Конституционное право России. Э. С. Юсубов, А. А. Макарцев конституционное право
 Скачать 1.91 Mb.
|
|
Вопросы и задания для самопроверки 1. Дайте определение понятия территориально-политичес- кого устройства, назовите его виды. 2. Сформулируйте принципы и правовые основы федератив- ного устройства России. 3. Охарактеризуйте правовые основы федеративного устрой- ства России. 4. Раскройте признаки конституционно-правового статуса Российской Федерации. 5. Охарактеризуйте систему разграничения предметов веде- ния между Российской Федерацией и её субъектами. 6. Назовите предметы ведения Российской Федерации. 7. Охарактеризуйте порядок образования в составе Россий- ской Федерации нового субъекта Федерации. 207 8. Какие государственные механизмы обеспечивают един- ство системы органов государственной власти Российской Фе- дерации? 9. Опишите государственные символы Российской Федерации. 10. Какие полномочия имеют субъекты Российской Федера- ции в международных вопросах? 11. Россия – конституционная или договорная федерация? Почему? 208 10. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 10.1. Конституционно-правовое регулирование статуса субъектов Российской Федерации Россия, являясь федеративным государством, состоит из субъектов федерации, которые имеют конституционно- правовой статус. Субъект федерации – это ограниченно право- способное образование, имеющее признаки государства. С точ- ки зрения разделения федерации на субъекты различают три принципа: территориальный, национально-территориальный, комплексно-территориальный. Подавляющее большинство фе- дераций построено по территориальному принципу: без особого учета этнического фактора (Аргентина, Бразилия, Германия, Мексика, ОАЭ, США). Национально-территориальный принцип построения феде- рации предполагает создание субъектов федерации на террито- риях, где компактно проживает та или иная этническая группа. Этот принцип был положен в основу Советской Федеративной Республики Югославии, Чехословакии, используется в Бельгии, Канаде, Швейцарии, Индии. В настоящее время предпочтение (как в теории, так и на практике) чаще всего отдается ком- плексно-территориальному подходу. В этом случает при созда- нии федерации учитывается национальный фактор и наряду с ним все иные: исторический, географический, экономический и др. (Пакистан, Малайзия). Субъекты федерации соответствуют определенным требова- ниям: они не должны обладать суверенитетом, не имеют права на отделение (сецессию). Граждане субъекта федерации имеют равные основные права и несут равные обязанности на всей территории федерации. Субъекты федерации не могут быть 209 субъектами международного публичного права. Все вопросы внешнеполитической деятельности в конституциях федератив- ных государств (за исключением формального права кантонов Швейцарского Союза иметь официальные сношения согласно ст. 9 и 10 своей Конституции с иностранными правительствами) относятся к исключительной компетенции федеральных орга- нов. Законы субъектов не должны противоречить законодатель- ству федерации. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 4 Конституции Российской Федерации Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Конституционно-правовой статус субъекта Российской Фе- дерации определяется прежде Конституцией Российской Феде- рации, конституцией (уставом) субъекта Российской Федера- ции, федеральным законодательством и законами субъектов Федерации. Систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации определяет Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представи- тельных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» 1 Конституция Российской Федерации в сфере регулирования правового статуса субъектов Российской Федерации провозгла- сила принцип равноправия всех субъектов Федерации (ст. 5), закрепила равный объем их прав по предметам совместного ве- дения (ст. 72, 76), одинаковые возможности регионального правотворчества (ст. 76) и организации региональной государ- ственной власти (ст. 11, 77). При этом принцип равноправия не следует смешивать с ра- венством. Наличие исторических, экономических, географиче- ских и других различий не позволяет говорить о фактическом 1 Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принци- пах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005. 210 равенстве всех субъектов Федерации. Конституция закрепляет равноправие, а это означает, что российские регионы обладают конституционно-правовым статусом субъекта Федерации. 10.2. Особенности отдельных видов субъектов Российской Федерации Все субъекты Российской Федерации обладают конституци- онно-правовыми признаками. Во-первых, учредительная природа государственной власти субъекта Российской Федерации выражается в том, что все субъекты Федерации принимают конституции (уставы), имеют официальное конституционное наименование, которое может быть изменено только решением субъекта Федерации. Однако статус федерации, установленный федеральной конституцией, не может быть изменен без участия федеральных органов госу- дарственной власти. Этот вопрос не может быть вынесен также на всероссийский референдум. Во-вторых, наличие у субъекта Федерации собственной территории. Каждый субъект федерации имеет собственную территорию, которая является частью территории федерации. Если субъект образован на основании национального принципа, то его границы определяются территорией проживания корен- ного этноса, название которого является основой названия субъекта федерации. В иных случаях границы определяются федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации. Границы между субъектами в соответствии с ч. 4 ст. 67 Конституции России могут быть изменены только с их разрешения. Особой проблемой в регулировании федеративных отноше- ний в конце 1990-х – начале 2000-х гг. было вхождение авто- номных округов в состав области или края. Так, в состав Тю- менской области входят Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа. В соответствии с ч. 4 ст. 66 Конституции 211 Российской Федерации отношения, связанные со статусом слож- носоставных субъектов Федерации, должны регулироваться фе- деральным законом или договорами между органами государ- ственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 г. по толкованию ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Феде- рации говорится, что вхождение автономного округа в состав края, области означает такое конституционно-правовое состоя- ние, при котором автономный округ, будучи равноправным субъектом Российской Федерации, одновременно составляет часть другого субъекта Федерации – края или области. Это со- стояние определяет особенности правового статуса как автоном- ного округа, так и края, области, в состав которых он входит. Субъекты федерации имеют право самостоятельно опреде- лять свое административно-территориальное устройство с уче- том исторических, культурных, национальных традиций, сло- жившихся хозяйственных и экономических связей. Конститу- ция Российской Федерации и федеральное законодательство относят вопросы административно-территориального устрой- ства субъектов РФ к их исключительному ведению. Субъекты Федерации имеют право образовывать, упразднять администра- тивно-территориальные единицы, изменять границы между ни- ми. В конституциях и уставах субъектов Федерации содержатся положения, регулирующие принципы административно-терри- ториального устройства, на их основе принимаются законы об административно-территориальном устройстве. В националь- ных республиках виды административно-территориальных единиц определяются на национальном языке. Например, Рес- публику Тыва составляют города, кожууны (муниципальные районы) и другие административно-территориальные единицы. После объединения автономных округов, краев и областей в границах бывших автономных округов созданы административ- но-территориальные образования с особым статусом. Например, 212 в соответствии с Законом Красноярского края от 10 июня 2010 г. № 10-4763 «Об административно-территориальном устройстве Красноярского края» Таймырский Долгано-Ненецкий и Эвен- кийский районы являются административно-территориальными единицами с особым статусом, гарантирующим учет интересов данных территорий государственной властью края в соответ- ствии с федеральными конституционными законами, федераль- ными законами, Уставом края и законами края. В-третьих, субъект Федерации имеет официальное назва- ние (наименование). Конституция Российской Федерации за- крепила номинальный перечень субъектов Федерации с ука- занием вида (типа) и исторически сложившиеся названия. Наименование республик и автономных образований имеет этническое содержание и отражает самоназвание этносов, с которыми связано образование данных видов субъектов Фе- дерации. Официальное название представлено в форме «Рес- публика Карелия», «Алтайский край», «Новосибирская об- ласть» и т.д. Согласно Конституции РФ субъекты Федерации имеют пра- во на изменение своего наименования. В соответствии с Поста- новлением Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции определен упрощенный порядок включения наименования нового субъекта РФ. При этом новое наименование субъекта Федерации не должно про- тиворечить основам конституционного строя, подразумевать или инициировать территориальные претензии, противоречить светскому характеру государства, игнорировать исторические или этнические традиции. В-четвертых, наличие системы органов государственной власти, которая устанавливается ими самостоятельно в соот- ветствии с основами конституционного строя и общими прин- ципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти (ст. 77 Кон- ституции Российской Федерации). 213 Согласно ч. 2 ст. 11 Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. К компетенции субъекта Российской Федерации в соответствии с п. «г» ст. 72 Конституции относится установление системы органов законодательной, исполнительной и судебной власти субъекта Российской Федерации, порядка их организации и де- ятельности. Органы государственной власти субъекта Россий- ской Федерации в соответствии с конституционным принципом единства государственной власти (ч. 3 ст. 5 Конституции Рос- сийской Федерации) входят в единую систему органов государ- ственной власти Российской Федерации. В-пятых, правовая система субъектов Федерации. Каждый субъект Федерации имеет право на собственную систему пра- вовых актов, которые должны соответствовать федеральному законодательству. В-шестых, государственные символы субъекта Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации имеют право на свою символику: флаг, герб, гимн. Наличие собственных симво- лов не является признаком суверенитета Субъекта Российской Федерации. В Постановлении Конституционного суда от 7 июня 2000 г. № 10-П 1 отмечалось, что в силу своего конституционного статуса (ст. 65 и 66 Конституции Российской Федерации) субъ- екты Российской Федерации вправе самостоятельно устанавли- вать свои символы, выражающие исторические и иные ценности и традиции народов, проживающих на соответствующей терри- тории, придавать им статус официальных отличительных атри- 1 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдель- ных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Россий- ской Федерации”» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 25. Ст. 2728. 214 бутов, определять порядок их официального использования. Флаг, герб и гимн наряду с наименованием субъекта призваны самоидентифицировать его внутри Российской Федерации и по своему предназначению не могут служить иным целям. В-седьмых, интересы всех субъектов Российской Федерации представлены на федеральном уровне. В Совет Федерации каж- дый регион направляет по одному представителю от законода- тельного (представительного) органа государственной власти и высшего должностного лица субъектов Российской Федерации. Представительство субъектов обеспечивается в Государствен- ной Думе. Согласно ст. 39 Федерального закона от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» 1 федеральный список кандидатов, выдвинутый политической партией, может быть разбит на общефедеральную и региональную части. В регио- нальную часть входят региональные группы кандидатов, соответ- ствующие группе граничащих между собой субъектов Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или части террито- рии субъекта Российской Федерации. В региональной части федерального списка кандидатов должно быть указано, какой группе субъектов Российской Фе- дерации (с указанием наименований субъектов Российской Фе- дерации), какому субъекту Российской Федерации, какому од- номандатному избирательному округу или каким одномандат- ным избирательным округам (с указанием наименований и но- меров одномандатных избирательных округов) соответствует каждая региональная группа кандидатов, а также должен быть указан номер каждой региональной группы кандидатов. В-восьмых, субъекты Федерации обладают ограниченной международной правосубъектностью. Согласно Федеральному закону от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международ- ных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Феде- 1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 8. Ст. 740. 215 рации» 1 субъекты Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией Российской Федерации, феде- ральным законодательством и договорами между органами госу- дарственной власти Российской Федерации и органами государ- ственной власти субъектов Российской Федерации о разграниче- нии предметов ведения и полномочий, обладают правом на осу- ществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, администра- тивно-территориальными образованиями иностранных госу- дарств, а также на участие в деятельности международных орга- низаций в рамках органов, созданных специально для этой цели. Субъекты Российской Федерации с согласия Правительства Рос- сийской Федерации могут осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств. Органы государственной власти субъекта Российской Феде- рации в пределах полномочий, предоставленных Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и за- конодательством субъектов Российской Федерации, имеют пра- во на ведение переговоров с иностранными партнерами, а также на заключение с ними соглашений об осуществлении междуна- родных и внешнеэкономических связей. Соглашения об осу- ществлении международных и внешнеэкономических связей, заключаемые органами государственной власти субъекта Рос- сийской Федерации, не могут содержать положения, противо- речащие Конституции Российской Федерации, общепризнан- ным принципам и нормам международного права, международ- ным договорам Российской Федерации, федеральному законо- дательству, договорам между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, а также положения, ущемляющие за- конные интересы другого субъекта Российской Федерации. 1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 2. Ст. 231. 216 Многообразие видов субъектов Российской Федерации связа- но с историческими и национальными особенностями формиро- вания Российской государственности. Конституция Российской Федерации 1993 г. сохранила историко-правовую преемствен- ность и признала национальное и географическое разнообразие регионов. Согласно Конституции РСФСР 1978 г. субъектами фе- дерации признавались только автономные области и автономные округа. Края, области и города федерального значения имели статус административно-территориальных образований. Существенные изменения в российском федерализме про- изошли в связи с принятием Декларации о государственном су- веренитете РСФСР. Автономные республики в одностороннем порядке провозгласили государственный суверенитет и изме- нили конституционно-правовой статус. Они повысили статус и объявили себя республиками в составе России. Статус автоном- ной области сохранила лишь одна Еврейская автономная об- ласть. Конституция Российской Федерации 1993 г. утвердила новый субъектный состав Российской Федерации (ст. 5, 65). В зависимости от особенностей конституционно-правового статуса субъекты Российской Федерации можно разделить на три группы: 1) республики; 2) автономные образования (авто- номная область и автономные округа); 3) края, области и города федерального значения. Республики в составе Российской Федерации. В соответ- ствии с Конституцией Российской Федерацией республики при- знаются государствами в составе Российской Федерации, обла- дающими всей полнотой государственной власти на своей тер- ритории, кроме тех полномочий, которые в соответствии с Кон- ституцией Российской Федерацией находятся в ведении феде- ральных органов государственной власти. В соответствии с решением Конституционного Суда Россий- ской Федерации от 7 июня 2000 г. № 10-П использование в ст. 5 (ч. 2) Конституции Российской Федерации применительно к установленному ею федеративному устройству понятия «рес- 217 публика (государство)» не означает – в отличие от Федератив- ного договора от 31 марта 1992 г. – признания государственно- го суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно- правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера. В Российской Федерации 22 республики (Республика Адыгея (Адыгея), Республика Ал- тай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республи- ка Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Рес- публика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Крым, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республи- ка Саха (Якутия), Республика Северная Осетия – Алания, Рес- публика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чу- вашская Республика – Чувашия). Республики имеют право принимать свою конституцию, за- коны и иные нормативные правовые акты. Наличие конститу- ций является основанием существования в республиках соб- ственных конституционных судов, а другие субъекты имеют уставные суды. Согласно ст. 68 Конституции Российской Федерации респуб- лики вправе устанавливать свои государственные языки. В По- становлении Конституционного Суда Российской Федерации от 16 ноября 2004 г. 1 государственные языки республик признаются 1 Постановление Конституционного Суда РФ от 16 ноября № 16-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 10 Зако- на Республики Татарстан “О языках народов Республики Татарстан”, ча- сти второй статьи 9 Закона Республики Татарстан “О государственных языках Республики Татарстан и других языках в Республике Татарстан”, пункта 2 статьи 6 Закона Республики Татарстан “Об образовании” и пункта 6 статьи 3 Закона Российской Федерации “О языках народов Рос- сийской Федерации” в связи с жалобой гражданина С.И. Хапугина и за- просами Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного 218 одним из элементов конституционного статуса, который опреде- ляется Конституцией Российской Федерации (ст. 66 ч. 1). В органах государственной власти, органах местного само- управления, государственных и муниципальных учреждениях республик они употребляются наряду с русским языком. Осо- бенностью является наличие в республиках столиц, а в осталь- ных субъектах – административных центров. Автономная область и автономные округа. Автономная об- ласть (Еврейская автономная область) и 4 автономных округа (Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра, Чукотский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ) являются национально-государственными образованиями, входящими в состав Российской Федерации. Являясь субъектами Российской Федерации, они обладают определенной учредительной властью, вправе принимать свои уставы, законы и иные нормативные правовые акты. Автономный округ – форма национальной государственно- сти малых народностей и этнических групп Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока. До 1990 г. автономные округа находились в составе краев или областей. Законом от 15 декабря 1990 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» автономным округам была предо- ставлена возможность самостоятельно решать вопрос о вхож- дении в состав Федерации – через край, область или непосред- ственно. Этим правом воспользовался Чукотский автономный округ, который вышел из состава Магаданской области и в со- ответствии с Законом Российской Федерации от 17 июня 1992 г. «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации» 1 входит непосред- ственно в состав Российской Федерации. Суда Республики Татарстан» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 47. Ст. 4691. 1 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Вер- ховного Совета Российской Федерации.1992. № 28. Ст. 1618. 219 В действующей Конституции Российской Федерации такое право для автономных округов, входящих в состав областей и кра- ев, не предусматривается. В соответствии со ст. 66 Конституции Российской Федерации правовой статус автономных округов, входящих в состав края или области, может регулироваться феде- ральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государ- ственной власти края или области. По представлению законода- тельных и исполнительных органов автономной области, авто- номного округа может быть принят федеральный закон об авто- номной области, автономном округе. На настоящий момент ни один субъект Федерации этим правом не воспользовался. Края, области и города федерального значения. В составе Российской Федерации 8 краев (Алтайский край, Забайкаль- ский край, Камчатский край, Краснодарский край, Краснояр- ский край, Пермский край, Приморский край, Ставропольский край, Хабаровский край), 46 областей (Амурская область, Ар- хангельская область, Астраханская область, Белгородская об- ласть, Брянская область, Владимирская область, Волгоград- ская область, Вологодская область, Воронежская область, Ивановская область, Иркутская область, Калининградская об- ласть, Калужская область, Кемеровская область, Кировская область, Костромская область, Курганская область, Курская область, Ленинградская область, Липецкая область, Магадан- ская область, Московская область, Мурманская область, Ни- жегородская область, Новгородская область, Новосибирская область, Омская область, Оренбургская область, Орловская область, Пензенская область, Псковская область, Ростовская область, Рязанская область, Самарская область, Саратовская область, Сахалинская область, Свердловская область, Смолен- ская область, Тамбовская область, Тверская область, Томская область, Тульская область, Тюменская область, Ульяновская область, Челябинская область, Ярославская область) и три го- рода федерального значения (Москва, Санкт-Петербург, Сева- 220 стополь), образованных по территориальному принципу. Яв- ляясь субъектами Российской Федерации, они обладают опре- деленной учредительной властью, вправе принимать свои уставы, законы и иные нормативные правовые акты. Некото- рые из этих субъектов являются сложносоставными, так как включают в свой состав другие субъекты Федерации. Определенной спецификой обладает статус г. Москвы, кото- рый одновременно выступает в качестве населенного пункта – города, субъекта Федерации, административного центра другого субъекта – Московской области, столицы Российской Федерации. |