бзщасний. Конституційне (державне) право зарубіжних країн Навч посіб. В. М. Бесчастний, О. В. Філонов, В. М. Субботін, С. М. Пашков За ред.
 Скачать 498.67 Kb.
|
Розділ 12 КОНСТИТУЦІЙНІ ПРАВОВІДНОСИНИ У ВЕЛИКОБРИТАНІЇ: ДЖЕРЕЛА, ЗМІСТ, ПРИНЦИПИ РЕГУЛЮВАННЯ12.1. Загальні відомості про країну. 12.2. Характеристика конституційного регулювання у Великобританії. 12.3. Конституційно-правовий статус особи у Великобританії. 12.4. Найвищі органи влади Сполученого Королівства. 12.1. Загальні відомості про країнуСполучене Королівство Великобританії і Північної Ірландії – держава на північному заході Європейського континенту, розташована на архіпелазі Британські острови. Територія – 244,1 тис. кв. км. За оцінкою 1995 p., населення країни становить 58,49 млн осіб. Історично Великобританія складається а декількох областей: Англії (центральна і південносхідна частина найбільшого острова), Уельсу (займає західну частину острова), Шотландії (північ) і Північної Ірландії, або Ольстера (займає північно-східну частину острова Ірландія). В адміністративно-територіальному плані держава поділена на 47 графств і 7 метрополітенських графств, у тому числі Лондон, 12 областей і 26 округів. При цьому адміністративний поділ частив країни різний: Англія і Уельс поділені на графства з населенням більше 1 млн осіб, які розбиті на округи. Лондон виокремлений у самостійну одиницю (так званий Великий Лондон), що включає 32 міські райони і Сіті. Північна Ірландія поділяється на округи, Шотландія – на області. За формою територіального устрою Великобританія – унітарна держава. Сьогодні Великобританія зберігає статус великої держави, що залишився ще з тих часів, коли Англія була "майстернею світу". Будучи належною до провідних держав антигітлерівської коаліції, Великобританія стала одним із постійних членів Ради Безпеки ООН. Прагнення займати важливе місце на міжнародній арені Великобританія підтверджує роллю лідера в Співдружності націй, що склалася після Другої світової війни з колишніх англійських колоній. Окрім Великобританії членами цього міжнародного об'єднання є Австралія, Бангладеш, Мальта, Нова Зеландія та ін. 12.2. Характеристика конституційного регулювання у ВеликобританіїІсторичні особливості розвитку держави зумовили нестандартний характер британської Конституції. Великобританія не знає одноразово створеного акта, який мав би значення Конституції у формальному розумінні. Особливості Конституції є формальними, але не стосуються її змісту або суті. Британська конституція має комбіновану, несистематизовану форму; вона складається з двох частин – писаної і неписаної. Такий характер мають усі галузі англійського права, тому конституційне законодавство вдається не дуже чітким і визначеним. Британську Конституцію часто називають неписаною, маючи на увазі ту обставину, що вона ніколи не була "записана" в єдиному акті. Писана і неписана її частини мають, у свою чергу, різні джерела. Писана частина включає статутне право, тобто прийняті в рівні роки (у тому числі в умовах парламентаризму) акти, які регулюють питання конституційного характеру. При цьому жоден із цих законів не є Основним законом. Крім того, до писаної частини належать присуди (прецеденти), що мають своїм предметом питання того ж конституційного характеру. Хоча присуди об'єктивно є писаними, тобто зафіксованими на папері, проте доктрина відносить їх до неписаної частини права. Вислів "писаний закон" означає закон, формально прийнятий парламентом, не важливо, чи зафіксований він на папері, а термін "неписаний закон" уживається для позначення закону, який не пройшов парламентської процедури. Присуди утворюють систему "загального права"; вони стосуються головним чином прав і свобод громадян, а також відносин між різними державними органами. Судові прецеденти численні; найбільше значення з них мають рішення вищих судових інстанцій, особливо палати лордів – верховної судової інстанції країни. її рішення є обов'язковими для всіх судів. До власне неписаної частини належать конституційні угоди, які ніде юридично не зафіксовані, але регулюють, як правило, найважливіші питання державного життя. Ці угоди, або система звичайного права, розглядаються у Великобританії як основа конституційного права. Звичай представляють правила, що склалися на практиці й не користуються судовим захистом. Королівські прерогативи, наприклад, є частиною звичайного права. Вони включають норми, які регулюють призначення міністрів, колективну відповідальність Кабінету міністрів, розпуск парламенту, укладення міжнародних договорів, оголошення війни тощо. На практиці ці прерогативи належать короні (монарху) після схвалення урядом. Суверенітет парламенту – фундаментальний принцип британського конституційного права – також є принципом звичайного права. Він неодноразово визнавався судами; зокрема в 1840 р. суд підтвердив право парламенту судити своїх членів за порушення своїх прав і привілеїв, у 1884 р. суд підтвердив повне право парламенту розпоряджатися своїми внутрішніми справами. Історично конституційні угоди мають різне походження. Вони виникають у результаті міжпартійної боротьби; відіграє роль і повільна еволюція існуючої практики, пристосування її до змінних умов. Ніхто не може примусити дотримуватися конституційного звичаю; для цього немає якого-небудь спеціального органу. Парламент – теоретичний охоронець суверенітету – у будь-який момент може запропонувати нове правило, скасувавши попередній звичай. Немає точного списку конституційних угод. Практично вони діють у всіх елементах британської політичної системи. Статутне право має фрагментарний характер; парламентських актів з конституційних питань налічується близько 4 тис, і це число постійно збільшується. Деякі акти парламенту можуть розглядатись як суто конституційні, цілком присвячені якому-небудь питанню конституційного регулювання. До них, зокрема, належить декілька законів про склад, взаємовідносини і повноваження палат парламенту (закони про парламент 1911 і 1949 pp., Акт про перів 1963 p.), закони про правове становище особи, наприклад Хабеас корпус акт 1679 p., Білль про права 1689 р. (правда, ці акти тепер мають швидше історичний характер, оскільки поступово майже повністю були замінені пізнішими законами у галузі кримінального і кримінально-процесуального права), закони про виборче право (акти про народне представництво 1949,1969,1974 pp. та ін.); закони про місцеве управління (акти про місцеве управління 1972 11985 pp.). Конституційні норми містяться і в законах, у яких регулювання подібних норм є частиною акта нарівні з іншими питаннями. Наприклад, в Акті про міністрів корони 1975 р. нарівні з питаннями конституційного характеру є багато положень адміністративного права. Конституційні норми можуть міститися і в актах делегованого законодавства. Своєрідна система англійського конституційного права в цілому, безумовно, охоплює всі аспекти цього регулювання, але жоден із компонентів цього права – присуд, закон або який-небудь звичай – не претендує на роль загальних принципів; усі вони, як правило, зобов'язані своїм походженням окремим випадкам, окремим потребам, що викликали необхідність у доповненні, пристосуванні існуючого порядку вирішення тих або інших питань до нових обставин. Названі джерела Конституції, проте, поступово еволюціонують: помітно слабшає роль прецедентного права, казуїстичний партикуляризм якого перешкоджає створенню одноманітних правових норм. Водночас така перевага судових прецедентів, як гнучкість, пояснює зацікавленість правлячих кіл у збереженні загального права. Без сумніву, британська Конституція за формою дуже відрізняється від інших конституцій капіталістичних країн, хоч і не є абсолютно унікальною. Подібну форму має новозеландська Конституція. Основний закон Канади 1982 р. з виданням Акта про Канаду набрав систематизованого характеру, включивши 25 актів, які починаючи з 1867 р. регулюють як конституційні, так і неконституційні питання, і залишивши за своїми межами деякі норми суто конституційного характеру (наприклад, ті, що стосуються виборчого права). Особливості британської Конституції пояснюються умовами політичного розвитку країни. Вона формувалася під впливом боротьби між буржуазією, яку представляв парламент (точніше, його нижня палата – палата громад), і дворянством, інтереси якого виражав монарх. У Новий час на формуванні конституції позначаються політична боротьба і рух народних мас з метою захисту своїх прав й інтересів. Унаслідок цього Конституція Великобританії містить цілу низку демократичних положень. Своєрідна форма британської Конституції має низку наслідків; перш за все її компоненти передбачають певний особливий порядок їх прийняття, зміни або скасування. Іншими словами, Конституція належить До гнучких, тобто змінюваних ів дотриманням звичайної процедури в парламенті або в умовах звичайного судочинства. Наступна особливість – відсутність органів конституційного контролю, оскільки неможливо зіставляти акти, що видаються, ухвалювані судові рішення з уже існуючими парламентськими законами і чинними присудами, якщо ці закони і рішення не наділені підвищеною юридичною силою. Тим більше не можна визначити, чи відповідає акт, що видається, конституційним угодам, ніде юридично не зафіксованими. З характеру конституції випливає і те, що праці учених-юристів визнаються джерелом конституційного права, оскільки вони містять необхідні узагальнення, аналіз писаних і неписаних норм конституції. Тлумачення законів, прецедентів і звичаїв є не первинним, а похідним джерелом права. Роль юристів підтверджується судовою практикою. Так, Палата лордів у 1920 р. у справі Attorney-General v. De Keyser v. Royal Hotel Ltd. прямо сприйняла запропоноване видатним англійським державознавцем кінця минулого століття А.В. Дайсі визначення королівської прерогативи. 12.3. Конституційно-правовий статус особи у ВеликобританіїНайважливіша частина будь-якої писаної конституції – хартія, білль або окремий розділ, присвячений основним правам людини. У британській Конституції такого загального розділу або акта немає; декілька законодавчих текстів містять лише окремі права й свободи, регулюючи головним чином питання, пов'язані з довільним арештом, з правами сторін у судочинстві. Політичні права встановлюються декількома актами парламенту (про народне представництво 1983 р. та ін.), багато прав і свобод визначається судовими прецедентами. Британській Конституції більшою мірою, ніж основним законам інших країн західноєвропейського регіону, притаманний формалізм, відрив від дійсності. Цьому сприяє й та обставина, що багато норм, інститутів, органів, створених дуже давно, іноді декілька століть тому, офіційно продовжують діяти, не будучи скасованими. Зазначена особливість була помічена англійськими ученими ще в середині минулого століття. Найбільший представник англійської державно-правової науки У. Беджгот зазначав, що письменник, який намагається дати зображення сучасної йому Конституції, поставлений у безвихідь і збентежений: предмет його спостережень з кожним днем змінюється; він повинен зобразити його таким, яким він був у який-небудь певний момент часу, інакше він поєднає у своєму зображенні те, що насправді ніколи не існувало одночасно. Найяскравіше цей розрив помітний у статусі центральних органів державної влади. 12.4. Найвищі органи влади Сполученого КоролівстваІнститут монархії. Будучи конституційною монархією, Великобританія формально управляється монархом, який юридично наділений широкими повноваженнями. Таємна рада при монархові, згідно з Конституцією, допомагає йому управляти країною. Усі законодавчі, виконавчі і судові органи формально одержують свою владу від монарха. Фактично країною управляє уряд, а точніше прем'єр-міністр, у підпорядкуванні якого перебуває і парламент. Таємна рада існує дотепер, але монарх не є "господарем" навіть цього органу; його склад формується без урахування монаршої волі. Монархія – найстародавніший політичний інститут Великобританії. Спадковий король або королева – глава держави, і в цій ролі вони персоніфікують державу. Теоретично монарх є главою виконавчої, складовою законодавчої і главою судової влади, командувачем збройних сил і світським главою англіканської церкви. На практиці в результаті тривалої еволюції під впливом політичної боротьби величезну владу монарха було сильно обмежено, і нині свої прерогативи монарх має лише номінально; фактично повноваження монарха здійснюються урядом, а випадки, коли монархи втручалися в прийняття рішень, нечисленні. Негативні наслідки збереження монархії є очевидними і визнаються навіть англійськими авторами (пряме вторгнення в політичне життя у виборі прем'єр-міністра, коли в палаті громад яка-небудь партія не створила більшості; непряма дія монархії як уособлення консервативності, відсутності прогресу, небажання змінювати багатовікові традиції). Однак вигоди від збереження монархії для правлячих кругів є більшими, ніж наслідки їх недоліків. Уряд Великобританії має складну структуру; на чолі його – прем'єр-міністр, що формально призначається монархом, а фактично ним завжди стає лідер політичної партії, що одержала на виборах більшість місць у палаті громад. Займаючи виняткове місце в системі державних органів, прем'єр-міністр наділений широкою компетенцією, що дає йому можливість впливати на всі складові політичного життя країни. Прем'єр-міністр (є одночасно першим лордом казначейства і міністром у справах цивільної служби) має у своєму розпорядженні широкі повноваження у призначенні вищих посадовців у державі: підбирає членів кабінету міністрів, які затверджуються монархом з урахуванням наданих прем'єром характеристик, дає рекомендації, а фактично самостійно формує вищий склад англіканської церкви, висуває вищих судових осіб, вищих урядовців цивільної адміністрації. На відміну від інших західних країн, у Великобританії існує особливе поняття уряду. Воно охоплює два органи: сам уряд, що включає всіх міністрів (у такому складі ніколи не збирається повністю), і кабінет, до якого входить близько 20 членів уряду, пов'язаних із процесом управління окремими галузями народного господарства, так і таких, що не мають до цього жодного стосунку. Названа структура уряду склалася з історичних причин. Особливості структури ніскільки не впливають на розвиток сталої тенденції, спрямованої на згортання колегіальних форм у діяльності уряду на користь однієї особи – прем'єр-міністра і вдосконалення державного апарату, що відображає організаційну консолідацію. Законодавча влада, згідно з британською Конституцією, належить парламенту, що складається з монарха, палати лордів і палати громад. Формалізм притаманний і цій гілці державної влада. Родоначальник усіх буржуазних парламентів – британський парламент у цілому і палата громад як найважливіша його частина – втратили свою колишню залежність у вирішенні державних справ; більшість його повноважень здійснюється під керівництвом Кабінету міністрів через механізм партійного контролю. Британський парламент може справити враження малорухливого, Консервативного органу, хранителя середньовічних традицій, проте насправді він постійно пристосовується до мінливих умов. Це твердження, зокрема, стосується його внутрішньої структури. У 1967 р. було введено посаду парламентського комісара з контролю над діяльністю адміністрації (різновид омбудсмана), на якого покладено функції розглядати скарги на "погане" управління, коли того вимагають члени палати громад. Розслідування стосуються дій центральних органів управління країни, але не політичних питань (юридично останні підконтрольні парламенту). 1979 р. палата громад провела кардинальну реформу своїх комітетів. Майже всі існуючі, комітети було скасовано, за винятком декількох (наприклад, з привілеїв, юридичної документації), і було створено 12 нових комітетів, що відповідали основним напрямам діяльності міністерств. Верхня палата парламенту – палата лордів – один із найяскравіших пережитків Середньовіччя, фактично виконує функцію гальма у питаннях законопроектів, прийнятих палатою громад. Ще в Акті про парламент 1911 р. йшлося про намір "замінити палату лордів... іншою палатою, яка ґрунтується на народному представництві і не спадковою у майбутньому". З тих пір ситуація майже не змінилася. У 80-х роках палата продовжувала відігравати помітну роль у державному механізмі. Хоча зареєстровано порівняно небагато випадків, коли палата лордів відкрито виступала проти нижньої палати (у 1900–1979 pp. – всього 21, причому після Другої світової війни тільки 9, а останній випадок стався 22 листопада 1976 p.), проте палата безперечно діє на законодавчий процес, не лише затримуючи його, а й впливаючи по суті на ці законопроекти. Процес реформування британського парламенту отримав нового імпульсу на межі XX та XXI ст. Заплановані зміни мають на меті поступове скасування суто феодального принципу формування верхньої палати, а також скорочення депутатського корпусу, адже у Великобританії 1100 парламентаріїв. На початку XX ст. обидві палати парламенту мали рівні повноваження; з того часу, однак, верхня палата неодноразово реформувалася. Для цього видавалися закони щодо складу палати та її повноважень (акти про парламент 1911, 1949 pp., Акт про довічне перство 1958 р., Акт про перів 1963 р.) або вживалися інші заходи стосовно цієї палати. Політичні партії мають різні погляди на долю палати лордів. Комуністи, наприклад, традиційно закликають до її ліквідації. Передостанні у часі й досить рішучі зміни були внесені лейбористською партією на конференції 1977 p., коли вона зажадала "невідкладного" скасування верхньої палати і реформи парламенту до однопалатного законодавчого органу. І незважаючи на те, що саме лейбористи у той час мали владу, вони не здійснили своєї погрози. Основна причина, що заважає скасувати парламентську структуру, – зацікавленість правлячих партій в існуванні палати лордів. Основна позиція Консервативної партії завжди була однією і тією самою: захист цього недемократичного елементу в системі державної влади країни. Пропозиції консерваторів завжди зводилися до мінімальних реформ, які не загрожували існуванню палати. Проте наприкінці XX ст. в англійському парламентаризмі все-таки відбулася істотна зміна. Так, 27жовтня 1999 р. було скасовано спадковий характер членства в палаті лордів. Слід зазначити, що на початок 1999 р. до палати лордів входило більше 1200 осіб, серед яких спадкові та довічні пери, лордисудді з апеляції, "духовні лорди" (два архієпископи і 24 єпископи англіканської церкви). У результаті реформи, за яку проголосувала сама верхня палата, її повинні залишити 759 графів, герцогів і баронів. Панування двопартійної системи приводить до того, що одна з партій – Консервативна або Лейбористська – має більшість місць у палаті громад. Уряд, який контролює цю більшість, фактично здійснює повноваження парламенту. Практично лише уряд володіє законодавчою ініціативою, і жоден законопроект, який висувається депутатами, не може бути прийнятий, якщо він не користується урядовою підтримкою. Делеговане законодавство, що приймається в широких масштабах, майже не схильне до парламентського контролю, безсилля парламенту у фінансовій і бюджетній галузях, як і у сфері контролю діяльності уряду – усе це говорить про занепад британського парламенту, "матері парламентів", якому відомі кращі часи. Територіальний устрій. Великобританія, будучи за територіальним устроєм унітарною державою, є багатонаціональною країною. Ще Ф. Енгельс зазначав, що в Англії "...на двох островах живе чотири нації і, незважаючи на єдність парламенту, існують поруч три системи законодавства". Великобританія як унітарна держава склалася в XVІ–XVII ст. у результаті приєднання "кельтських" територій; у правовому плані чергове приєднання оформлювалось як "унія" (серед них Акт про унію з Шотландією 1707 р., акти про Уельс 1536 і 1542 рр., Акт про унію з Ірландією 1901 p.). Національні проблеми викликали необхідність реформ, спрямованих на надання самостійності шляхом передання влади від найвищих органів країни органам управління Шотландії, Уельсу та Ірландії (так звана деволюція – від англ. devolution – передання). Можливість подібних кроків у минулому неодноразово обговорювалася. Так, проект, запропонований лейбористським урядом, який передбачав створення в Шотландії та Уельсі парламентів з дуже обмеженими повноваженнями, а також затвердження власних органів виконавчої влади, відповідальних перед цими парламентами, мав розширити автономію національних районів країни. Проте на референдумі 1979 р. і в Шотландії, і в Уельсі цей проект не одержав підтримки потрібних 40 % зареєстрованих виборців. Хоча розширення самостійності Шотландії та Уельсу у своїх внутрішніх справах не відбулося, проте в наявному державному управлінні ці території виявляють деякі елементи автономії, особливо Шотландія. Для кожної з них встановлено спеціальну квоту місць у палаті громад, на центральному рівні визначено систему виконавчих органів, покликаних враховувати їх специфіку, створено спеціальні комітети в парламенті. 1967 р. було прийнято закон про надання рівних з англійською прав валлійській мові. Шотландія має власну судову систему, яка відрізняється від англійської. Для Шотландії загальнонаціональним парламентом видається спеціальне законодавство. Щ© ж до Уельсу, то в нього немає своєї судової системи, а спеціальні закони для нього дуже рідкісні. У1998– 1999 рр. у Шотландії було створено власний парламент. У результаті національно-визвольної боротьби Ірландії вдалося визволитися від колоніальної залежності. Проте в 1921 р. Великобританія відторгнула від Ірландії шість північних графств (Ольстер), які залишилися в її складі та користувалися певною автономією. Загострення становища в Північній Ірландії, викликане, головним чином, суперечностями між католицьким і протестантським населенням, призвело до громадянської війни. З 1972 р. Ольстер практично постійно залишається під "прямим" управлінням британського уряду, хоча він і намагається надати Північній Ірландії самостійного статусу (Акт про Північну Ірландію 1973 p.). Контрольні запитання і завдання У чому полягає специфіка конституційно-правового регулювання у Великобританії? Якою є роль монарха в державному житті країни? Якою є структура і повноваження парламенту Великобританії? Визначте порядок формування і компетенцію уряду Великобританії. |