КП ЭКЗАМЕН (копия). I. кп как отрасль кп

• Название: I. кп как отрасль кп
• Дата: 03.11.2020
• Размер: 246.53 Kb.
• Имя файла: КП ЭКЗАМЕН (копия).docx
• Тип: Документы; #147702
• страница: 7 из 14

5. Законодательство (статья 74 Конституции РФ).

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (а также в соответствии с ними - подзаконные правовые акты), причём федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы (а также в соответствии с ними - подзаконные правовые акты) и принимаемые в соответствии с федеральными законами законы и иные (подзаконные) нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по вопросам ведения РФ и совместного ведения, в случае противоречия действует федеральный закон. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации последние осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным по вопросам ведения субъекта РФ, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации. Данное положение не вполне согласуется с верховенством Конституции РФ и федерального закона, но федеральные законы по вопросам ведения субъектов РФ принимаются крайне редко, например, в тех случаях, когда отсутствие надлежащего законодательства субъектов РФ приводит к нарушениям прав граждан.

Принцип субсидиарности.

Так, в статье 5 Конституции РФ констатируется, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Принцип субсидиарности здесь прямо не упоминается, но он является производным из всех вышеназванных ключевых принципов федеративного устройства Российской Федерации, он здесь подразумевается. Ведь именно единство системы государственной власти делает всех ее носителей, независимо от их уровня, в равной солидарными за должную степень эффективность управления.

Исследователи отмечают, что понятие субсидиарности имеет давние традиции в европейской политико-правовой мысли. Так, относительно ее высказывались Аристотель, Фома Аквинский, Альтезиус, в новое время – Джон Локк и Алексис де Токвиль.

При этом, субсидиарность в литературе понимается в широком и узком смысле слова. В широком – как принцип социальной философии, определяющий необходимость конкретных и эффективных действий институтов государства и общества по реализации должного уважения к чести и достоинству лиц, составляющих определенную общность. В узком смысле – уже как категория теории государства и права – как взаимная ответственность органов государственной власти федерации и ее субъектов.

Вместе с тем, следует отметить, что в литературе существует и несколько иное понимание субсидиарности – как принципа управления, согласно которому вопросы, которые могут быть решены на низовых уровнях управления, решаются именно здесь, а властные органы более высокого уровня вмешиваются в них лишь тогда, когда нижестоящие не в состоянии самостоятельно решить данную проблему. Исходя из этого, субсидиарность в федеративном государстве в литературе зачастую понимается именно как право субъекта федерации самостоятельно решать определенный круг вопросов, предусматривающее, в то же время, возможность вмешательства центральной власти.

Безусловно, данная концепция субсидиарности право на существование. Но, вместе с тем, в данном виде она не привносит ничего нового в понимание природы и сущности федеративного государства. Действительно, основное отличие федерации от унитарного государства заключается именно в особом статусе ее субъектов, закрепленном в конституции федерации их праве иметь свой, собственный круг предметов ведения и полномочий. Это достаточно аксиоматично, и специально называть это субсидиарностью означало бы лишь изобретение очередного нового термина для обозначения вещи вполне очевидной и общепринятой.

Представляется более правомерным понимать субсидиарность именно как некую форму взаимосвязи и взаимодействия разных уровней государственной власти – федеративной и субъектов федерации – для совместного выполнения принадлежащих одной из сторон полномочий, в том случае, если данная сторона в силу разных обстоятельств неспособна самостоятельно их выполнить.

Субсидиарность в данном понимании неизбежно включает в себя право и федерации, и всех ее субъектов, иметь собственный круг полномочий, определенный конституцией государства. Но она предполагает уже и механизм взаимодействия различных уровней государственной власти федеративного государства в процессе их реализации.

Субсидиарность в литературе по проблемам федерализма традиционно рассматривается как один из принципов существующей и действующей системы взаимодействия, сдержек и противовесов между различными органами государственной власти. Причем, если более принято говорить о системе взаимодействия, сдержек и противовесов по горизонтали, между ветвями государственной власти, то субсидсиарность выполняет данную роль в отношении вертикали власти в федеративном государстве.


XIX. ИНСТИТУТ ФЕДЕРАЛЬНОГО ВМЕШАТЕЛЬСТВА В РФ

Ответственность властей субъекта Федерации за нарушение федеральной Конституции и федерального законодательства надлежит определить как последствия нарушения федеративной дисциплины. Это - ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти. Очевидно, что при систематическом и грубом нарушении органами государственной власти и управления субъектов Федерации требований федеральной Конституции и федерального законодательства в отношении их должны быть применены соответствующие меры ответственности. Отличительной чертой мер ответственности властей субъектов Федерации является то обстоятельство, что она может применяться как за совершение конституционного правонарушения, так и в том случае, когда невыполнение субъектом Федерации, его органами и должностными лицами своих обязанностей обусловливается неспособностью обеспечить стабильность в субъекте Федерации, выполнить все федеральные предписания, реализовать политический курс на укрепление государственно-правового единства страны.

В условиях игнорирования властями ряда субъектов Федерации требований и законных интересов Федерации последняя вынуждена прибегать к использованию принудительных мер обеспечения государственного и правового единства страны. Подобное обращение к мерам федерального принуждения вполне допустимо и является нормальным правовым инструментом в том случае, если меры подобного принуждения предварительно прописаны в конституционном законодательстве и все субъекты федеративных правоотношений осведомлены о возможных инструментах правового воздействия.

Конституция Российской Федерации 1993 г. и конституционное законодательство в целом не предусматривают механизмов федерального вмешательства (федеральной интервенции) в дела субъектов Федерации. Вместе с тем, используя ссылку на авторитет М.В. Баглая и В.А. Туманова, можно утверждать, что прерогативы Президента РФ, закрепленные в Конституции РФ (ст. 80 ч. 2), такие, как принятие мер по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, предоставляют возможность осуществления федерального вмешательства в целях пресечения попыток субъекта РФ выйти из-под контроля Федерации¹.

Формы федерального вмешательства

В качестве форм федерального вмешательства в РФ можно предложить:

1. Использование режима чрезвычайного положения. Его применение в РФ предусмотрено положениями статей 56 и 88 Конституции РФ, Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" от 17 мая 1991 г.² и Законом РФ "О безопасности" от 5 марта 1992 г.

Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" (ст. 4) предусматриваются следующие основания введения на какой-либо территории чрезвычайного положения:

• 
  во-первых, в случае попытки насильственного изменения конституционного строя, массовых беспорядков, сопровождающихся насилием межнациональных конфликтов, блокады отдельных местностей, угрожающей жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов;
  
• 
  во-вторых, при стихийных бедствиях, эпидемиях, крупных авариях и других обстоятельствах, имеющих природный и техногенный характер, когда необходимо проведение аварийно-спасательных и восстановительных работ.
  

Стремление урегулировать в одном правовом акте столь различные явления, как социальные конфликты и природно-техногенные катастрофы, нельзя признать оправданным. Очевидна необходимость разработки двух самостоятельных нормативно-правовых актов, в одном из которых нужно предусмотреть возможность введения чрезвычайного положения на территории субъекта Федерации в качестве меры сохранения государственного и правового единства Федерации.

Примерами использования данного механизма является введение чрезвычайного положения в соответствии с Указами Президента России от 7 ноября 1991 г. в Чечено-Ингушской Республике, а от 2 ноября 1992 г. - на территории Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики. Законом о введении чрезвычайного положения продолжительность его действия на части территории страны ограничена сроком в 60 дней с возможным его продлением на тот же срок Советом Федерации. Механизмы чрезвычайного положения включают создание на территории его действия временной администрации.

2. Применение механизмов прямого правления центральной власти (президентского правления). Хотя в современной России подобный институт не предусмотрен, его разработка возможна с учетом опыта таких сложносоставных государств, как Индия и США.

8 июня 2000 г. Указом Президента РФ В.В. Путина на территории Чеченской Республики (ЧР) была введена временная система органов исполнительной власти в ЧР, главой администрации был назначен А.Кадыров. По сути принято решение об установлении режима прямого президентского правления. Так, временная администрация наделена правом осуществления контроля над местными органами власти - районными, городскими, сельскими. Экономическую деятельность будут курировать территориальные органы федеральных министерств и ведомств, подчиняющиеся Правительству РФ или представителю Президента РФ в федеральном округе, но не чеченской администрации.

3. Перераспределение полномочий между федеральными органами власти и управления и органами власти и управления субъектов Федерации. В РФ право федеральных органов власти и управления на самостоятельное определение своей компетенции и свободное перераспределение компетенции в отношении органов власти и управления субъектов Федерации значительно ограничено осуществляемым с 15 февраля 1994 г. (дата подписания соглашения с Татарстаном) договорным процессом. Конституция РФ предусматривает возможность передачи федеральными органами исполнительной власти осуществления части своих полномочий органам исполнительной власти субъектов Федерации, и наоборот (ч. 2 и 3 ст. 78). При всей неоднозначности оценок самого запуска механизма договорных отношений между РФ и ее субъектами сегодня это устоявшийся политический и правовой процесс, игнорировать который невозможно.

Следует отметить, что если Конституция РФ в ст. 78 утверждает возможность передачи осуществления части полномочий лишь между исполнительными органами власти Федерации и ее субъектов, то Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов" значительно расширяет возможный субъектный состав участников договора. Закон практически впервые в отечественном праве предусматривает возможность закрепления ответственности сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение положений договора (ч.1 ст. 21), возможность одностороннего расторжения договора, а также обязанность возмещения ущерба, причиненного неисполнением или ненадлежащим исполнением договора (ч. 2 ст. 21).

4. Использование процедуры импичмента при решении вопроса о снятии с должностей руководителей субъектов Федерации, нарушивших федеральную Конституцию. Отстранение от должности главы государства в связи с утратой доверия.

Процедура отрешения может применяться для привлечения к ответственности не только президентов или глав администраций субъектов РФ, но и в отношении других представителей исполнительной власти, а также федеральных судей и депутатов законодательных органов субъектов Федерации.

Под ответственностью высших должностных лиц субъектов Федерации понимается не уголовная ответственность должностных лиц за превышение или злоупотребление властью, не гражданско-правовая ответственность за причиненные их действиями убытки, а ответственность за характер их деятельности на посту руководителя субъекта Федерации.

Руководители субъектов Федерации в своем противостоянии федеральным властям с очевидностью будут апеллировать к факту своего избрания населением субъекта Федерации и тем самым обосновывать невозможность своего смещения. Однако избрание руководителей субъектов Федерации всеобщими выборами не снимает с них ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральной Конституции и законодательства. Следует развести политическую ответственность, которую несут руководители субъектов Федерации за качество управления субъектами Федерации, их государственными органами, и федеративную ответственность, которую несут должностные лица субъектов Федерации, депутаты, судьи за выполнение требований федеральной Конституции и законодательства, решений Президента РФ и Правительства РФ, Конституционного Суда РФ.

«Отрешение Юрия Лужкова от должности мэра Москвы в связи с утратой доверия к нему со стороны президента России Дмитрия Медведева

5. Закрепление за федеральными органами власти права на роспуск законодательных (представительных) органов субъектов РФ и назначение новых выборов. До внесения 29 июля 2000 г. изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" возможность роспуска представительных органов государственной власти, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, допускалась федеральной Конституцией и конституциями субъектов Федерации, но не как мера федеративной ответственности, а как средство преодоления политического кризиса. Этим законом (ст. 9) достаточно подробно описывается порядок досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, закрепляются права и полномочия Президента РФ, высших должностных лиц субъектов РФ, самих представительных органов власти субъектов РФ при использовании данной меры.

Однако и ранее (в условиях отсутствия законодательно закрепленных механизмов) федеральная власть была вынуждена прибегнуть к использованию механизма роспуска представительного органа власти субъекта Федерации. К приостановлению деятельности и роспуску привело стремление Вологодского областного Совета народных депутатов созыва 1991-1993 гг. принять документ под названием "Конституция Вологодской области" и попытка их коллег из Свердловского областного Совета провозгласить 1 июля 1993 г. на территории Свердловской области Уральскую республику.

В то же время в конституциях (уставах) ряда субъектов Федерации, принятых после вступления в силу Конституции 1993 г., закрепляются положения, исключающие саму возможность прекращения или приостановления деятельности в отношении представительных (законодательных) органов в качестве меры федерального воздействия. Применение этой меры либо обусловливается изменением федеральной Конституции (ст. 40 Устава Московской области), либо объявляется внутренним делом самого субъекта Федерации (уставы Иркутской, Курганской, Ленинградской, Липецкой и других областей).

6. Установление обязанности субъекта Федерации, допустившего систематические нарушения федерального законодательства, прежде всего в области бюджетных взаимоотношений, перевести все свои финансовые активы в финансовые учреждения, определенные федеральными органами власти и управления. Применение этой меры целесообразно прежде всего в случае осуществления субъектом Федерации внешних заимствований, а также при выпуске субъектом Федерации внутренних территориальных займов, не обеспеченных реальной возможностью осуществления выплат по ним за счет собственных ресурсов. В связи с тем что неплатежеспособность субъекта Федерации потребует привлечения средств федерального бюджета и тем самым затронет интересы всех остальных субъектов Федерации, в случае непродуманной экономической политики органов власти субъекта Федерации возможно осуществление специального федерального контроля за принятие ими решений в области финансов и заимствований.

8. Отмена незаконного решения органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Федерации.

В соответствии с ч. 2 ст. 85 Конституции РФ Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия федеральной Конституции и законам, международным обязательствам РФ или в случае нарушения прав и свобод граждан.

По отношению к актам законодательных органов субъектов Федерации Президент России подобными полномочиями не обладает. Как показывает анализ практики применения Президентом РФ данного полномочия, оно использовалось в случае превышения главами исполнительных органов субъектов Федерации своих конституционных полномочий, их вмешательства в сферу компетенции федеральных органов власти и управления.

Так было приостановлено действие целого ряда указов президентов и постановлений глав администраций Ингушетии, Республики Саха (Якутия), Чувашии, Воронежской области, Башкортостана, Краснодарского края, Ненецкого автономного округа и др.
XX. ПРАВОВОЙ СТАТУС ЛИЧНОСТИ. ЭЛЕМЕНТЫ, МОДЕЛЬ И ПРИНЦИПЫ ИХ ЗАКРЕПЛЕНИЯ И РЕГУЛИРОВАНИЯ.