Конституционное право России. Э. С. Юсубов, А. А. Макарцев конституционное право
 Скачать 1.91 Mb.
|
|
Вопросы и задания для самопроверки 1. Дайте определение понятия личных, политических, соци- ально-экономических и духовных прав. 2. Назовите основные политические права и свободы рос- сийских граждан. 3. Каково соотношение объема прав и свобод личности и гражданина? 4. Почему, по Вашему мнению, обязанности носят индиви- дуальный характер? 5. Назовите конституционные обязанности гражданина Рос- сийской Федерации. 6. Назовите гарантии прав и свобод человека в Российской Федерации. 7. Почему, по Вашему мнению, в названии второй главы Конституции Российской Федерации нет упоминания об обя- занностях? 8. Соотнесите понятия «права человека и гражданина» и «свободы человека и гражданина». 9. Назовите основания классификации прав и свобод человека. 171 p`gdek 4 tedep`Šhbmne rqŠpniqŠbn pnqqhh 9. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ФЕДЕРАТИВНОГО УСТРОЙСТВА РОССИИ 9.1. Территориально-политическое устройство: понятие и виды Территориально-политическое устройство характеризуется определенной формой правовых отношений между государ- ством в целом и его частями, связанной с их правовым стату- сом. Данная категория определяет степень самостоятельности частей государства от центральной власти, то есть уровень цен- трализации и децентрализации. Для характеристики политико-территориального устройства в советской государственно-правовой науке использовался тер- мин «национально-государственное устройство». Именно в этом значении в Конституцию СССР 1977 г. и конституции со- юзных республик была включена глава «Национально- государственное устройство». Конституции практически всех стран мира содержат нормы, регулирующие вопросы политико-территориального устрой- ства. Как правило, они определяют состав территории, статус государственных границ, административно-территориальное деление, отношения между Федерацией и её субъектами и т.д. Политико-территориальное устройство как конституционно- правовой институт включает нормы, устанавливающие способ организации власти и территориального деления. 172 Широкое распространение для обозначения системы терри- ториально-политического устройства получил также термин «государственное устройство» 1 Но в общественно- политических науках это понятие означало не только террито- риальное устройство страны, но и устройство органов государ- ственной власти, общественный строй и т.д. Вследствие этого в последнее десятилетие более соответствующим характеристике территориальной организации государства и системы отноше- ний центральной власти с региональными органами признается понятие «территориально-политическое устройство». В правовой науке выделяются унитарная и федеративная формы территориально-политического устройства. Унитарное государ- ство – это государство, которое не имеет в своем составе государ- ственно-правовых образований, обладающих политической само- стоятельностью. Федеративное государство – это сложное союзное суверенное государство, составными частями которого являются относительно самостоятельные государственные образования. На форму территориально-политического устройства оказы- вают влияние условия образования государства, его историче- ские традиции, национальный состав, система отношений между центральной властью и регионами и др. В развитых демократиях выбор формы территориально-политического устройства, как правило, не связан с национальным составом населения. Поэто- му как унитарные, так и федеративные государства могут быть как однонациональными, так и многонациональными 2 Формой территориально-политического устройства иногда признается также конфедерация, которая является международ- но-правовым объединением суверенных государств, преследую- щих военные, экономические, политические и другие цели. 1 Курс советского государственного права / под ред. Б.В. Щетинина, А.Н. Горшенева. М. : Высшая школа, 1971. С. 232; Советское государ- ственное право / под ред. В.С. Основина. Воронеж : Изд-во Воронеж. ун- та, 1991. С. 128. 2 Конституционное право зарубежных стран. М. : НОРМА, 2005. С. 154. 173 В настоящее время конфедерацию не рассматривают как форму политико-территориального устройства, так как последнее явля- ется характеристикой единого государства. Государства – члены конфедерации продолжают выступать в международно-правовых отношениях в качестве самостоятельных субъектов. С течением времени конфедерация может стать федеративным государством. Примером тому могут служить Швейцария, ОАЭ. В настоящее время конфедерации в мире нет, однако элементы конфедерации имеются у таких межгосударственных образований, как Евро- пейский Союз, Содружество Независимых Государств. В 1997 г. было образовано Союзное государство России и Республики Бе- ларусь 1 , которое также имеет элементы конфедерации. Унитарное государство обладает рядом характерных черт, к которым относятся: 1) единая система законодательных, испол- нительных и судебных органов государственной власти; 2) один основной закон и единая система правовых источников, то есть в регионах отсутствует своя система законодательства; 3) террито- рия унитарного государства делится на административные еди- ницы, которые не обладают политической самостоятельностью (области, провинции и т.д.); 4) наличие единого гражданства 2 Составные части федерации называются субъектами федера- ции. В настоящее время в правовой науке признаётся, что федера- тивная форма территориально-политического устройства обладает свойствами, которые способствуют развитию демократии, прав и свобод человека и гражданина. Субъекты федерации вправе со- хранить свои исторические, а иногда и национальные особенно- сти. Искусственное стремление ликвидировать многообразие форм субъектов федерации неизбежно приводит к искажению со- 1 Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 8 декабря 1999 г. «О создании Союзного государства» // Собрание зако- нодательства Российской Федерации. 2000. № 7. Ст. 786. 2 Чудаков М.Ф. Конституционное государственное право зарубежных стран. Минск : Белорусский дом печати, 1998. С. 318–319. 174 держательной стороны федерализма 1 . У федеративной формы территориально-политического устройства выделяют ряд харак- терных черт, которые можно разделить на две группы: историче- ски сложившиеся (фактические) и юридически закреплённые. К первой группе относятся признаки, сложившиеся у федера- тивного государства в результате формирования теории и практи- ки федерализма. Во-первых, большинство федераций образуются на основании географического соседства, то есть федерации не могут быть образованы только в силу национальных или этниче- ских признаков, общих экономических и военных интересов. Во- вторых, территория федерации состоит из территории её субъек- тов. Данный признак вытекает из первого и имеет с ним тесную связь. В-третьих, субъекты, как правило не обладают правом вы- хода из федерации (право на сецессию). Данный признак обычно в нормативной базе не закрепляется, но всегда подразумевается. В большинстве случаев образование федерации носит оконча- тельный характер, но встречаются и исключения. Так, в соответ- ствии со ст. 72 Конституции (Основного закона) СССР 1977 г. со- юзные республики обладали правом выхода из Союза. В 1965 г. из федерации Малайзии вышло небольшое государство Сингапур. В большинстве случаев попытки выхода субъектов из федерации пресекаются. Юридически закрепленные признаки находят отражение в национальном законодательстве. К ним относятся: во-первых, федерация имеет общую для всего государства конституцию (основной закон) и систему федерального законодательства, которым должны соответствовать законы субъектов; во-вторых, органы государственной власти (законодательные, исполни- тельные, судебные) существуют как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов; в-третьих, наряду с федеральным гражданством иногда признается гражданство субъектов феде- 1 Крылов Б.С. Федерализм и его будущее // Ежегодник российского пра- ва. М. : Норма, 2000. С. 162–163. 175 рации; в-четвертых, действуют принципы разграничения пред- метов ведения между федерацией и субъектами федерации. Под предметом ведения понимается круг вопросов, по которым вправе издавать законы и осуществлять управление либо феде- рация в целом, либо ее субъекты, либо они вместе. Федеративное государство обеспечивает децентрализацию го- сударственной власти на основе разграничения предметов ведения, гарантирует демократическое территориальное распределение властных полномочий. В федеративном государстве важное значе- ние имеет соотношение децентрализации и централизации. Отсут- ствие разумного и рационального их сочетания в процессе госу- дарственного развития ведет к разгосударствлению, следствием чего этого могут стать развал единого социально-политического, правового и экономического пространства. Поэтому результатив- ное и стабильное функционирование федеративного государства невозможно без обеспечения верховенства Конституции Россий- ской Федерации и общефедерального законодательства. В науке конституционного права выделяется несколько осно- ваний классификаций федераций. Исходя из способа образова- ния, федерации можно разделить на договорные и конституци- онные. Договорные федерации возникли на основе договора го- сударств – будущих субъектов федерации. К ним относят США, Австралию, Швейцарию, Малайзию и др. К конституционным федерациям относятся государства, в которых центральные ор- ганы государственной власти предоставляли значительную само- стоятельность административным единицам, то есть закрепили элементы федеративной формы территориально-политического устройства в национальной конституции. Примером этих феде- раций являются Индия, РСФСР по Конституции 1918 г. В зависимости от правового статуса субъектов федерации делят- ся на симметричные и асимметричные. Симметричными являются федерации, в которых конституционно-правовой статус одинаков у всех субъектов федерации (ФРГ, ОАЭ). Асимметричные – это фе- дерации, в которых субъекты имеют различные конституционно- 176 правовые признаки (США, Российская Федерация). Подобное раз- личие чаще всего является следствием существующих социально- экономических, исторических, географических и иных причин. 9.2. Основные этапы становления и развития федеративного устройства России В ходе Октябрьской революции 25 октября (7 ноября) 1917 г. на территории России Постановлением II Всероссийского съезда Советов была провозглашена Российская Советская Республика являвшаяся по форме территориально-политического устройства унитарным государством. Однако принятая 3 (16) января 1918 г. III Всероссийским съездом Советов рабочих, солдатских и кре- стьянских депутатов Декларация прав трудящегося и эксплуати- руемого народа 1 провозгласила Россию как федерацию Советских национальных республик, утвержденную на основе свободного союза свободных наций. В июне 1918 г. Конституция (Основной закон) РСФСР подтвердила федеративный принцип организации государственной власти, закрепив в ст. 11, что Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединиться в автономные областные союзы, во главе которых, как и во главе всяких могущих быть образованными областных объединений вообще, стоят областные Съезды Советов и их ис- полнительные органы. Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Советскую Федеративную Социалистическую Республику 2 30 декабря 1922 г. Съезд Советов СССР утвердил Декларацию и Договор об образовании СССР, по которому РСФСР объеди- нялась с УССР, БССР и Закавказской федерацией в единое госу- дарство – СССР. Позднее договор был включён в принятую 31 января 1924 г. II съездом Советов СССР Конституцию СССР, 1 Декреты Советской власти. М. : Госполитиздат, 1957. Т. I. С. 47. 2 Ким А.И. К вопросу о государственно-правовой природе РСФСР // Пра- воведение. 1960. № 1. 177 которая предусмотрела необходимость приведения союзными республиками своих конституций в соответствие с Конституцией СССР. В связи с этим ХII Всероссийским съездом Советов РСФСР был утвержден измененный текст Конституции РСФСР, ограничивший круг полномочий верховных органов республики. Союзным органам были переданы внешние сношения, оборона, руководство транспортом и связью. При этом РСФСР формально оставалась в рамках СССР суверенным государством, обладаю- щим правом выхода из СССР, суверенитет которого ограничи- вался лишь вопросами, отнесенными к компетенции Союза. После образования Советского Союза отечественная модель федерализма стала отличаться важным своеобразием. Было сфор- мировано три федерации: СССР (основанная на договоре), РСФСР (основанная на автономии и ЗСФСР (основанная на вхождении в состав федерации союзных республик (Азербайджан, Армения и Грузия). Образование СССР восстановило государственное и тер- риториальное единство бывшей Российской империи. Принятая 21 января 1937 г. новая Конституция (Основной за- кон) РСФСР закрепила наличие в составе Федерации 17 авто- номных республик и 6 автономных областей. Территория России не являлась неизменной. После Великой Отечественной войны в состав РСФСР вошли область Петсамо (Печенга), принадлежав- шая Финляндии, г. Кенингсберг с прилегающими к нему райо- нами, составившие впоследствии Калининградскую область. В 1945 г. СССР были возвращены Японией земли, ранее принад- лежавшие России, – Южный Сахалин и Курильские острова, ко- торые также вошли в состав РСФСР. В состав РСФСР на правах автономной области была включена Тувинская народная респуб- лика, преобразованная в октябре 1961 г. в Тувинскую АССР. В июне 1956 г. Карело-Финская ССР была преобразована в Ка- рельскую АССР. 26 апреля 1954 г. из состава РСФСР в состав Украинской ССР была передана Крымская область. Конституция (Основной закон) СССР 1977 г. не внесла суще- ственных изменений в правовой статус РСФСР. Принятая на её 178 основе Конституция (Основной закон) РСФСР 1978 г. подтвердила статус Российской Федерации как субъекта Советской Федерации. Следующим этапом развития России как федеративного го- сударства является принятие 12 июня 1990 г. I съездом народ- ных депутатов РСФСР Декларации о государственном сувере- нитете РСФСР 1 , провозгласившей государственный суверени- тет РСФСР (Российская Федерация). Декларация устанавлива- ла, что Россия является суверенным государством, созданным исторически объединившимися в нем народами. Носителем су- веренитета и источником государственной власти в РСФСР яв- ляется ее многонациональный народ. Народ осуществляет госу- дарственную власть непосредственно и через представительные органы на основе российской Конституции. На всей территории РСФСР устанавливается единое гражданство РСФСР. За каж- дым гражданином РСФСР сохраняется гражданство СССР. Для обеспечения политических, экономических и правовых гарантий суверенитета России устанавливались: – полнота власти России при решении всех вопросов госу- дарственной и общественной жизни, за исключением тех, кото- рые ею добровольно передаются в ведение Союза ССР; – верховенство Конституции РСФСР и Законов РСФСР на всей территории РСФСР; действие актов Союза ССР, вступаю- щих в противоречие с суверенными правами РСФСР, приоста- навливается Республикой на своей территории. Разногласия между Россией и Союзом ССР разрешаются в порядке, уста- навливаемом Союзным договором; – исключительное право народа на владение, пользование и распоряжение национальным богатством России; – полномочное представительство РСФСР в других союзных республиках и зарубежных странах; – право Российской Федерации участвовать в осуществлении полномочий, переданных ею Союзу ССР. 1 Ведомости РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22. 179 Подводя итоги развития Российской Федерации в советский период, можно привести мнение о том, что федерацией она яв- лялась только по названию, реально обладая иной формой тер- риториально-политического устройства. РСФСР не была феде- рацией потому, что статус её автономных республик и тем бо- лее административно-территориальных краёв, областей мог быть изменен без их согласия 1 Следующим этапом развития России как суверенного госу- дарства стала денонсация Договора об образовании Союза ССР: «Руководствуясь Декларацией о государственном суверенитете РСФСР и в соответствии с п. 15 ст. 109 Конституции (Основно- го Закона) РСФСР, Верховный Совет РСФСР постановляет: Денонсировать Договор об образовании Союза Советских Со- циалистических Республик, утвержденный I Съездом Советов СССР 30 декабря 1922 года в городе Москве». 31 марта 1992 г. между представителями федеральных орга- нов государственной власти Российской Федерации и регио- нальными органами власти были подписаны три договора, по- лучившие обобщённое название Федеративный договор 2 1. Договор о разграничении предметов ведения и полномо- чий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных респуб- лик в составе Российской Федерации. 2. Договор о разграничении предметов ведения и полномо- чий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, го- родов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации. 1 Конституционное право России / отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукуш- кин. Екатеринбург : УрГЮА, 2001. С. 308. 2 Постановление Съезда народных депутатов Российской Федерации от 10 апреля 1992 г. № 2689-I «О Федеративном договоре» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 17. Ст. 898. 180 3. Договор о разграничении предметов ведения и полномо- чий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации. Необходимость принятия Федеративного договора была обу- словлена дезинтеграционными процессами, которые привели к развалу СССР и охватили Россию. Политической целью этого Договора было обновление территориального устройства Рос- сийского государства и сохранение федеративного устройства, то есть целостности государства. После подписания Федера- тивный договор стал рассматриваться как составная часть рос- сийской Конституции и публиковался в качестве приложения к её тексту. После принятия действующей Конституции Россий- ской Федерации Договор не вошел в её структуру, но основные его положения были закреплены в ст. 71–73. В настоящее время действуют только те положения Федеративного договора, кото- рые не противоречат положениям Конституции. Федеративный договор преобразовал Российскую Федера- цию в классическую федерацию, территория которой состоит из территории субъектов федерации. После подписания Федера- тивного договора все территориальные образования были наде- лены статусом субъекта Российской Федерации. В соответствии с Договором статус субъектов Российской Федерации получили края, области, города Москва и Санкт-Петербург, до того яв- лявшиеся обычными административно-территориальными еди- ницами и управлявшиеся из центра на унитарных началах. Хотя Федеративный договор не включён в качестве приложения в Конституцию Российской Федерации, как предлагалось в одном из последних проектов Конституционного совещания, он стал фундаментом, на котором была возведена современная Россий- ская Федерация. По мнению некоторых российских учёных, подписание Феде- ративного договора изменило характер российского федерализма. Если до 1992 г. федерация была конституционной, так как была 181 образована на основании Конституции (Основного закона) РСФСР 1918 г., то после подписания Договора она стала консти- туционно-договорной 1 . К.Т. Курашвилли делает вывод, что кон- ституционная природа Российской Федерации не изменилась, так как на момент подписания Федеративного договора «Россия юри- дически была конституирована как суверенное государство; более того, согласно действующей тогда Конституции 1978 г. с фор- мально-юридической точки зрения Российское государство явля- лось федерацией» 2 . И.П. Ильинский, Б.С. Крылов, Н.А. Михалева отмечают, что Федеративный договор не учреждал нового госу- дарства, он закреплял перераспределение предметов ведения и полномочий между органами Федерации и ее субъектов 3 Подобную позицию высказал и Конституционный Суд Рос- сийской Федерации, который подтвердил в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности от- дельных положений Конституции Республики Алтай и Феде- рального закона “Об общих принципах организации законода- тельных (представительных) и исполнительных органов госу- дарственной власти субъектов Российской Федерации”» 4 , что подписание Федеративного договора или договоров о разграни- чении предметов ведения и полномочий между органами госу- дарственной власти Российской Федерации и органами госу- дарственной власти её субъектов не влияет на конституцион- ную природу Российской Федерации. 1 Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М. : Зерцало, 1998. С. 295. 2 Курашвили К.Т. Федеративная организация Российского государства. М. : Компания Спутник+, 2000. С. 45. 3 Крылов Б.С., Ильинский И.П., Михалёва Н.А. и др. Проблемы суверени- тета в Российской Федерации. М., 1994. С. 78. 4 Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 25. Ст. 2728. |