учеб. УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ экологическое право docx. Экологическое право
 Скачать 226.96 Kb.
|
|
Тема 2. Источники экологического права 1. Понятие и виды источников экологического права 2. Система источников экологического права 3. Федеральный закон РФ «Об охране окружающей среды» 1. Понятие и виды источников экологического права Под источниками экологического права понимаются нормативно-правовые акты, содержащие нормы, регулирующие отношения в сфере взаимодействия общества и природы. Важной задачей законодательной системы Российской Федерации является наиболее полное правовое обеспечение на федеральном уровне охраны окружающей среды, как одной из глобальных проблем современности. Законодательство Российской Федерации, регулирующее общественные отношения в сфере «общество-природа», не устанавливает единого термина, обозначающего это законодательство. Конституция России использует термин «законодательство об охране окружающей среды», «земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах»; Закон РФ «Об охране окружающей среды» – термин «природоохранительное законодательство». В современной научной доктрине такое законодательство все чаще именуется экологическим. Оно может рассматриваться в узком и широком смыслах слова. Экологическое законодательство России в узком смысле слова представляет собой систему законодательных и иных нормативных правовых актов, содержащих правовые нормы, регулирующие отношения только по охране окружающей среды. Экологическое законодательство в широком смысле слова – это система законодательных и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы права, регулирующие общественные отношения по охране окружающей среды, рациональному использованию природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности человека и других объектов. Законодательство в области охраны окружающей среды основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из Федерального закона «Об охране окружающей среды», других федеральных законов. А также принимаемых в соответствии сними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Источники экологического права могут быть классифицированы по следующим основаниям: по юридической силе - законы и подзаконные акты Законы - нормативно-правовые акты, принимаемые представительными органами государственной власти. Подзаконные акты - все иные нормативные правовые акты, принимаемые Президентом РФ, Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов Федерации, министерствами и ведомствами, органами местного самоуправления. по предмету регулирования - общие и специальные Общие - регулируют как экологические, так и иные общественные отношения (например, Конституция РФ). Специальные - это акты, целиком посвященные вопросам охраны окружающей среды или ее элементов (например, Закон РФ «Об охране окружающей среды», Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Федеральный закон «О животном мире» и др.). по характеру правового регулирования - материальные и процессуальные Материальные эколого-правовые нормы устанавливают права и обязанности, а также ответственность участников соответствующих отношений. (Федеральные законы «Об экологической экспертизе», «Об особо охраняемых природных территориях» и др.). Источники экологического права процессуального характера регулируют процессуальные отношения в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Они касаются, к примеру, предоставления земель в пользование, процедуры разработки нормативов предельно допустимых воздействий на окружающую среду, проведения государственной экологической экспертизы, экологического лицензирования, защиты экологических права и интересов и т.д. (Гражданский кодекс РФ, Гражданский процессуальный кодекс РФ; Уголовно-процессуальный кодекс РФ; Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы и др.). по своему характеру - на кодифицирующие и не являющиеся таковыми. К кодифицирующим актам можно отнести Закон «Об охране окружающей среды», Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Федеральный закон «О недрах» и др. Их отличительной особенностью является систематизация эколого-правовых норм на базе основополагающих правовых принципов путем их уточнения, ликвидации внутренних противоречий и совершенствования, развития в процессе нормотворчества. 2. Система источников экологического права. Важной предпосылкой формирования и становления экологического права в качестве самостоятельной отрасли российского права с точки зрения общей теории права является наличие обширного и кодифицированного экологического законодательства, системы его источников. Она включает многочисленные нормативные акты, регулирующие охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов. Систему источников экологического права образуют: Конституция Российской Федерации; Международные договоры РФ, общепризнанные принципы международного права; Федеративные договоры; Законы (конституционные и федеральные); Указы и распоряжения Президента РФ; Постановления и распоряжения Правительства РФ; Конституции, уставы, законы, иные нормативные правовые акты субъектов РФ; Нормативные правовые акты министерств и ведомств; Нормативные правовые акты органов местного самоуправления; Локальные нормативные правовые акты; Правовой обычай; Судебные решения (спорный вопрос). Конституция РФ. При анализе Конституции РФ как источника экологического права можно выделить две группы норм: общего характера, важных с точки зрения последовательного обеспечения охраны окружающей среды, рационального природопользования и экологической безопасности, и непосредственно экологические. В соответствии со ст.7 Конституции - Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Эта норма имеет непосредственное отношение к экологическому праву, прежде всего в части обеспечения, соблюдения и защиты экологических прав каждого. «Достойная жизнь человека», которая должна обеспечиваться в социальном государстве, включает в свое содержание, наряду с материальной обеспеченностью, благополучием, также экологические аспекты. Конституция РФ устанавливает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч.1 ст.9). Это положение может оцениваться как конституционное закрепление экологической функции государства и субъектов-природопользователей. Оно содержит их обязанность обеспечить охрану окружающей среды и отдельных природных ресурсов. Объявляя человека, его права и свободы высшей ценностью (ст.2), Конституция РФ устанавливает, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст.42). Одновременно с признанием субъективных экологических прав Конституция возлагает на каждого обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст.58). С учетом федеративного устройства России Конституция определяет, какие вопросы в сфере охраны окружающей среды должны быть решены исключительно на федеральном уровне и совместно с Федерацией и ее субъектами. В частности, в исключительном ведении Российской Федерации находятся: установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития; ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; производство ядовитых веществ и порядок их использования (ст.71). В основном вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, в том числе развитие земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах и охране окружающей среды, находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов (ст.72). Федеративные договоры определяют предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения РФ и субъектов Федерации в области природопользования и охраны окружающей среды. Важным является положение договоров о том, что законопроекты РФ по предметам совместного ведения, направляются субъектам РФ. При принятии федерального закона в Государственной Думе РФ учитываются позиции субъектов Федерации. Источниками экологического права России являются следующие федеративные договоры: - о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации; - о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации; - о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации. Международные договоры РФ, общепризнанные принципы международного права. Конституция устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ (а значит, и в сфере природопользования и охраны окружающей среды) являются составной частью ее правовой системы. Одновременно закрепляется примат норм международного права над национальными. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч.4 ст.15). Важное место среди актов международного права занимают документы международных конференций по охране окружающей среды, в частности, Стокгольмской 1972 г., Бразильской 1992 г., Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г. и др. Российская Федерация (в том числе в качестве правопреемницы СССР) является участницей многих международных соглашений, касающихся как охраны окружающей среды в целом, так и ее отдельных компонентов, например, Венской конвенции по защите озонового слоя 1985 г., Монреальского протокола по веществам, истощающим озоновый слой 1987 г., Соглашения о сохранении белых медведей 1973 г., Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения 1973 г., Конвенции по защите морской среды района Балтийского моря 1992 г. и др. Законы (конституционные и федеральные). Закон является средством закрепления государственной экологической политики и принимается органом представительной ветви государственной власти по поводу определения политики государства в сфере взаимодействия общества и природы. Законы могут приниматься только высшими представительными (законодательными) органами Российской Федерации и ее субъектов либо всенародным голосованием – референдумом. Согласно ст. 15 Конституции РФ законы подлежат официальному опубликованию. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, в том числе в области экологических отношений, не могут применяться, если они не были опубликованы официально для всеобщего сведения. Основополагающие положения экологопользования закреплены в Конституции РФ, на основании которых приняты следующие Федеральные законы: Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 г.; Закон РФ «Об охране атмосферного воздуха» от 04 мая 1999 г.; Земельный кодекс РФ от 30 октября 2001г.; Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения от 26 июня 2002 г.; Федеральный закон «О недрах» от 8 февраля 1995г.; Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г.; Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» от 23 февраля 1995г.; Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» от 15 февраля 1995г.; Федеральный закон «О животном мире» от 22 марта 1995г.; Водный кодекс РФ 12.04.2006 и др. Наряду с названными законами важную роль в охране окружающей среды играют законы, являющиеся источниками других отраслей российского законодательства: Закон РФ «О защите прав потребителей» от 4.02. 1992 г.; Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 13. 07. 2001 г., Федеральный закон «О техническом регулировании» от 15.12.2002. и др. Указы и распоряжения Президента РФ. Нормотворческая компетенция Президента России предусмотрена ст.90 Конституции РФ, согласно которой Президент РФ принимает акты в форме указов и распоряжений. Указы и распоряжения главы государства обязательны для исполнения на всей территории России. Как подзаконные акты они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Постановления и распоряжения Правительства РФ. В соответствии со ст.115 Конституции РФ Правительство издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Это означает, что Правительство может создать норму права лишь в рамках делегированного нормотворчества, когда необходимость принятия правительственного постановления или распоряжения вытекает из актов более высокого иерархического уровня. Постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента могут быть отменены Президентом РФ (ст.115). Конституции, законы, иные нормативные правовые акты субъектов РФ.Субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, природопользование и охрану окружающей среды с учетом политических, социально-экономических, природно-климатических, экологических, исторических и иных особенностей региона.В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Нормативные правовые акты принимаются субъектами РФ в разных формах. В республиках-субъектах РФ - это конституции. Законодательные акты принимаются в форме уставов (например, Устав города Москвы), кодексов (Земельный кодекс Республики Карелия, Экологический кодекс Башкортостана), законов, уложений. Органы исполнительной власти принимают указы, постановления, распоряжения. В рамках достаточно широко распространенной практики заключения соглашений о взаимной передачи своих полномочий (ст.78 Конституции РФ) между Российской Федерацией и ее субъектами, имеются многочисленные примеры договоров в сфере природопользования и охраны окружающей среды (между Правительством РФ и правительствами Башкортостана, Свердловской области и др.). Нормативные правовые акты министерств и ведомств. В пределах своей компетенции министерства и ведомства вправе принимать обязательные для исполнения акты. При этом акты специально уполномоченных государственных органов в области природопользования и охраны окружающей природной среды, наделены неведомственной компетенцией, являются обязательными для других министерств и ведомств, юридических и физических лиц, общественных учреждений. Акты министерств и ведомств, осуществляющих отраслевое управление, обязательны для исполнения в пределах соответствующей области. Примером нормативного правового акта специально уполномоченных государственных органов в области природопользования и охраны окружающей среды может служить Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации. С 1992 года введена государственная регистрация нормативных актов министерств, государственных комитетов и иных ведомств, затрагивающих права и законные интересы граждан или носящих межведомственный характер. Ее цель – упорядочение ведомственного правотворчества, установление законности и устранение дублирования в этой области. Правовые акты, прошедшие регистрацию публикуются для общего сведения и становятся источниками экологического права. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Согласно ст. 7 Закона «Об охране окружающей среды» полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, определяются в соответствии с федеральными законами. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к ведению местного самоуправления отнес принятие и изменение уставов муниципальных образований, обеспечение санитарного благополучия населения, регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, благоустройство и озеленение территории, организация утилизации и переработки отходов, участие в охране окружающей среды. Локальные нормативные правовые акты. Локальными называются нормативные акты, которые принимаются в организациях, учреждениях и на предприятиях и устанавливают обязанности для граждан и предоставляют им права. Такие акты носят общий характер, ориентированы на неоднократное число применений и становятся источниками экологического права при условии, что они санкционированы государством. Локальные акты подразделяются на акты общего и специального характера. Локальные акты общего характера - уставы предприятий, коллективный договор, правила внутреннего трудового распорядка. В уставах, например, содержаться нормы относительно правового режима имущества и земли, организации управления, включая сферу природопользования и охраны окружающей среды. Специальные локальные акты - планы организационно-технических мероприятий по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов, должностные инструкции и др. Действие эколого-правовых норм, содержащихся в локальных нормативных актах, ограничено рамками предприятия. Примером локального акта можно считать план внутреннего землеустройства, утвержденный полномочным органом. Локальные акты должны со ответствовать всем вышестоящим нормативным актам и обязательны для исполнения участниками экологических отношений в пределах конкретного учреждения, организации, предприятия. Правовой обычай. Правило поведения, сложившееся в течение длительного времени и признаваемое государством в качестве общеобязательного считается правовым обычаем. Обычай имеет большое практическое значение в регулировании использования природных ресурсов в контексте традиционного природопользования. Так, Конституция РФ (ст.72) выделяет защиту исконной среды обитания малочисленных этнических общностей как самостоятельный предмет ведения. Регулирование отношений по использованию природных ресурсов с учетом традиционного природопользования предусматривается Водным кодексом РФ (ст.65), Лесным кодексом РФ (ст.48), Федеральным законом «О животном мире» (ст.9, 48, 49). Обычай делового оборота предусматривается в ст. 5 ГК РФ - где им признается сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской деятельности правило поведения, не установленное законодательством, независимо от того, зафиксировано оно в каком-либо документе. Обычай, противоречащий положениям законодательства или договора, не применяется. Судебные решения (судебный прецедент) - под судебным прецедентом понимается решение по конкретному делу, являющееся обязательным для той же или низшей инстанции при решении аналогичных дел. При использовании судебного решения как источника права, обязательным для судов является не все решение или приговор, а только правовая позиция судьи, на основе которой выносится решение. По отношению к закону прецедент находится в «подчиненном» положении. Это проявляется, в частности, в том, что законом может быть отменено действие судебного решения, и в том, что любой законодательный акт, принятый уполномоченным на то органом и в соответствии с установленной процедурой, должен в обязательном порядке признаваться и применяться судами. Сам суд, создавая прецедент, должен действовать в строгом соответствии с законом. В России отношение к прецеденту всегда было неоднозначным. В дореволюционной России одни теоретики права и практики признавали его в качестве источника права, хотя и с оговорками о том, что это некая вспомогательная, дополнительная по отношению к закону форма права. Другие же авторы полностью отрицали прецедент в качестве самостоятельного источника права. В послереволюционный период отечественная юридическая наука продолжала традиции непризнания прецедента в качестве формы права. Начиная с 1985 года жизнь в нашей стране претерпела огромные изменения, которые, естественно, коснулись и права. Отход от нормативизма дал теоретическую возможность признать судебную практику источником права. Так, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод не только провозгласила основополагающие права человека, но и создала особый механизм их защиты в Европейском суде по правам человека в г. Страсбурге. Принятие и ратификация Россией Европейской Конвенции позволяет всем лицам, находящимся под ее юрисдикцией, обращаться в Страсбургский суд, если считают нарушенными свои права. Первое экологическое дело выиграно в Страсбургском суде 9 июня 2005 г. Европейский Суд по правам человека вынес решение по делу Фадеевой против России. Это первое решение Европейского Суда, касающееся российских экологических проблем. Европейский Суд по правам человека признал, что сильные косвенные доказательства указывают на то, что причиной ухудшения здоровья заявительницы стали вредные выбросы в атмосферу. Суд также признал, что за 95% вредных выбросов ответственно именно ОАО «Северсталь». Затем, Суд указал на недостаточность принятых государством мер: поставленные цели по сокращению выбросов так и не были достигнуты, исследования и санкции не возымели никакого эффекта, а какая-либо осмысленная экологическая политика отсутствовала. Юридическое решение, вынесенное Страсбургским судом, обязательно для государства-ответчика, что дает реальную возможность рассматривать судебное решение как источник экологического права. 3. Федеральный закон «Об охране окружающей среды». Принятый Государственной Думой 20 декабря 2001 года в соответствие с Конституцией Российской Федерации Федеральный закон «Об охране окружающей среды» призван обеспечить экологический правопорядок, экологическую безопасность на территории России через эффективное регулирование отношений в сфере взаимодействия общества и природы с целью сохранения природных богатств и естественной среды обитания человека. Впервые Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» был принят 19 декабря 1991 года. Указанный закон являлся первым систематизированным нормативно-правовым актом, появления которого давно ждала юридическая общественность России. Он регулировал основные взаимосвязанные отношения общества и природы и специфические отношения, обусловленные особенностями природных объектов. Данный закон был подготовлен в результате анализа предшествующей законодательной практики и поэтому многие его нормы были направлены на преодоление установившихся в прежние годы вредных для общества стереотипов. На его основе законодатель принял специальные природоохранительные законы «Об экологической экспертизе», «Об охране природе Севера», «О радиационной безопасности населения», «Об охране озера Байкал» и др. Главенствующее место в данном законе отводилось предупреждению нанесения вреда окружающей среде, стимулированию и обеспечению исполнения экологических требований всеми гражданами, должностными лицами, предприятиями и учреждениями. Кроме того, в законе содержались ряд норм, которые определили прогрессивные тенденции в развитии российского экологического права на современном этапе развития нашего государства1. Однако, многие положения этого закона требовали серьезных корректив. Он, прежде всего, противоречил Конституции РФ, принятой в 1993 году, которая объектом правового регулирования определяет не природную среду, а окружающую среду в целом. В законе не было даже упоминания об оценке планируемой деятельности на окружающую среду – одной из главных природоохранительных мер, экологическом аудировании, сертификации, экологических требованиях при приватизации государственных и муниципальных предприятий, а также при их банкротстве. Нуждался в совершенствовании и экономический механизм ответственности за экологические правонарушения. Учитывая пробелы в экологическом законодательстве и в целях приведения его в соответствие с Конституцией России, 10 января 2002 года был принят Федеральный Закон № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»,который определил правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» действует на всей территории Российской Федерации, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в соответствии с нормами международного права и федеральными законами и направлен на обеспечение сохранения морской среды. Принятый закон определил правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально - экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Дальнейшее развитие в Законе 2002 г. получили такие новеллы российского экологического законодательства, как определение эколого-правового статуса граждан через регулирование их экологических прав и обязанностей, создание экономического механизма охраны окружающей среды, регулирование государственной экологической экспертизы, ответственности за экологические правонарушения и возмещения вреда, причиненного экологическими правонарушениями. |