Экономика общественного сектора. Литература по теме Тема Общественные доходы Вопрос Общее понятие государственных доходов
 Скачать 0.62 Mb.
|
|
Провалы государства. Провалы государства – это ситуации, в которых государство (в т.ч. правительство) не в состоянии обеспечить эффективное распределение и использование ресурсов общественного сектора экономики; это его неспособность эффективно выполнять предписанные функции. К провалам государства относятся: ограниченность необходимой для принятия решений информации. Правительственные решения могут приниматься при отсутствии надежной статистики. Кроме этого, наличие мощных групп с особыми интересами (лобби – группы и бюрократический аппарат) приводит к значительному искажению даже имеющейся информации; несовершенство политического процесса, характеристиками которого являются рациональное неведение, лоббизм, манипулирование голосами вследствие несовершенства регламента, логроллинг, поиск политической ренты, политико-экономический цикл; ограниченность контроля над бюрократией; неспособность государства полностью предусмотреть и контролировать последствия принятых им решений. Реакция экономических агентов не всегда совпадает с реакцией, на которую рассчитывало правительство, что в значительной степени изменяет направленность принятых правительством решений. Следовательно, конечные результаты действий государства зависят не только от него самого. Деятельности государственного аппарата свойственны временные лаги. Внутренний лаг (лаг исполнения) – задержка по времени между моментом установления необходимости в действиях и моментом их осуществления. Он может быть разделен на три составляющих: o лаг принятия решения – период времени между установлением необходимости принятия решения и моментом его принятия; o лаг обнаружения – время, прошедшее между моментом возникновения потенциально дестабилизирующего фактора и моментом его установления ветвями власти, определяющими экономическую политику; o лаг действия – промежуток времени между политическим решением (особенно в макроэкономике) и его осуществлением. Внешний лаг – промежуток времени между реализацией макроэкономической политики и получением ее полного эффекта. Обычно он имеет форму распределенного лага, который учитывает наличие разных промежутков времени между явлениями-причинами и явлениями-следствиями. Например, принимается во внимание, что после принятия решения последствия в разных секторах экономики наступают с разными интервалами времени. Идеальная аллокационная политика невозможна, а практические действия строятся на основе «наименьшего зла». Рациональная экономическая политика зависит от точности диагностики провалов рынка и результатов, к которым они приводят. Экономические методы должны применяться таким образом, чтобы они не подменяли действия рыночных сил. Провалы рынка. Провалы рынка – это ситуации, в которых действие механизма конкурентных рынков не приводит к увеличению общественной полезности. К провалам рынка относят: монополизм; асимметрия информации; внешние эффекты (экстерналии); невозможность предоставления общественных благ. Рынок - самонастраивающаяся система, с помощью механизма цен ориентированная на потребности покупателя. Однако рыночный механизм имеет ряд недостатков. Во-первых, рынок обеспечивает необходимыми благами лишь тех, кто способен платить. Во-вторых, в силу внутренних дефектов (провалов, ошибок, изъянов) рыночного механизма. Здесь под «изъянами» (провалами, ошибками) понимается неспособность рынка решить задачу производства общественных благ. Изъян 1: Ограничение конкуренции (монополия). 1. Монополия – одно из возможных состояний рынка, возникшее в результате процесса концентрации продавцов. Основой монополии является отсутствие взаимозаменяемых продуктов, т.е. дифференциация продукции невозможна. Это рынок с единственным продавцом, исключающим возможность вхождения других продавцов, и единственным товаром, который он производит. При этом продавец не даёт другим производить тот же вид продукции (устанавливает барьеры для входа на рынок). Наличие барьеров для вхождения на рынок означает, что продавец рассчитывает получить максимальную прибыль путем повышения цены на свой товар. Продавец обладает монопольной властью, если он в состоянии повышать цену на свою продукцию путем ограничения собственного объёма выпуска. Монополия порождает экономическую неэффективность. 2. Монополия «экономическая», возникшая в результате ситуации (а) «один продавец» (незначительный объём рынка), (б) «один (уникальный) товар», (в) «сговор с целью установления высокой (низкой) цены». Государственное регулирование «экономической монополии» осуществляется через принятие антимонопольного законодательства (т.н. «дополняющее рынок» регулирование). Государство заставляет монополистов снижать (или не даёт повышать) цены и этим снижает издержки общества при потреблении монопольных товаров, работ, услуг. 3. Монополия «естественная», возникшая в результате ситуации, когда производство использует: а) ограниченный природный фактор (водопад, месторождение газа, нефти); б) технические факторы, позволяющие достичь экономии, обусловленной масштабами производства (водопровод, канализация). Государственное регулирование «естественной монополии» осуществляется разными путями. Регулирование отдельных сторон деятельности монополии (т.н. «замещающее рынок» регулирование): установление предельного уровня цен; публикация данных о деятельности – всё это не снижает издержек общества при потреблении монопольных товаров, но государство изымает и перераспределяет часть монопольной прибыли в пользу общества. Стимулирование технологического обновления производства (инноваций). «Социальное регулирование» (предмет: общественная безопасность, защита прав потребителей, здоровье, окружающая среда). Система социальных программ для отдельных слоёв населения. Создание государственных (муниципальных) организаций и предоставление ими аналогичных услуг. Изъян 2. Недостаток (асимметрия) информации для заключения сделок (информация скапливается у одной из сторон рыночных отношений и является недоступной для других участников). Недостаток информации возникает вследствие невозможности судить о свойствах продуктов, либо о производственных условиях, в которых приходится действовать. Это связано с тем, что сбор и анализ информации представляет существенные трудности (либо невозможен частным способом), либо требует значительных затрат. Сферы: санитарно-эпидемиологический надзор; качество продуктов питания, пищевых добавок и медикаментов; безопасность движения на дорогах; техника безопасности на производстве; архитектурно-строительный надзор. Важен не сам факт недостатка информации, а риски, которые с ним связаны. Поэтому дефекты рынка имеют место, когда фирмы (домохозяйства) плохо осведомлены о рисках, которым они подвергаются в связи с недостатком информации и не могут учесть эти риски в цене на свою продукцию (услугу). Если бы они были информированы о рисках – рынки соответствующих продуктов или услуг могли бы соответствующим образом распределить ресурсы (скажем, более опасная работа будет стоить дороже, а социальная страховка такого рабочего тоже вырастет). Но даже при наличии полной информации о рисках, её, чаще всего, сложно понять и оценить последствия в рублях (например, пациент, даже зная все требования, не в состоянии оценить правильность диагноза или качество медицинских услуг). Поэтому государство, заменяя рынок, вынуждено не только распространять информацию о рисках, но и использовать два принудительных стимула: (1) устанавливать нормы и нормативы экономической или социальной деятельности, там, где невозможно чётко установить размер ущерба, либо определить вину сторон, либо (2) использовать механизм лицензирования отдельных (значимых для общества) видов деятельности. Изъян 3. Невозможность учесть размер «внешнего эффекта» в цене товара (невозможность интернализовать «внешний эффект») (от англ. internal – внутренний, «включить внутрь цены»). «Внешние эффекты» возникают, когда действия одного субъекта рынка непосредственно влияют на благосостояние или производственные возможности других субъектов, не участвующих в данной сделке; при этом такие действия не принимают во внимание воздействие, оказываемое ими на третьи лица. Частный производитель не в состоянии точно определить состав пользователей благом (т.е. объём потребностей), значит, не может посчитать свои издержки на его производство, следовательно, не в состоянии установить адекватную цену. «Внешние эффекты» порождают экономическую неэффективность. Ситуация 1 (отрицательные внешние эффекты): часть издержек перекладывается на других лиц или организации – эти общественные издержки не учитываются в цене продукции – поэтому цены на производимые блага занижены – следовательно, объём производства превышает спрос – отсюда вытекает избыточное (неэффективное) привлечение ресурсов. Ситуация 2 (положительные внешние эффекты): эффект от пользования благом бесплатно присваивается другими лицами или организациями – эта общественная польза не учитывается в цене продукции – поэтому цены на производимые блага занижены - следовательно, объём производства оказывается ниже спроса – значит, объём используемых ресурсов ниже оптимального – имеет место недостаточное (неэффективное) использование ресурсов. Поэтому государство вынуждено вмешиваться в экономические процессы и осуществлять их регулирование. Таблица 10. Способы учёта (интернализации) внешних эффектов
Таким образом, «дефекты» рыночного механизма приводят к тому, что рынок не в состоянии производить общественные блага. Для производства общественных благ необходимо вмешательство государство. В результате и формируется государственный сектор экономики. Вывод: Назначение (миссия) государства – обеспечить (создать условия) для удовлетворения потребностей граждан в общественных благах. Для этого государство формирует государственный сектор в зонах провалов (дефектов) рынка. Вывод: Назначение государственного сектора – производство общественных (публичных) благ (товаров, работ, услуг). Вывод: Общественные блага не являются объектами обычных рыночных сделок. Поэтому предпочтения потребителей не проявляются в свойственных рынку формах спроса (например, колебаниях цен). Поэтому не действуют и типичные для рынка критерии экономической эффективности производства («не работает» критерий максимизации прибыли). Таблица 11. Дефекты рынка и роль государственного сектора
Вопрос 8. Общественный выбор: понятие и функция. Выявление различных вариантов распределения ресурсов и доходов, соответствующих общественным потребностям различных индивидуумов («интересы»), их согласование, определение приоритетов и распределение ресурсов между приоритетами называют «политикой». Решения, связанные с выявлением, согласованием общественных интересов и распределением ресурсов между ними - политические решения. «Общественный выбор» - политический процесс, организованный как голосование. В процессе общественного выбора потребитель общественного блага и «государство» (как поставщик общественного блага) выполняют разные функциональные роли: потребитель становится «избирателем»; государство выступает в лице «профессиональных политиков» и «государственного аппарата» (бюрократии). Избиратели, политики и бюрократы являются субъектами общественного выбора. В экономической теории считается, что они действуют рационально, т.е. руководствуются собственными интересами в целях получения определенной выгоды (пользы). Функция (смысл, содержание) общественного выбора – ранжирование доступных вариантов производства, обмена и распределения, общественных благ с учётом требований экономической эффективности и существующих в обществе представлений о справедливости. Существует два разных подхода к пониманию содержания функции общественного выбора. Общественный выбор в широком смысле (Р. Райх, П. Старр) – поле (пространство, площадка), где происходит соперничество не только личных интересов (избирателей, политиков, бюрократов), но и различных концепций и программ в отношении производства и распределения, общественных благ как сознательное творчество масс. Иными словами, речь идёт не только об учёте мнений и согласовании интересов, но и о дискуссии в отношении альтернативных путей развития, в результате которой появляется новая позиция (новая альтернатива), учитывающая разнообразие интересов всех членов общества. В результате формируется новое (комплексное) целостное видение целей и перспектив развития. Общественный выбор в узком смысле (Д. Бьюкенен, М. Олсен) – политический рынок (рынок политических решений), где в условиях представительной демократии люди, управляющие государством (выборные представители населения и бюрократы), стремясь максимизировать собственное благополучие и преследуя собственные цели, «попутно» обеспечивают и реализацию общественных интересов (в той мере, в какой личные интересы соответствуют общественным). Необходимо понять, почему люди голосуют и каковы особенности процесса голосования. Голосование как механизм общественного выбора «парадокс голосования». В процессе голосования потребитель выражает и защищает свои интересы в качестве «избирателя». 1. Ресурсы избирателя: право голоса (право избирать), право участвовать в любых общественных объединениях, право участвовать в финансировании общественных компаний, личное свободное время (чтобы заниматься политической деятельностью). 2. Голосование на выборах (прямое голосование, голосование за кандидатов) – инструмент, с помощью которого потребители получают возможность воздействовать на состав, структуру, объём и качество общественных благ. Иными словами, потратив свои ресурсы, избиратель получает возможность сделать выбор, который наиболее соответствует его потребностям. В этом состоит «полезность выборов» для избирателя. Экономическая теория исходит из концепции «рационального избирателя»: индивидуум, который при выборе решения руководствуется собственными интересами и рассчитывают на получение определённой пользы. Для этого «рациональный избиратель» оценивает свои издержки на голосование и предполагаемую конечную полезность от участия в голосовании. Затраты (издержки) на голосование – это потраченные избирателем время и энергия: а) на поиск (и распространение) информации; б) анализ имеющихся (или предлагаемых политиками) альтернатив и последствий от их принятия; в) рассмотрение различных вариантов возможного голосования и выбор лучшего с позиции собственных интересов; г) на участие в самом процессе голосования. Конечная полезность голосования – конечный результат, который предполагает получить избиратель в случае положительного исхода голосования, за минусом его индивидуальных затрат, и с поправкой на вероятность решающего значения своего голоса при голосовании. Вероятность решающего значения голоса данного избирателя зависит от 3-х факторов: близость выборов; ожидания избирателей в отношении доли голосов, которую может получить данное предложение (партия, политик); масштабы электората. Масштабы электората здесь играют ключевую роль. Правило: Решающее значение голоса избирателя непосредственно зависит от численности электората: чем больше численность – тем менее значим голос отдельного человека, тем бесполезнее голосование (т.к. нет возможности влиять на результат выборов). «Парадокс голосования» состоит в том, что голосовать нерационально, но, несмотря на нерациональность голосования, многие люди голосуют. Люди голосуют, хотя ожидаемая полезность голосования для них является отрицательной (и они это понимают). Пример. Из 100 млн. избирателей России один смог разобраться в ситуации и рассказал об этом другим. Выгода, которую получит лично этот индивидуум, составит 1/100.000.000 долю. Но ВСЕ затраты на выяснение ситуации и пропаганду своих выводов несёт только он один. Существует 3 основных причины, почему люди голосуют. Причина 1. «Стратегия минимакса» – модель поведения избирателя, в которой голосование связано с желанием минимизировать в возможное сожаление от неучастия в выборах, а не с желанием максимизировать ожидаемую полезность от голосования. Причина 2. «Нравственный избиратель». Участие в выборах вызвано не только личными интересами, но и желанием помочь реализовать (защитить) интересы других людей. Причина 3. Получение «дополнительной полезности» от участия в голосовании, в т.ч.: возможность выразить свои политические взгляды и обратить на себя внимание; поддержка правого дела, даже если оно безнадежно с точки зрения победы на выборах; желание сохранить демократию; возможность общения и участия в местной общественной жизни, в т.ч. повод просто пообщаться с соседями; иное. Чтобы общественный выбор состоялся (т.е. чтобы голосование принесло результат), должны быть соблюдены условия последовательности и непротиворечивости (т.е. «транзитивности») общественного выбора (К. Эрроу, 1963). Результаты общественного выбора определяются количеством голосов, поданных в поддержку того или иного предложения (варианта, альтернативы). Предположим, у общества есть три варианта распределения общественных благ – X, Y, Z. Чтобы общество осуществило последовательный и непротиворечивый выбор одного из вариантов, необходимо одновременно соблюсти 4 условия. 1) Единогласие или консенсус: если хотя бы один индивидуум предпочитает вариант Х варианту Y и никто не предпочитает вариант Y варианту Х, то общество предпочитает вариант Х. 2) Универсальность: функция общественного выбора должна действовать при любом сочетании индивидуальных предпочтений. 3) Отсутствие «диктатора»: функция общественного выбора не должна зависеть от предпочтений одного индивидуума (партии, бюрократа). 4) Независимость от посторонних альтернатив: общественный выбор Х и Y должен зависеть только от того, как индивидуумы оценивают эти две альтернативы по отношению друг к другу, и не зависеть от отношения индивидуумов к какой-то посторонней альтернативе Z. «Теорема о невозможности» (К. Эрроу): не существует функции общественного выбора, удовлетворяющего одновременно всем этим четырём требованиям. Наиболее очевидно это утверждение выглядит при рассмотрении первого условия (консенсус). Потому на практике считается, что для учёта индивидуальных предпочтений и выявления общего интереса достаточно одобрения большинством голосов. Однако голосование по правилу простого большинства (мажоритарное голосование) также не гарантирует непротиворечивости общественного выбора: система приоритетов, предпочтений, полученных в общественном секторе путем принятия решений большинством голосов, не отражает истинного мнения большинства («парадокс голосования», «парадокс Кондорсе», конец 18 века; «парадокс Эрроу», 1963). Таблица 12. Выводы из парадокса Кондорсе (парадокса Эрроу)
Проблемы эффективности общественного выбора в условиях прямой демократии. Прямая (непосредственная) демократия представляет собой политический механизм общественного выбора, при котором люди непосредственно должны выразить свое личное мнение по поводу конкретных программ (направлений деятельности, проектов) и распределения ресурсов между ними. Способ организации общественного выбора – голосование. Результат выбора определяется большинством голосов, поданных в поддержку предложения (мажоритарное голосование). Правило. В ситуации, когда предпочтения избирателей являются однородными и равномерно распределенными по шкале предпочтений, голосование по принципу большинства (мажоритарное голосование) является последовательным и непротиворечивым (т.е. транзитивным). Представительная демократия предполагает, что люди голосуют за политиков (партии), выступающие со своими программами. Программы предлагают избирателям выбрать «пакеты общественных благ». А конкретные решения относительно способов производства и распределения таких «пакетов» делегируются избранным представителям – «профессиональным политикам». Важно. Бессмысленно сравнивать полезность прямой и представительной демократии. Это взаимодополняющие механизмы общественного выбора, каждый из которых эффективен по-своему. Представительная демократия имеет преимущества, связанные с использованием общественного разделения труда: население выбирает «пакеты общественных благ», избранные депутаты специализируются на принятии решений о способах и порядке их производства и формируют исполнительную власть для реализации своих решений и контроля за их исполнением. Особенности общественного выбора в условиях представительной демократии. Общественный выбор усложняется и становится двухэтапным: сначала – «голосование на выборах», затем – «голосование в представительном органе». Три причины неэффективности общественного выбора в условиях «голосования на выборах». Причина 1. Случайных характер результатов выбора избирателя. На выбор избирателя влияет множество факторов, среди которых предвыборная программа – не самый важный. «Формула» успешного политика = «харизма» (способность притягивать внимание) +программа + команда + организация (структура, способная реализовать программу) Причина 2. Явка избирателей. Считается, что это субъективный фактор, но существует множество способов повлиять на явку, либо обеспечить явку «нужного контингента» избирателей. Например, можно назначить выборы на выходные дни, когда большинство едет на дачу к первой обработке сада (огорода). Или сделать предвыборный период максимально длинным (несколько месяцев) и максимально скучным (чтобы отбить охоту у избирателя разбираться в ситуации и/или идти голосовать). Причина 3. Сама избирательная система может искажать общественный выбор. Во-первых, из-за вольных или невольных изъянов «проектирования» 5 основных элементов: 1) интервал между выборами – чаще выборы – меньше вероятность непопулярных мер, т.е. точнее отражаются общественные потребности (но «в целях экономии средств» политики стремятся увеличить интервал между выборами, что играет против интересов населения); 2) «заградительные барьеры» – высокий % для прохождения в орган власти: это выгодно крупной партии, но одновременно растёт и доля «неудовлетворенных интересов» (т.е. теряются интересы небольших групп населения и беспартийных, которые не смогли провести своих представителей в орган власти); 3) структура выборного бюллетеня; 4) величина избирательного округа; 5) метод перевода голосов в места: способ манипулирования голосами; способ обеспечить преимущество интереса определенной группы избирателей (или «правящей партии»). Во-вторых, в силу применения однотипных избирательных систем для национальных (региональных) и местных выборов. В частности, Конституционный Суд РФ обязал государство учитывать особый характер местных выборов и гарантировать самостоятельность местных сообществ в определение видов избирательных систем, в рамках которых происходит формирование состава представительных органов муниципальных образований (абз. 4 п. 2 Опр. КС РФ от 01.06.2010 № 830-О-О). Особенности общественного выбора при голосовании в представительном органе. Политики лишь вырабатывают решения, но не исполняют их. Исполнение решений требует профессиональных знаний и умений, а политик, как правило, профессионалом не является (его «профессия» – правильно определить и озвучить интерес «медианного избирателя»). Для исполнения решений политиков формируется «государственный аппарат» или «бюрократия» (от франц. «bureau» /бюро, канцелярия/ и греч. «kratos» /сила, власть, господство/. «Бюрократия» можно перевести как «власть аппарата» – термин ввёл в 1751 г. интендант торговли Франции Жан Клод Мари Версан де Турне). Проблемы эффективности общественного выбора в условиях бюрократии. С появлением бюрократии процедура голосования в представительном органе получает завершённость, но, одновременно, и сильно усложняется. Появляется дополнительный этап – «предварительное согласование решений». Изъяны (неэффективность) общественного выбора в условиях бюрократии проявляются как расточительность и застойность. Они вызваны 4 факторами: особенностью «экономики бюрократии» и поиском «политической ренты», усилением роли исполнительной власти, изъянами процесса согласования решений. Способами повышения эффективности общественного выбора в условиях бюрократии являются: чёткое определение конечных целей и задач политических решений (ориентация на конечный результат); жёсткая регламентация деятельности бюрократии: принятие стандартов и регламентов не только общественных благ (товаров, работ и услуг), но и функций самого государственного аппарата; увязка (в стандартах и регламентах) размера заработной платы с конечным результатом деятельности служащего; установление унифицированной и предельно конкретной системы форм и видов ответственности за нарушение установленных стандартов и регламентов; публичность деятельности: обязательное регулярное информирование избирателей/жителей о текущей деятельности и регулярная отчётность по жёстко установленному порядку, формам и срокам); принятие кодексов этики. Общественный выбор завершается принятием решения, в котором утверждается конкретный набор общественных благ (товары, работы, услуги), которые общество считает целесообразным «произвести», чтобы удовлетворить общественных потребности. Вопросы для самопроверки: 1. Каковы формы и методы взаимодействие рынка и государства? 2. Что понимают под термином провалы рынка? 3. С чем связаны провалы государства? 4. Как классифицируются общественные блага? 5. Какова роль государства в перераспределении доходов экономических субъектов? 6. Каковы причины экономических потерь, возникающих в результате государственного вмешательства? 7. Каковы факторы, влияющие на развитие общественного сектора в условиях трансформации экономики? Литература по теме: Базовые учебники: 1. Нуреев Р. Теория общественного выбора. Учебно-методическое пособие // Вопросы экономики. – 2002–2003. – № 8–7. 2. Стиглиц Дж. Экономика государственного сектора. – Изд-во Московского университета: ИНФРА-М, 1999 (гл.6,7). 3. Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики Экономическая теория и политика. – М.: ГУ-ВШЭ, 2008 (гл.4,5). Дополнительная литература: 1. Бобылев С.Н., Ходжаев А.Ш. Экономика природопользования: Учебное пособие. – М.: ТЕИС, 2013. (гл.2). 2. Рыночные методы управления окружающей средой: Учебное пособие. Под редакцией А.А. Голуба. – М.: «Защита природы», 2011. (гл.1-2). 3. Шамхалов Ф.И. Государство и экономика: основы взаимодействия. – М.: ОАО НПО «Издательство «Экономика», 2000. (гл.2). |