Кас. Богданова Е Е Богданов Д Е Василевская Л Ю Василенко Н В Гринь О. Е., Василевская Л. Ю., Василенко Н. В., Гринь О. С., Подузова Е. Б., Тягай Е. Д., Файзрахманов К. Р. Гражданское право. Часть первая

• Название: Е., Василевская Л. Ю., Василенко Н. В., Гринь О. С., Подузова Е. Б., Тягай Е. Д., Файзрахманов К. Р. Гражданское право. Часть первая
• Дата: 22.11.2021
• Размер: 1.72 Mb.
• Имя файла: Богданова Е Е Богданов Д Е Василевская Л Ю Василенко Н В Гринь О.rtf
• Тип: Учебник; #278350
• страница: 5 из 59

Глава 14. Право государственной и муниципальной собственности

Понятие и содержание права государственной собственности. Основания возникновения и прекращения права государственной собственности. Приватизация государственного имущества. Объекты права государственной собственности. Объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности. Объекты, имеющие "альтернативный" правовой режим. Субъекты права государственной собственности: понятие, принципы многосубъектности права государственной собственности, классификация, распределение полномочий. Государственная казна. Понятие и содержание права муниципальной собственности. Объекты права муниципальной собственности. Субъекты права муниципальной собственности. Закрепление имущества за муниципальными предприятиями и учреждениями. Муниципальная казна. Приватизация муниципального имущества.

14.1. Понятие и содержание права государственной и муниципальной собственности

В законодательстве право публичной собственности понимается как вещное право и как объект вещного права.

Согласно ст. 214 ГК РФ государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации. Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.

Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии со ст. 294, 296 ГК РФ. В силу ст. 215 ГК РФ имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью.
Важно! Правомочия собственника осуществляются публичными образованиями в особом порядке (ст. 125 ГК РФ).
В силу положений ст. 51 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами. Муниципальные образования также могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления.
Судебная практика. Закрепление государственного или муниципального имущества за хозяйствующими субъектами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления не является государственной или муниципальной преференцией. Названные положения учитывают специфику отношений между собственником государственного или муниципального имущества и учрежденным им юридическим лицом, предусмотренную п. 1 и 2 ст. 209, ст. 215, 216, 294, 296 ГК РФ (Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 5 (2017), утв. Президиумом Верховного Суда РФ 27 декабря 2017 г.).
Для справки. Согласно ст. 124, 125, 215 ГК РФ, а также на основании ст. 11 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" муниципальные образования (органы местного самоуправления, осуществляющие в рамках своей компетенции от имени муниципальных образований права собственника имущества) вправе выступать в качестве приобретателей акций (долей) кредитных организаций на основании решения органа местного самоуправления (Указание Банка России от 14 августа 2002 г. N 1186-У "Об оплате уставного капитала кредитных организаций за счет средств бюджетов всех уровней, государственных внебюджетных фондов, свободных денежных средств и иных объектов собственности, находящихся в ведении органов государственной власти и органов местного самоуправления").
Доктрина. В науке указывается, что собственники (главным образом публично-правовые образования), по сути, лишаются возможностей непосредственно использовать свое имущество, распределенное ими между юридическими лицами (в их непосредственном обладании в соответствии с п. 4 ст. 214 и п. 3 ст. 215 ГК РФ остается только "нераспределенное имущество" соответствующей казны). Они не вправе ни владеть, ни пользоваться, а во многих случаях даже и распоряжаться своим распределенным имуществом (п. 5 постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 29 апреля 2010 г. N 10/22) и могут лишь давать или не давать согласие на совершение созданными ими юридическими лицами определенных сделок по его отчуждению, т.е., по сути, контролировать осуществление ими ограниченного правомочия распоряжения. Таким образом, наделение имуществом унитарных предприятий и учреждений на правах хозяйственного ведения и (или) оперативного управления представляет собой способ осуществления права собственности публично-правовыми образованиями, но никак не юридическую форму экономически необходимого участия одного лица в праве собственности другого лица на недвижимость (что выступает главной предпосылкой существования самой категории ограниченных вещных прав)*(18).
Вывод. Для публично-правовых образований используется классический подход к понятию и содержанию права собственности, в то же время категория "собственность" применяется для описания объекта права. Правомочия собственника реализуются публично-правовыми образованиями в особом порядке.

14.2. Основания возникновения и прекращения права государственной и муниципальной собственности. Приватизация государственного и муниципального имущества

Для права собственности публично-правовых образований используются классические основания возникновения и прекращения (ст. 218, 235 ГК РФ).

В то же время ряд оснований возникновения права собственности предусмотрен ст. 235 ГК РФ: отчуждение имущества, которое в силу закона не может принадлежать данному лицу (ст. 238 ГК РФ); отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка ввиду его ненадлежащего использования (ст. 239 ГК РФ); отчуждение объекта незавершенного строительства в связи с прекращением действия договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности (ст. 239.1 ГК РФ); отчуждение недвижимого имущества в связи с принудительным отчуждением земельного участка для государственных или муниципальных нужд (изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд (ст. 239.2 ГК РФ); выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей, домашних животных (ст. 240 и 241 ГК РФ); реквизиция (ст. 242 ГК РФ); конфискация (ст. 243 ГК РФ); отчуждение имущества в случаях, предусмотренных ст. 239.2 ГК РФ, п. 4 ст. 252 ГК РФ, п. 2 ст. 272 ГК РФ, ст. 282, 285, 293 ГК РФ, п. 4 и 5 ст. 1252 ГК РФ; обращение по решению суда в доход Российской Федерации имущества, в отношении которого не представлены в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции доказательства его приобретения на законные доходы; обращение по решению суда в доход Российской Федерации денег, ценностей, иного имущества и доходов от них, в отношении которых в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии терроризму лицом не представлены сведения, подтверждающие законность их приобретения; наследование выморочного имущества (ст. 1151 ГК РФ). Проект в ст. 261 содержит аналогичные основания возникновения права государственной и муниципальной собственности.
Судебная практика. Конституционный суд РФ признал положения п. 8 п. 2 ст. 235 ГК РФ и ст. 17 Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" не противоречащими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой, допуская обращение в порядке гражданского судопроизводства в доход Российской Федерации принадлежащих лицу, замещающему должность государственной (муниципальной) службы, его супруге (супругу) и несовершеннолетним детям земельных участков, других объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), в отношении которых таким лицом не представлено сведений, подтверждающих их приобретение на законные доходы, а также денежных средств, полученных от продажи такого имущества, эти положения по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования: предполагают необходимость учета при определении оснований применения данной меры государственного принуждения всего объема законных доходов, которые были получены указанными лицами и могли быть использованы для приобретения соответствующего имущества, в том числе законных доходов, не отраженных в представленных государственным (муниципальным) служащим сведениях о доходах, и позволяют указанным лицам представлять доказательства законности происхождения своих доходов; не препятствуют суду принимать любые допустимые Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации доказательства, представленные как государственным (муниципальным) служащим, так и его супругой (супругом) и - с особенностями, установленными данным Кодексом, - несовершеннолетними детьми в подтверждение законного происхождения средств, позволивших приобрести соответствующее имущество, которые подлежат оценке судом по его внутреннему убеждению с учетом правовых позиций, выраженных Конституционным Судом Российской Федерации; не препятствуют суду при выявлении незначительного расхождения размера доходов, законность происхождения которых подтверждена, и размера расходов на приобретение соответствующего имущества с учетом фактических обстоятельств конкретного дела определить ту его часть, которая приобретена на доходы, законность происхождения которых не доказана, и потому подлежит обращению в доход Российской Федерации (либо денежные средства, полученные от реализации такого имущества), а также определить порядок исполнения своего решения с учетом особенностей этого имущества (постановление Конституционного Суда РФ от 29 ноября 2016 г. N 26-П "По делу о проверке конституционности подпункта 8 пункта 2 статьи 235 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 17 Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" в связи с запросом Верховного Суда Республики Башкортостан"). Одним из оснований прекращения права государственной и муниципальной собственности является приватизация государственного и муниципального имущества. Согласно ст. 217 ГК РФ имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. При приватизации государственного и муниципального имущества положения, предусмотренные Гражданским кодексом РФ, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное.
Важно! Согласно ст. 11 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" состав подлежащего приватизации имущественного комплекса унитарного предприятия определяется в передаточном акте.
Передаточный акт составляется на основе данных акта инвентаризации унитарного предприятия, аудиторского заключения, а также документов о земельных участках, предоставленных в установленном порядке унитарному предприятию, и о правах на них. В передаточном акте указываются все виды подлежащего приватизации имущества унитарного предприятия, включая здания, строения, сооружения, оборудование, инвентарь, сырье, продукцию, права требования, долги, в том числе обязательства унитарного предприятия по выплате повременных платежей гражданам, перед которыми унитарное предприятие несет ответственность за причинение вреда жизни и здоровью, а также права на обозначения, индивидуализирующие предприятие, его продукцию, работы и услуги (фирменное наименование, товарные знаки, знаки обслуживания) и другие исключительные права. В передаточный акт включаются сведения о земельных участках, подлежащих приватизации в составе имущественного комплекса унитарного предприятия. Передаточный акт должен содержать также расчет балансовой стоимости подлежащих приватизации активов унитарного предприятия, сведения о размере уставного капитала хозяйственного общества, создаваемого посредством преобразования унитарного предприятия.

В ст. 12 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" начальная цена подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества устанавливается по правилам, предусмотренным законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности, при условии, что со дня составления отчета об оценке объекта оценки до дня размещения на официальном сайте в сети Интернет информационного сообщения о продаже государственного или муниципального имущества прошло не более чем шесть месяцев.

В ст. 13 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" предусмотрены способы приватизации, в частности, преобразование унитарного предприятия в акционерное общество; преобразование унитарного предприятия в общество с ограниченной ответственностью; продажа государственного или муниципального имущества на аукционе; продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций акционерных обществ; продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения; внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы акционерных обществ; продажа акций акционерных обществ по результатам доверительного управления.
Важно! Отношения по приватизации жилищного фонда регулируются Законом от 4 июля 1991 г. N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации".
Судебная практика. Согласно абз. 5 п. 11 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29 апреля 2010 г. N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав", акционерное общество, созданное в результате преобразования государственного (муниципального) предприятия в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации, с момента его государственной регистрации в Едином государственном реестре юридических лиц становится как правопреемник собственником имущества, включенного в план приватизации или передаточный акт (определение Верховного Суда РФ от 24 ноября 2017 г. N 305-КГ17-10748 по делу N А40-153892/2016).
Вывод. Помимо общих оснований возникновения и прекращения права государственной и муниципальной собственности, существуют особые основания, включая реквизицию, конфискацию и приватизацию.

14.3. Объекты права государственной и муниципальной собственности

Разграничение объектов, находящихся в публичной собственности, установлено рядом нормативных правовых актов. В частности, постановлением ВС РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность". Согласно данному акту исключительной федеральной собственностью являются, в частности, ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны Российской Федерации, охраняемые или особым образом используемые природные объекты (заповедники, в том числе биосферные, национальные природные парки, курорты, а также заказники, имеющие общереспубликанское значение), объекты историко-культурного и природного наследия и художественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения, расположенные на территории Российской Федерации, государственная казна Российской Федерации (средства республиканского бюджета Российской Федерации, Пенсионного фонда Российской Федерации, фонда социального страхования и других государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации; золотой запас, алмазный и валютный фонды), имущество вооруженных сил, железнодорожных, пограничных и внутренних войск, органов безопасности, органов внутренних дел Российской Федерации и других учреждений, финансирование которых осуществляется из республиканского бюджета Российской Федерации, а также расположенных на территории Российской Федерации учреждений, финансировавшихся из государственного бюджета СССР.

В ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в собственности муниципальных образований может находиться, например: имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения; имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Постановлением ВС РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" установлены объекты муниципальной собственности, включая: жилищный и нежилой фонд, жилищно-эксплуатационные предприятия и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие объекты, перечисленные в данном приложении; объекты инженерной инфраструктуры городов (за исключением входящих в состав имущества предприятий), городского пассажирского транспорта (включая метрополитен), внешнего благоустройства, а также предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объектов.
Вывод. Объекты публичной собственности подразделяются на федеральные и муниципальные. Разграничение федеральной и муниципальной собственности устанавливается законодательством.

14.4. Субъекты права государственной и муниципальной собственности. Государственная казна

Субъектами права государственной и муниципальной собственности являются публично-правовые образования (Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования).

Согласно ст. 125 ГК РФ от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти, от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять данные права и обязанности органы местного самоуправления. В случаях и в порядке, предусмотренных в федеральном, региональном и местном законодательстве, по специальному поручению от имени публично-правовых образований могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.
Доктрина. Публично-правовые образования вступают в гражданские правоотношения на равных началах с иными участниками - гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК РФ). В этом плане их властные полномочия не могут применяться и использоваться для достижения односторонних преимуществ, ограничения прав иных участников правоотношений в пользу публично-правовых образований, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией РФ, иными законами. Однако, несмотря на принцип равноправия, публично-правовые образования все же обладают особым статусом (специальной правоспособностью)*(19).
Судебная практика. Иск о возмещении вреда, причиненного незаконными постановлением, действиями (бездействием) судебного пристава-исполнителя, предъявляется к Российской Федерации, от имени которой в суде выступает главный распорядитель бюджетных средств - ФССП России (п. 3 ст. 125, ст. 1071 ГК РФ, п. 1 п. 3 ст. 158 БК РФ). Неправильное определение истцом ответчика либо государственного органа, выступающего от имени Российской Федерации, не может влечь за собой отказ в принятии искового заявления, его возвращение, оставление без движения либо отказ в иске только по этому основанию. Суд на стадии подготовки дела к судебному разбирательству в судебном акте указывает ответчиком Российскую Федерацию, привлекает к участию в деле надлежащий государственный орган - ФССП России, наделенный полномочиями выступать от имени Российской Федерации в суде по искам к Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) судебного пристава-исполнителя. При удовлетворении иска о возмещении вреда в резолютивной части решения суд указывает о взыскании суммы вреда с Российской Федерации в лице ФССП России за счет казны Российской Федерации (постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17 ноября 2015 г. N 50 "О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства").
Имущество публично-правовых образований по критерию "субъект закрепления" подразделяется на раскрепленное и нераскрепленное. Имущество, находящееся в государственной и муниципальной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии со ст. 294, 296 ГК РФ.
Важно! Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, муниципального образования (ст. 214, 215 ГК РФ).
Судебная практика. Исходя из материалов дела, Верховный Суд пришел к выводу, что собственником имущества ГУП "Дирекция целевых программ Республики Ингушетия" является не орган государственной власти, а публично-правовое образование - Республика Ингушетия, которое в силу абз. 1 п. 1 ст. 126 и абз. 2 п. 4 ст. 214 ГК РФ отвечает по своим обязательствам принадлежащим ему на праве собственности имуществом, составляющим казну. Поэтому ответчиком по иску со стороны Республики Ингушетия должен выступать орган, распоряжающийся казной (бюджетом), а взыскание должно производиться за счет средств собственника (казны Республики Ингушетия), а не высшего органа исполнительной власти Республики (определение Верховного Суда РФ от 17 мая 2013 г. N 26-КГ13-2).
Вывод. Субъектами публичной собственности являются Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, от их имени полномочия собственника осуществляют государственные органы, физические и юридические лица. Казна относится к объектам права публичной собственности, к нераскрепленному имуществу.

Список рекомендуемых источников

1. Орлов А.М. Процедуры предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, как фактор влияния на конкурентную среду // Конкурентное право. 2018. N 2. С. 46-48.

2. Синдеева И.Ю., Воробьева И.О., Черникова Е.В. Способы защиты права государственной и муниципальной собственности // Современное право. 2014. N 12. С. 51-54.

3. Слесарев С. Публично-правовое образование.

4. Стрельцова А. Выкупная стоимость недвижимости, находящейся в государственной или муниципальной собственности // Жилищное право. 2015. N 12. С. 49-56.

5. Суханов Е.А. Вещное право: научно-познавательный очерк. М.: Статут, 2017.

6. Управление государственной и муниципальной собственностью: право, экономика, недвижимость и природопользование: монография / под ред. С.Е. Прокофьева, О.В. Паниной, С.Г. Еремина. М.: Юстицинформ, 2014.

Контрольные вопросы

1. Каково понятие и содержание права государственной собственности?

2. В чем состоят особенности оснований возникновения и прекращения права государственной собственности?

3. Каковы особенности приватизации государственного имущества?

4. Назовите объекты права государственной собственности, объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности, объекты, имеющие "альтернативный" правовой режим.

5. В чем состоят особенности субъектов права государственной собственности?

6. Каковы особенности правового режима государственной казны?

7. В чем состоят особенности иных объектов государственной и муниципальной собственности?