроком на десять лет на основании данных о численности избирателей, зарегистри- рованных на соответствующей территории. В случае образования многомандатного избирательного округа число депутатских мандатов, подлежащих распределению в этом округе, не может превышать пяти. Данное ограничение не приме- няется при выборах в органы местного самоуправления сельского поселения, а также при выборах в органы местного самоуправле- ния иного муниципального образования в избирательном округе, образованном в границах избирательного участка. Избирательная комиссия, организующая выборы в законода- тельный (представительный) орган государственной власти субъ- екта Российской Федерации, представительный орган муници- пального образования, определяет схему одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов, в которой обозначены их границы, определен перечень административно-терри- ториальных единиц, или муниципальных образований, или насе- ленных пунктов, входящих в каждый избирательный округ (если избирательный округ включает в себя часть территории админи- стративно-территориальной единицы, или муниципального обра- зования, или населенного пункта, в схеме должны быть обозначе- ны границы данной части территории административно- территориальной единицы, или муниципального образования, или населенного пункта), указаны номер каждого избирательного округа, место нахождения каждой окружной избирательной ко- миссии или избирательной комиссии, на которую возложены пол- номочия окружной избирательной комиссии, число избирателей в 257 каждом избирательном округе. Новая схема одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов определяется не позднее чем за 80 дней до истечения срока, на который была утверждена прежняя схема одномандатных и (или) многомандат- ных избирательных округов. Соответствующий законодательный (представительный) орган государственной власти, представи- тельный орган муниципального образования утверждают новую схему избирательных округов не позднее чем за 20 дней до исте- чения срока, на который была утверждена прежняя схема одно- мандатных и (или) многомандатных избирательных округов, при этом до утверждения представленной схемы избирательных окру- гов указанный орган вправе вносить в нее поправки. Если новая схема одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов не утверждена в срок, предусмотренный законом, в том числе в связи с отсутствием законодательного (представительного) органа государственной власти, представи- тельного органа муниципального образования, она утверждается избирательной комиссией, организующей соответствующие вы- боры, в сроки, предусмотренные законодательством. Одномандатные и (или) многомандатные избирательные округа должны образовываться с соблюдением следующих тре- бований: а) примерное равенство одномандатных избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10 процентов, а в труднодоступных или отдаленных местностях – не более чем на 30 процентов. Это требование может не при- меняться при образовании на территории автономного округа, входящего в состав другого субъекта Российской Федерации, одного включающего в себя всю территорию указанного авто- номного округа одномандатного избирательного округа для проведения выборов депутатов законодательного (представи- тельного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Если его применение влечет за собой образование 258 избирательного округа, включающего в себя части территорий более чем одного муниципального образования, либо образова- ние избирательного округа, включающего в себя территории од- ного или нескольких муниципальных образований и часть терри- тории другого муниципального образования, отдельные одно- мандатные избирательные округа при проведении выборов депу- татов законодательного (представительного) органа государ- ственной власти субъекта Российской Федерации, представи- тельного органа муниципального образования могут быть обра- зованы с допустимым отклонением от средней нормы представи- тельства избирателей не более чем на 20 процентов. При образовании многомандатных избирательных округов соблюдается примерное равенство числа избирателей на один депутатский мандат. Отклонение числа избирателей в много- мандатном избирательном округе от средней нормы представи- тельства избирателей, умноженной на число депутатских ман- датов в данном округе, не может превышать 10 процентов от средней нормы представительства избирателей, а в труднодо- ступных или отдаленных местностях – 15 процентов от средней нормы представительства избирателей. Указанные требования могут не соблюдаться при выборах в федеральные органы госу- дарственной власти, иные федеральные государственные орга- ны в случае, если федеральным законом устанавливается обяза- тельность образования не менее одного избирательного округа на территории каждого субъекта Российской Федерации; б) при образовании избирательных округов на определенных законом субъекта Российской Федерации территориях ком- пактного проживания коренных малочисленных народов допу- стимое отклонение от средней нормы представительства изби- рателей в соответствии с законом субъекта Российской Федера- ции может превышать указанный предел, но не должно состав- лять более 40 процентов; в) избирательный округ должен составлять единую террито- рию, не допускается образование избирательного округа из тер- 259 риторий, не граничащих между собой, за исключением анклав- ных территорий. Требования, предъявляемые к избирательным округам, явля- лись предметом рассмотрения Конституционного Суда Россий- ской Федерации. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1998 г. 1 № 26-П по делу о проверке конституцион- ности требований, предъявляемых к образованию избиратель- ных округов в Федеральном законе от 21 июня 1995 г. «О выбо- рах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ», отмечается, что демократический принцип равных выбо- ров и обязанность государства гарантировать равенство избира- тельных прав граждан, с одной стороны, и принцип федерализ- ма и равноправие субъектов Федерации – с другой, могут в из- вестной мере входить в юридическое противоречие друг с дру- гом, то есть в качестве вынужденной меры допускаются опре- деленные отступления от общей нормы представительства, а именно некоторые ограничения равного избирательного права в пользу принципов федерализма, что не может считаться резуль- татом произвола и злоупотреблений. Это обосновывается тем, что положения о гарантиях равенства избирательных прав граждан законодатель должен согласовывать с принципами фе- дерализма равноправия субъектов Российской Федерации. Опубликование (обнародование) схемы одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов, включая ее гра- фическое изображение, осуществляется соответствующим за- конодательным (представительным) органом государственной власти, представительным органом муниципального образова- ния, организующей выборы избирательной комиссией не позд- нее чем через пять дней после ее утверждения. |