кадастр. Курс лекций для аспирантов I1 курса Направление подготовки
 Скачать 2.04 Mb.
|
|
Министерство сельского хозяйства Российской Федерации Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Саратовский государственный аграрный университет имени Н. И. Вавилова» ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КАДАСТР НЕДВИЖИМОСТИ краткий курс лекций для аспирантов I1 курса Направление подготовки 25.00.26 Землеустройство, кадастр и мониторинг земель Саратов 2015 УДК 54 ББК 24 П92 Рецензенты: Зам. директора Института экономики, доктор сельскохозяйственных наук, профессор Е.Ф.Заворотин Доктор сельскохозяйственных наук, профессор кафедры лесомелиорации ФГОУ ВПО «Саратовский ГАУ» П.Н.Проездов П92 Государственный кадастр недвижимости:краткий курс лекций для аспирантов I1 курса направления подготовки 25.00.26 Землеустройство, кадастр и мониторинг земель / Сост.: Н.М. Губин, // ФГБОУ ВПО «Саратовский ГАУ». – Саратов, 2015. – с. Краткий курс лекций по дисциплине Государственный кадастр недвижимости составлен в соответствие с рабочей программой дисциплины и предназначен для аспирантов направления подготовки 25.00.26 Землеустройство, кадастр и мониторинг. Краткий курс лекций содержит теоретический материал по основным проблемам в области ведения кадастра недвижимости. Направлен на формирование у аспирантов знаний о современных технологиях ведения учета и оценки земель, кадастрового учета и регистрации прав на объекты недвижимости и сделки с ними, на применение этих знаний в научной – исследовательской, педагогической и производственной деятельности. УДК 54 ББК 24 © Губин Н.М., © ФГБОУ ВПО «Саратовский ГАУ», 2015 3 Лекция 1 ПРОБЛЕМЫ РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ФОНДА СТРАНЫ И РОЛЬ КАДАСТРА НЕДВИЖИМОСТИ В ИХ РЕШЕНИИ Земельные ресурсы России и пути их рационального использования. Место государственного кадастра недвижимости (ГКН) в системе управления территориями. Перспективы с оздания и развития единого кадастра объектов недвижимости в России. Земельные ресурсы России и пути рационального их использования В жизни любого общества земля играет исключительно важную роль. Она выполняет множество функций — природного ресурса, пространственного базиса, средства и предмета труда, средства производства, объекта недвижимости и др. Этим обусловлена и сложность земельных отношений — системы социально-экономических связей, относящихся к владению, пользованию и распоряжению землей. Земельно-ресурсный потенциал России (по данным национального доклада на 1.01.2014 г) составляет 1709 млн. га земли (12,5% мировой территории) и 420 млн. га континентального шельфа. По землеобеспеченности (на 1 жителя -11,64 га общего земельного фонда, в т.ч. с.-х. угодий 1,5 га., пашни-0.87 га) Россия занимает третье место в мире после Австралии ( на 1 жителя приходится 43,3 га общей территории,2,69 га пашни) и Канады (33,92 га и 1,54 га пашни). Средние мировые показатели на 1 жителя – 0,25 га, Италия-0,16 га, Китай-0,08 га, Япония- 0,03. С наибольшей отдачей земля используется там, где на счету каждый ее клочок. Так в Японии 1 га кормит 26,5 чел, Щвейцарии и Голландии-16,5 чел, в России- 1,1 чел. На территории России сосредоточено 55% черноземных почв мира, 50% запасов пресной воды и 60% запасов древесины хвойных пород. Разведанные запасы энергоносителей, которые находятся в земле России, составляют около 30% мировых запасов. Емкость территориального пространства России по биоклиматическому потенциалу для нормальной жизни составляет 1,0-1,3 млрд. человек. Обеспеченность России земельными ресурсами - важнейший экономический и политический фактор развития общественного производства. Чтобы рационально использовать это достояние необходимо обладать полной, достоверной и оперативной информацией о земельных ресурсах и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества на всех уровнях – от отдельного земельного участка до территории хозяйства, района, республики, государства в целом. Поэтому очень важно создать функциональную, юридически грамотную и эффективную структуру управления земельными ресурсами, которая позволила занять России по праву одно из ведущих мест в мировой экономике. В марте 2012 г приняты «Основы государственной политики использования земельного фонда на 2012-2017 гг. (Утв. Распоряжением Правительства РФ отм03.03.2012г.№297-р), в которых определены перспективные направления совершенствования использования земельных ресурсов: 4 -развитие законодательной деятельности в области земельного, гражданского, аграрного и экологического права; -государственной политики формирования земельных участков, постановки их на государственный кадастровый учет и регистрации; -комплексное освоение и предоставление земельных участков на бесплатной основе, находящихся в государственной и муниципальной собственности для строительства жилья многодетным семьям, инвалидам, специалистам, привлекаемых в сельскую местность; -завершение работ по территориальному планированию в муниципальных образованиях до 01.01.2013 г.; -вовлечение в оборот неиспользуемых земельных участков; -разграничение собственности на землю, выделение территорий, подлежащих резервированию для государственных нужд; -постепенная отмена деления земель по категориям с введением правил землепользования и застройки, градостроительных и сельскохозяйственных регламентов, зонирования территории; -повышение роли платежей за землю; -создание информационного банка данных о земельных участках. Основные задачи образования новых и упорядочивания существующих землепользований с.-х. назначения: -создание организационно-территориальных условий для производства, хранения, переработки, транспортировки и реализации сельскохозяйственной продукции; -формирование и совершенствование рациональной системы землепользования; -обеспечение точности и бесспорности установления в натуре границ земельных участков, административно-территориальных образований, специальных земельных фондов, территорий с особым правовым режимом использования, обремененных правами других лиц. При образовании новых земельных участков сельскохозяйственного назначения производят: -установление границ земельных участков отдельных сельскохозяйственных товаропроизводителей с учетом экологических требований; -определение размера и состава земельных угодий в соответствии с материалами планирования рационального использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения; -определение местоположения и площади земельных участков, выделяемых в счет земельных долей; -составление бизнес-планов развития сельскохозяйственных предприятий и хозяйств граждан, занимающихся сельскохозяйственным производством; -установление ограничений (обременений в использовании земель. Происходят серьезные изменения в системах государственного кадастрового учета, регистрации прав и налогообложения недвижимости: Расширена сфера кадастрового учета. Осуществляется переход к единому кадастровому учету земельных участков, зданий, объектов лесного, водного кадастров, кадастра недр. Это ведет к многократному увеличению количества и сложности объектов учета. 5 Изменяются принципы налогообложения земли и недвижимости. С 2006 г. налоги будут исчисляться на основании базовой кадастровой стоимости объекта – необходимо провести кадастровую оценку и упорядочить сведения по огромному числу объектов на всей территории России. Ужесточены требования к государственной регистрации прав на недвижимое имущество. Кадастровый учет земельных участков стал необходимым условием проведения регистрации прав, а кадастровый план объекта обязательно должен быть предоставлен в составе пакета документов на государственную регистрацию прав. Ужесточены требования к проведению землеустроительных работ и описанию земельных участков, требования к топологии объектов (учет смежеств) и функциям пространственного анализа, необходимым для установления сервитутов и учета зон регулирования права. Введены новые требования учета основных средств. На балансовом учете предприятия могут находиться только основные средства – объекты недвижимости, которые прошли процедуру государственной регистрации прав. Изменяется порядок установления бессрочного пользования землей: стимулируется учет земельных участков крупных компаний. Развивается рынок недвижимого имущества. Активизировались процессы купли, продажи, аренды недвижимого имущества. Это требует детального описания объектов, согласования границ собственности, определения зон ограничения действия прав и ответственности. Все перечисленные изменения ведут к росту сложности и объемов пространственной информации, связанной с объектами учета. Как следствие, многократно возросли требования к функциональности учетных кадастровых систем, удовлетворить которые можно только с использованием ГИС. Назрела необходимость создания кадастровых систем, в полном объеме использующих возможности современных ГИС. Роль и место государственного кадастра недвижимости в управлении территориями Как система организационно-управленческих действий и мероприятий земельный кадастр можно трактовать как совокупность конкретных земельно- кадастровых мероприятий, действий и работ по регистрации, учету и оценке земель, их собственников, владельцев и пользователей. Объектом государственного земельного кадастра является единый земельный фонд Российской Федерации. Предметом земельного кадастра является создание и функционирование государственной многоцелевой системы необходимой и достоверной информации о природном положении земельного фонда. Таким образом, государственный кадастр недвижимости (ГКН) предназначен для обеспечения органов власти и управления всех уровней, юридических лиц и граждан информацией о земле с целью: -государственного и муниципального управления земельными ресурсами и муниципальным имуществом; 6 -государственного контроля за использованием и охраной земель, разработки мероприятий, направленных на сохранение и повышение ее плодородия; -государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Обеспечение гарантий прав собственника. пользователя; - регулирования операций с земельными участками и недвижимостью, придания им гласности и законности; -землеустройства, территориального планирования, оценки хозяйственной деятельности и осуществлении других мероприятий, связанных с использованием и охраной земель; - экономической оценки земель и учета ее стоимости в составе природных ресурсов, установления обоснованной платы за землю. Поступления платежей в бюджеты различных уровней и их использования Государственный кадастр недвижимости обеспечивает необходимые условия для достижения следующих целей: -регулирование земельных отношений и процессов землепользования; -планирование инвестиционной и налоговой политики; -осуществление различных видов планирования и проектирования в области использования и охраны земельных ресурсов (землеустройство, планировка и т. д.) -оценка хозяйственной и иной деятельности субъектов земельных прав; -создание оперативного и устойчивого оборота недвижимости; -обеспечение защиты прав физических и юридических лиц на земельные участки и объекты недвижимости, разрешения земельных споров; -предоставление земельно-кадастровой информации заинтересованным юридическим и физическим лицам (пользователям) для информационного обеспечения оборота земли и недвижимости; -обеспечение признания государством факта существования или прекращения существования объекта учета; -ведение государственного учета земель, контроля за их использованием и охраной; -осуществление оценки земель, установления обоснованной платы за землю; -обеспечение государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. В связи с этим, задачами ведения государственного кадастра недвижимости является сбор, систематизация, хранение, обобщение, обновление и предоставление пользователям информации о землях и размещенной на них недвижимости. Перспективы с оздания и развития единого кадастра объектов недвижимос ти Анализ систем земельного кадастра показывает, что в разных странах мира сложились разные подходы к ведению кадастра земли и недвижимости, однако глобализация мирового сообщества и объединение Европы требуют создания унифицированной системы кадастра недвижимости. Вследствие этого Европейский парламент принял решение о создании Объединенной Европейской кадастровой системы в 2010-2020 гг., с тем, чтобы к 2020 г. войти в 7 международную систему кадастра и единую информационную систему учета недвижимости. Учитывая современные технические возможности по сбору, обработке, хранению и выдаче кадастровых данных, их возрастающее значение, изменения, происходящие в общественном переустройстве, опыт ведущих европейских стран США, Канады, Щвеции и др. в Российской Федерации формируется современный подход к структуре кадастров. Это касается не только отдельных ведомственных кадастров, но и всей системы Государственного кадастра России. Для успешного воплощения этой проблемы приняты соответствующие законодательные и нормативно-технические акты. В частности с 1 марта 2008 в России вступил в силу Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» и в настоящее время разрабатываются стандарты, терминологогия и технология его ведения. Для того, чтобы эффективно использовались возможности банков данных необходимо соблюдение трех условий: 1. Любой банк кадастровых данных должен содержать достоверную и полную информацию о объектах учета 2. Доступ заинтересованных служб к кадастровой информации, хранящейся в банках данных, должен быть мгновенным, что достижимо благодаря терминальной связи между банками данных и соответствующими службами. 3. Форматы и классификаторы банков данных всех объектов кадастровой информации должны быть едиными. В настоящее время отмечается неудовлетворительное положение в области учета природных и муниципальных объектов, что приводит к значительным экономическим потерям, снижению доходов федерального и местного бюджетов и другим негативным результатам. Государственные кадастры, созданные в условиях отраслевого управления экономикой, отличаются ведомственной разобщенностью, несовместимостью содержащейся в них информации, а поэтому не могут служить для комплексной оценки объектов и ресурсов. Таким образом, на пятнадцатом году реформ государство не располагает точными сведениями о количестве и качестве объектов недвижимости в стране, то есть не знает своей налогооблагаемой базы, а с другой стороны - подавляющее число собственников нежилой недвижимости не являются полноценными собственниками, поскольку на эту недвижимость отсутствуют надлежащим образом оформленные документы, подтверждающие право собственности. Суть проблемы заключается в том, что массовую приватизацию недвижимости можно проводить только при наличии объективной, структурированной информации первичного учета (данные инвентаризации, данные технических паспортов, идентификация адресов, установленные границы и площади земельных участков, показатели оценки). Все это при проведении приватизации в стране не принималось во внимание, а негативные последствия такого подхода к делу начали проявляться после введения в действие Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Причины такого положения носят и объективный, и субъективный характер. К объективным причинам в первую очередь можно отнести то, что перед государством стояла такая задача, которую не решала ни одна страна мира. Так, нашему государству необходимо было за несколько лет провести формирование, кадастровый учет, оценку и регистрацию прав на земельные участки и объекты 8 недвижимого имущества, охватывающие почти 1/8 часть суши земного шара, то есть за несколько лет сделать то, что в других странах происходило в течение не- скольких веков естественным путем и в несравнимо меньших масштабах. К объективным же причинам можно отнести также отсутствие на первых порах необходимого опыта, подготовленных кадров, крайнюю политизированность вопросов, касающихся собственности на землю. Основной субъективной причиной явилась недооценка руководством страны важности недвижимости в экономике государства и сложности проблем ее реформирования на протяжении всего предшествующего десятилетия. Единая система государственных кадастров (ЕСГК) должна представлять собой взаимосвязанный комплекс территориально-распределенных государственных кадастров, ведущихся на единой географической информационной основе и в соответствии с определенными правовыми, технологическими и экономическими нормами. В состав Единой системы государственных кадастров должны войти следующие основные группы государственных кадастров: - кадастры природных ресурсов (земельный, водный, месторождений полезных ископаемых, экологический, растительного и животного мира и др.); - кадастры недвижимости (инженерных сетей и коммуникаций, жилых и нежилых строений, транспортных магистралей, улично-дорожных сетей и др.); -регистры (населения, предприятий, административно-территориальных образований). Создание и ведение всех видов кадастра остается одной из важнейших проблем управления территориями на современном этапе. Данные кадастров необходимы для информационного обеспечения хозяйственной деятельности в регионах и городах, экологического мониторинга и рационального использования природных ресурсов. Со всей очевидностью встает вопрос о реорганизации учетно-регистрационной системы недвижимости, в итоге чего эта система должна быть приведена в соответствие с требованиями времени. Это обстоятельство важно еще и потому, что земельный участок, как объект недвижимости, имеет принципиальные и существенные отличия от объектов, прочно связанного с ним недвижимого имущества; во-первых, земельный участок имеет четкие пространственные границы, устанавливаемые в процессе специальных съемок; во-вторых, при проведении опе- раций с земельным участком, владелец его обязан всегда доказать свои права на него; в-третьих, операции с земельными участками должны сопровождаться полными знаниями всех сервитутов. Указанная реорганизация выходит за ведомственные рамки сложившихся институтов государственной поддержки оборота объектов недвижимости и требует решения, свободного от узковедомственных интересов. В связи с этим необходимо акцентировать внимание на ряде общих базовых понятий и взаимоотношений государственного земельного кадастра (ГЗК), государственного градостроительного кадастра (ГГК) и нового понятия государственного кадастра объектов недвижимости (ГКОН). Практика наиболее экономически развитых стран мира свидетельствует , что государство всегда должно располагать информацией о трех основных группах норм, действие которых распространяется на все земельные участки, как базовые единицы 9 землепользования, образующие территорию страны: а) нормы, регулирующие использование земельных участков в интересах безопасности, здоровья и благополучия всего общества путем зонирования земель, введения ограничений на их разрешенное использование, проведения территориального землеустройства; б) нормы принудительного отчуждения земельных участков в собственность государства для государственных и общественных нужд с выплатой прежним владельцам соответствующих компенсаций; в) нормы установления фиксирован- ных платежей за пользование землей на основе кадастровой стоимости конкретных земельных участков, как основной источник доходов для обу- стройства, постоянного поддержания надлежащего состояния земель и их плодородия на местном, региональном и государственном уровнях. Связующим звеном между ГГК и ГЗК является государственная регистрация прав на недвижимость, посредством которой осуществляются юридически значимые действия по признанию и подтверждению государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на объекты недвижимости, в том числе на земельный участок. Процесс регистрации порождает определенные права на объекты недвижимости, в то время как ГГК и ГЗК таких прав не порождают, а лишь фиксируют наличие определенных сведений о земельных участках и иных объектах недвижимости. Формирование информационных ресурсов градостроительного кадастра осуществляется по следующим направлениям: состояние территории и ее градостроительная ценность; градостроительное планирование развития территории поселений и их застройки; зонирование территорий, ограничения, гра- достроительные регламенты и иные требования по использованию территориальных зон; регулирование правоотношений участников градостроительной деятельности. Указанная специфика ГГК устанавливает его определенную самостоятельность и практическую необходимость в составе общей системы информационных ресурсов страны, а также повышает его роль, учитывая перспективы развития урбанизационных процессов на территории страны и эконо- мическую значимость самих поселений. Действующим законодательством практически пока еще не решена проблема четкой координации деятельности многочисленных органов по ведению кадастров, реестров и иных информационных ресурсов в сфере недвижимости, хотя попытки такие предпринимались в 1993 г. (указ Президента РФ от 11 декабря 1993 г. № 2130 «О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость»), в 1994 г. (проект указа Президента РФ «О создании единой системы государственных кадастров РФ»), в 1998 г. (создание Минземстроя РФ) и в 2004 г. (создание Федерального агентства кадастра объектов недвижимости). Государственный кадастр объектов недвижимости - охватывает земельные участки с улучшенными и разведанными недрами и должен содержать обязательные характеристики здании и сооружении, мелиоративных систем, гидротехнических сооружений, многолетних насаждений, наиболее ценных лесов и пахотных земель, колодцев, скважин, водоемов, лесополос, дорог, линий связи и энергетики, трубопроводов, подземных коммуникаций, оборудования государственных границ страны и т.д. Речь идет об обустроенной территории страны, которая охватывает при- мерно 150-200 млн. га или 10% территории страны. 10 Информационное обеспечение проблемы совершенствования формирования, учета, оценки, регистрации прав и управления землей и прочно связанной с ней иной недвижимостью возможно на основе детального рассмотрения двух вариантов. Первый вариант. Насыщение государственного земельного кадастра дополнительной информацией об объектах недвижимого имущества, улучшающих качественную характеристику соответствующих земельных участков, Основными объектами земельного кадастра в этом случае остаются земельные участки, а сведения о размещенных на них зданиях, строениях, сооружениях и т.п. станут одними из их характеристик. При этом в земельный кадастр надлежит включать только минимум данных, те, которые существенно влияют на состояние земельного участка, возможность его использования, стоимость и привлекательность для потенциальных инвесторов. Вся иная специфическая архитектурно-строительная, инженерная и другая информация остаются в соответствующих информационных базах (градостроительный кадастр, разного рода реестры и т.п.). Это же касается и информации о находящихся в недрах земли полезных ископаемых. Основная работа на первом этапе (2005-2006 гг.) по формированию Единой федеральной кадастровой информационной системы объектов недвижимости должна быть сосредоточена в субъектах РФ. Первоочередными работами здесь являются: объединение баз данных о недвижимости районов и городов в единое информационное поле; обеспечение удаленного доступа к этой базе данных третьих лиц на возмездной основе; повсеместный переход к автоматизированному вводу, обработке, хранению и предоставлению данных о недвижимости; уточнение ставок земельного налога и арендной платы на основе кадастровой стоимости недвижимости, при этом важно их сделать стабильными на ближайшие пять лет; от- работка моделей создания единой информационной системы об объектах недвижимости на примере нескольких субъектов, по всей административной цепочке: муниципалитет -город -район - субъект РФ; создание базы данных о землях сельскохозяйственного назначения, учитывая специфику использования и охраны земель этой категории; усиление госконтроля за использованием и охраной земель и применением законодательства о недвижимости; отработка правил взаимодействия земельно-кадастровых палат с частными землемерами и другими саморегулирующими организациями; наделение земельно-кадастровых палат правом оказания услуг на коммерческой основе; и другие мероприятия. Ст. 3. этого закона «Государственным кадастровым учетом недвижимого имущества (далее- кадастровый учет) признаются действия уполномоченного органа по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений о недвижимом имуществе, которые подтверждают существование такого недвижимого имущества с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально-определенной вещи (далее - уникальные характеристики объекта недвижимости), или подтверждают прекращение существования такого недвижимого имущества, а также иных предусмотренных настоящим Федеральным законом сведений о недвижимом имуществе. Уполномоченным органом определена Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) В субъектах РФ создаются Управления Росреестра (Например, Управление Росреестра по Саратовской области, ФГУ КП кадастровые палаты) 11 |