Экономика общественного сектора. Литература по теме Тема Общественные доходы Вопрос Общее понятие государственных доходов
 Скачать 0.62 Mb.
|
|
Тема 4. Общественные расходы Общественные расходы. Формы общественных расходов. Искажающее действие общественных расходов. Неполнота информации и проблемы на рынке частного страхования. Роль социального страхования. Оценки затрат и результатов в частном и общественном секторах. Цель изучения темы: Формирование у слушателей магистратуры базовых представлений и теоретических знаний в области общественных расходов. Задачи изучения темы: ● ознакомление с основными формами общественных расходов; ● изучение перемещения выгод и сферы действия программ общественных расходов; ● ознакомление с эффектом дохода и эффектом замещения программы общественных расходов; ● ознакомление с искажающим действием общественных расходов; ● ознакомление с общественным страхованием; ● ознакомление с социальными рисками и реакцией на них государства. Успешно изучив тему, Вы: Получите представление: о расходах государства; об основах общественного страхования; о финансировании и производстве товаров и услуг в общественном секторе; об оценке эффективности общественных расходов. Будете знать: формы общественных расходов; перемещение выгод и сферы действия программ общественных расходов; эффект дохода и эффект замещения программы общественных расходов; искажающее действие общественных расходов. Приобретете следующие профессиональные компетенции: способность анализировать социально-значимые проблемы и процессы, происходящие в обществе, и прогнозировать возможное их развитие в будущем (ОК-4); способность на основе типовых методик и действующей нормативно-правовой базы рассчитать экономические и социально-экономические показатели, характеризующие деятельность хозяйствующих субъектов (ПК-2); способность на основе типовых методик и действующей нормативно-правовой базы рассчитать экономические и социально-экономические показатели, характеризующие деятельность хозяйствующих субъектов (ПК-2); способность анализировать и интерпретировать данные отечественной и зарубежной статистики о социально-экономических процессах и явлениях, выявлять тенденции изменения социально-экономических показателей (ПК-8). Вопросы темы: 1. Формы общественных расходов. 2. Перемещение выгод и сферы действия программ общественных расходов. 3. Искажающее действие общественных расходов. 4. Общественное страхование. Вопрос 1. Формы общественных расходов. Общественные расходы представляют собой целенаправленное использование ресурсов общественного сектора для удовлетворения потребностей в общественных благах и реализации перераспределительных мероприятий, оправданных с позиций справедливости. Целевое начало и неразрывно связанные с ним идеи рациональности и эффективности призваны определять направления, формы, структуру и масштабы этих расходов. Проблема состоит в том, чтобы общественные средства использовались в соответствии с интересами и предпочтениями основной массы налогоплательщиков-избирателей, а также в том, чтобы достигать намеченных результатов при возможно более низком уровне затрат, избегая расточительности и сводя к минимуму влияние погони за рентой. Целенаправленность и целесообразность расходов достигается в рамках программного подхода к их формированию и осуществлению. В этой связи предполагается, что общественные расходы структурированы в разрезе программ и в отношении каждой единицы ассигнований определены конкретные задачи, решению которых эти ассигнования предназначены служить. Задачи, решаемые в сфере расходования общественных средств, можно, в общем и целом, разделить на три группы. Во-первых, это оказание социальной помощи тем членам общества, которые не имеют возможности самостоятельно себя обеспечить. К данной категории общественных расходов относятся, например, пособия, выплачиваемые инвалидам. Во-вторых, это обеспечение обязательного страхования на случай болезни, безработицы и т.п. Для этой категории расходов в отличие от предыдущей суть процесса не сводится к перераспределению, а имеет место своеобразное предварительное аккумулирование средств, в том числе иногда и личных средств, застрахованных с целью последующей выплаты при наступлении страхового случая. Ближайшим субститутом социальной помощи выступает частная благотворительность, а ближайшим субститутом общественного страхования является страхование частное и добровольное. Наконец, это производство и приобретение материальных благ и услуг, ответственность за удовлетворение потребностей, в которых берет на себя государство. Как правило, они либо непосредственно обладают свойствами чистых или смешанных общественных благ, либо принадлежат к числу ключевых факторов формирования этих благ (так, отдельный винтовочный патрон не является общественным благом, но создание запаса патронов представляет собой один из компонентов оборонных усилий и требует общественных расходов). Общественные расходы могут осуществляться в формах финансирования эксплуатационных расходов организаций общественного сектора, закупок товаров или услуг, субсидирования предприятий и организаций, поставляющих продукцию на рынок, а также денежных выплат и натуральных выдач лицам, охваченным программами социальной помощи и страхования. Перечисленные формы зачастую выступают в качестве взаимозаменяемых либо, сочетаясь, дополняют друг друга. Например, программа помощи инвалидам может предусматривать различные по характеру ассигнования. Это, во-первых, средства, направляемые на содержание домов инвалидов, имеющих статус государственных учреждений и финансируемых исходя из нормативов затрат либо в порядке возмещения фактических расходов. Во-вторых, это ассигнования на закупку протезов, медикаментов, транспорта и, быть может, также услуг частных домов инвалидов и т.п. Когда речь идет о закупках, средства ассигнуются в увязке не с элементами затрат, а с рыночной ценой той продукции, которую предполагается приобрести. В-третьих, могут быть предусмотрены субсидии предприятиям, поощряющие, с одной стороны, использование труда инвалидов, а с другой – производство тех специфических товаров, в которых они нуждаются. В-четвертых, нужны средства на выплату пенсий и, возможно, организацию бесплатной выдачи тех же протезов и др. Подчас одним и тем же денежным суммам соответствуют различные формы расходов, следующие друг за другом. Так, бесплатное предоставление товаров или услуг может быть обеспечено за счет бюджетного финансирования производящего их государственного учреждения либо за счет их предварительной закупки у стороннего поставщика. Как бы то ни было, расходам в форме бесплатной выдачи товара обязательно предшествуют расходы на его производство внутри общественного сектора или на приобретение этого товара. Рациональный выбор форм, в которых расходуются средства, позволяет обеспечить экономию и повысить результативность их использования. Добиться этого существенно легче, когда расходы с самого начала структурируются скорее в разрезе конкретных целей и задач, чем в разрезе ведомств, их подразделений и т.д. Предпочтительность тех или иных форм расходов для исполнителя может не совпадать с их предпочтительностью с точки зрения потребителей. Исполнитель, наделяемый правом расходовать общественные средства, должен быть поставлен в рамки программы, в которой желательно как можно яснее определить ожидаемые результаты и критерии, по которым надлежит принимать решения. Как неоднократно отмечалось выше, в рыночной экономике общественный сектор призван выполнять только те функции, с которыми он справляется успешнее частного. Так, общественные расходы (если оставить в стороне перераспределение) уместны лишь постольку, поскольку рыночные силы не обеспечивают оптимальных размеров финансирования производства отдельных благ. Это относится в первую очередь к общественным благам, поскольку существует проблема «безбилетника». Однако при отсутствии субсидий из общественного сектора вероятно недопроизводство и тех частных благ, с которыми связаны большие позитивные экстерналии: если часть выгод достается тому, кто не участвует в финансировании, рыночный спрос не в полной мере отражает предельную полезность товара или услуги. Финансирование производства частных благ за счет общественного сектора можно сопоставить с корректирующими налогами. В обоих случаях речь идет о мерах, призванных компенсировать смещение рыночного равновесия относительно точки оптимума, обусловленное позитивными или негативными внешними эффектами. Выявление и оценка конкретных внешних эффектов, на которые предполагается реагировать с помощью общественных расходов, – необходимый исходный пункт обоснования соответствующих бюджетных программ. Следовательно, общественные расходы на материальные блага и услуги должны быть адекватны потребностям в общественных благах и наиболее значительным позитивным экстерналиям, сопряженным при данной институциональной структуре экономики с производством и потреблением частных благ. Как мы уже знаем, общественные расходы способны приобретать различные формы. При каких условиях рационально их использование в виде финансирования эксплуатационных затрат организаций общественного сектора, иными словами, не на закупку либо субсидирование продукции, производимой в частном секторе, а на организацию производства под непосредственным контролем государства? Все зависит от характера изъянов рынка, в зонах которых вынужден в том или ином случае действовать общественный сектор. Применение исключительно финансовых рычагов воздействия на производство (государственных закупок, субсидий и налогов) в целом предпочтительно, однако предполагает достаточную гибкость, оперативность и адекватность реагирования рыночных сил на предлагаемые экономические стимулы. Непосредственная организация производства в общественном секторе может быть оправдана, прежде всего, когда речь идет об общественных благах, а также в ситуациях естественной монополии и информационной асимметрии. В этих случаях ни субсидии, ни налоги сами по себе не позволяют обеспечить контроль потребителей над рынком, так что от имени потребителей приходится выступать государству. В качестве представителя потребителей государство способно действовать либо как покупатель-монопсонист, либо как инстанция, детально регулирующая и контролирующая условия производства и продажи, либо как непосредственный производитель. Ни один из этих способов не способен создать ситуацию, сопоставимую с совершенной конкуренцией. Ни один из них нельзя признать идеальным, гарантирующим реализацию всех теоретически возможных Парето-улучшений. Выбор между способами – вопрос практической целесообразности, причем критерием является, как правило, минимизация издержек, которые несут как потребители, так и общественный сектор. Ясно, например, что присущая рынку медицинских услуг информационная асимметрия предполагает вмешательство государства, причем это вмешательство в свою очередь порождает определенные проблемы. Однако лишь детальный анализ, проводимый с учетом особенностей данного конкретного общества, способен выявить преимущества и недостатки, с одной стороны, многоаспектного регулирования условий, на которых медицинские услуги предоставляются частными поставщиками, а с другой – организации медицинского обслуживания в рамках общественного сектора. Наряду с информационной асимметрией и естественной монополией, аргументами в пользу организации производства в общественном секторе могут служить критическая степень зависимости всей экономики от некоторых ее подразделений, находящихся в зонах изъянов рынка, а также недостаточная развитость рынка капитала. Например, правительства, избегая риска, предпочитают, как правило, не только заказывать и регулировать, но и непосредственно организовывать печатание денег, а нередко также – производство электроэнергии, формирование и обслуживание некоторых элементов инфраструктуры и т.д. Оправдывая прямой административный контроль над некоторыми производствами, представители государства обычно ссылаются на то, что избиратели склонны фактически возлагать на правительство политическую ответственность за бесперебойное функционирование таких производств. Ответственность предполагает полномочия по управлению, коль скоро рыночные силы действуют не вполне эффективно. Этот аргумент может быть весом, если действительно имеются серьезные угрозы стабильности производства, а культура выполнения контрактных обязательств невысока. Что касается эффективности функционирования рынка капитала, то при недостаточном ее уровне ряд перспективных проектов и производств не способен привлечь внимание со стороны частных инвесторов. Потенциальная отдача, особенно в долгосрочном периоде, может не находить адекватного отражения в курсах ценных бумаг, что не позволяет мобилизовать средства, необходимые для инвестиций. Это особенно характерно для экономики, находящейся в процессе перехода к рынку. Однако даже в сформировавшейся рыночной экономике отдельные эффективные сверхдолгосрочные проекты удавалось осуществлять лишь по инициативе государства и под его управлением. Если изъяны рынка побуждают государство выступать в роли организатора производства, но продукция непосредственно не обладает свойствами общественного блага, то ее имеет смысл реализовывать потребителям за плату. Способна ли плата, которую возможно собрать, полностью покрывать издержки и приносить прибыль, зависит, вообще говоря, от наличия внешних эффектов и их размеров. Итак, общественный сектор способен участвовать как в финансировании, так и в производстве благ, причем в некоторых случаях его участие касается, прежде всего, финансирования, в других – в первую очередь производства, а зачастую он выполняет обе функции. Участие в финансировании определяется главным образом позитивными экстерналиями, связанными с создаваемым продуктом (материальным благом или услугой), а участие в производстве – с соотношением изъянов рынка и изъянов государства, связанных с альтернативными вариантами организации деятельности по формированию продукта. Попытаемся более конкретно определить, на какой основе следует делать выбор между вариантами, предусматривающими, с одной стороны, не только общественное финансирование, но и организацию производства в общественном секторе, а с другой - использование общественных расходов для финансирования контрактов с независимыми производителями товаров и услуг, в которых нуждается общественный сектор. Вопрос 2. Перемещение выгод и сферы действия программ общественных расходов. Общественные расходы можно представить в качестве отрицательных налогов. Соответственно, на общественные расходы с некоторыми оговорками распространяются многие из тех положений, которые излагались выше применительно к налогам. В частности, подобно тому, как сфера действия налога не всегда совпадает с кругом его непосредственных плательщиков, программа общественных расходов нередко приносит выгоды не одним только своим непосредственным реципиентам. Реципиентамибудем называть тех, кто получает какие-либо блага или денежные средства непосредственно из общественного сектора. А тот круг лиц, на которых, в конечном счете, распространяются выгоды (приращения полезности), обусловленные данной программой, станем обозначать термином сфера действия программы общественных расходов. Если результатом общественных расходов становится создание чистого общественного блага, то в роли реципиентов выступают все члены общества и проблема перемещения выгод, по сути, не стоит. Во многих случаях, однако, основным либо побочным результатом программы является создание или перераспределение частных благ (как правило, это происходит, когда соответствующий процесс связан со значительными позитивными экстерналиями). Пусть, например, речь идет о программе денежных выплат безработным. Обеспечение социальных гарантий на случай безработицы уместно рассматривать как общественное благо, и каждая выплата в отдельности создает позитивные экстерналии. Однако сама по себе отдельная выплата, очевидно, не обладает свойствами общественных благ. Выплата имеет конкретного индивидуального «адресата», реципиента. Но всегда ли именно ему достаются основные выгоды от данной выплаты? Средства, которые передаются нуждающимся на основе программы, используются безработными, в частности, для приобретения продуктов питания. Таким образом, одно из последствий принятия программы – увеличение спроса на продовольственные товары. Если эластичность предложения этих товаров относительно невысока, то следствием становится рост цен и частичное перемещение выгод от реципиентов программы в пользу производителей и продавцов продовольствия. Допустим теперь, что помощь безработным осуществляется в форме субсидирования работодателей, создающих новые рабочие места, либо субсидирования учреждений профессионального образования, которые осуществляют переподготовку безработных, дабы облегчить им поиск новой сферы занятости. В обоих случаях непосредственными получателями общественных средств (реципиентами) являются не сами безработные, а иные лица. Однако замысел состоит в том, что выгоды, в конечном счете, переместятся к безработным, которые в итоге окажутся в сфере действия программы. От чего зависит степень перемещения выгод? При данном размере ассигнований на создание рабочего места или переподготовку одного незанятого выгоды, реально получаемые теми, кто не имел работы, определяются ситуацией на рынке труда. Рассматриваемые меры способствуют увеличению спроса на труд, снижая при прочих равных условиях издержки, которые приходится нести работодателям, намеренным расширить производство. Однако одному и тому же сокращению издержек могут соответствовать различные изменения спроса. Если спрос на труд недостаточно эластичен, то, например, программа переподготовки не принесет значительных выгод ни безработным, ни потенциальным работодателям. Тем не менее, даже неэффективная, с точки зрения нуждающихся, программа имеет шансы быть при определенных условиях принятой. Дело в том, что любые общественные расходы приносят выгоды кому-либо. Например, даже если программа переподготовки, о которой шла речь выше, не слишком соответствует интересам безработных, она может оказаться выгодной для тех образовательных учреждений, которые получают контракты на проведение занятий. Специфические черты той или иной программы способны подчас обеспечить особую заинтересованность в ней со стороны отдельных звеньев государственного аппарата. Если сторонники программы образуют сплоченную, хорошо организованную группу специальных интересов, они могут эффективно защищать эту программу, особенно когда вопрос о сфере ее действия недостаточно прояснен. Иногда это идет и на пользу получателей помощи, а выгоды достигаются за счет тех, кто финансирует программу. Так, для программ международной помощи подчас характерно, что значительная часть выгод достается различного рода посредникам, производителям поставляемых в порядке помощи товаров, экспертам, являющимся гражданами страны, предоставляющей помощь, и т.д. Естественно, это может снижать эффективность программы и, вообще говоря, невыгодно для стран, которым помощь предназначена. Однако, с другой стороны, именно посредники и т.п. иногда образуют в странах, предоставляющих помощь, те группы специальных интересов, без лоббистского давления которых эта помощь была бы более ограниченной по размерам и срокам. Итак, не только применительно к налогам, но и в отношении программ общественных расходов верно следующее: для того чтобы определить реальную сферу действия мероприятий, проводимых в общественном секторе, необходимо тщательно проанализировать характер рынков, на которых действует непосредственный плательщик или получатель средств. Налоговое бремя и выгоды от программы в принципе способны перемещаться на тех, кто выступает контрагентами налогоплательщиков, или реципиентов на любом из этих рынков. Причем преимущество в эластичности благоприятствует как смещению налогового бремени на контрагентов, так и перемещению выгод на себя. Перемещение выгод – основная причина, по которой сфера действия программы подчас не отвечает замыслам тех, кто ее поддерживал, ориентируясь на интересы избирателей. Однако иногда несовпадение возникает и вследствие недостаточно продуманных процедур определения круга потенциальных и действительных реципиентов. Пусть речь идет, например, о программе льготных займов на получение платного высшего образования. Такая программа могла бы быть введена с целью облегчить доступ к образованию в первую очередь для наименее обеспеченных слоев населения. Однако, если займы покрывали бы только плату за обучение, они оказались бы не слишком привлекательными для тех, кто вынужден ежедневно зарабатывать себе на жизнь. В итоге выгоды от такой программы достались бы в основном тем молодым людям, родители которых принадлежат к средним слоям и большинство которых, по-видимому, получили бы доступ к высшему образованию и без таких займов. Реальную сферу действия программы далеко не всегда удается обнаружить при поверхностном рассмотрении. Особенно это верно, когда программа находится в стадии разработки и обсуждения. Между тем принять обоснованное решение о целесообразности финансирования программы можно, лишь, если имеются достаточные гарантии совпадения действительной сферы ее действия с предполагаемой. Только тщательный анализ, базирующийся на изучении фактического положения и ожиданий реципиентов, а также исследовании конкретных рынков, на которых они действуют, позволяет обеспечить целенаправленность программ. Такой анализ особенно необходим, когда имеются активные группы специальных интересов, способные извлекать выгоды в результате ускользающих от общественного внимания изменений в сферах действия программ. В последнее десятилетие все более широкое распространение в странах с рыночной экономикой получают контракты с частными фирмами на поставку товаров и услуг, ответственность за удовлетворение потребностей в которых несет общественный сектор. Например, во многих городах упраздняются муниципальные службы уборки мусора, а на высвобождающиеся деньги нанимаются частные фирмы, которые обязуются убирать мусор, соблюдая конкретные требования, оговоренные в контракте, и получая обусловленную им плату. Городские власти, естественно, стремятся заключить контракт с фирмой, предлагающей наиболее выгодные для города условия. Переход к такой системе позволяет в ряде случаев снизить затраты на уборку мусора примерно наполовину. Жилищное строительство, осуществляемое на общественные деньги, чаще всего обходится дешевле, если власти заключают контракты с независимыми строительными фирмами, а не берут на себя непосредственное управление строительным процессом. Находящиеся в государственной и муниципальной собственности больницы во многих странах, например в Великобритании, нередко заключают договора с частными поставщиками на стирку белья, обеспечение пациентов питанием и т.п., и это дает существенную экономию по сравнению с выполнением работ силами самой больницы. Имеется немало примеров контрактного обеспечения городов пожарной охраной со стороны частных фирм. Есть даже примеры частных тюрем, функционирующих на основе контрактов с государством, которое определяет условия содержания и охраны заключенных и устанавливает соответствующую плату. Собственно говоря, заключение контрактов с поставщиками различных товаров, в которых нуждалось государство, всегда было важной составной частью экономической деятельности в общественном секторе. Например, мебель, канцелярские принадлежности и т.п. для государственного аппарата обычно закупались в частном секторе. То же относится к поставке обмундирования для армии, а часто – и к поставке вооружений и боеприпасов. С другой стороны, история знает немало примеров контрактов между государством и частными лицами (так называемых откупов), в соответствии с которыми эти лица осуществляли сбор налогов, получая данное право за оговоренную в контракте плату. Однако наем государственными органами частных фирм для оказания населению услуг, которые прежде традиционно оказывали организации общественного сектора, – явление сравнительно новое. Если раньше на основе контрактов в основном достигалось обеспечение общественного сектора условиями его собственного функционирования (формирование элементов материальных затрат), то теперь все более обычным становится использование контрактов для замещения общественного сектора частным в процессе обслуживания конечных потребителей. В условиях контрактации партнерами общественного сектора, берущими на себя за плату часть возложенных на него функций, становятся предприятия и организации, не находящиеся в собственности государства. Наряду с этим, внутри самого общественного сектора все чаще формируются квазирынки на основе разделения покупателя и поставщика. Пример. Местный орган здравоохранения перестает непосредственно руководить работой больниц, а выступает вместо этого в роли заказчика и покупателя их услуг. При этом больницы не переходят в частную собственность, но обретают административную самостоятельность. Если в условиях административной подчиненности больниц орган здравоохранения воздействовал на них главным образом с помощью директив, то в условиях квазирынка решающее значение приобретает заключение контракта, в котором должны быть оговорены обязательства каждой из сторон. Эти обязательства могут предусматривать, что больница обеспечивает лечение пациентов в соответствии с утвержденными стандартами, а орган здравоохранения оплачивает ее услуги, исходя, например, из числа койко-дней либо численности пациентов с учетом тяжести заболевания. Хотя и заказчик (покупатель), и поставщик (продавец) в подобных случаях принадлежат к общественному сектору, их интересы достаточно четко разделены и квазирынок позволяет выявить эти интересы и их реализовать. Ключевой вопрос, касающийся контрактации и квазирынков в общественном секторе, состоит в следующем: насколько столкновение интересов между правительственными агентствами, заказывающими продукцию или услуги, и их поставщиками идет на пользу конечным потребителям, избирателям, налогоплательщикам? Если агентство (административное подразделение государственного аппарата) непосредственно руководит учреждениями, оказывающими услуги, и воспринимает их как собственные подразделения, у него, как правило, отсутствуют серьезные стимулы добиваться экономии, в частности сокращения штатов, и вместе с тем есть склонность по мере возможности скрывать недостатки в работе, за которую оно отвечает. Противостоять этим тенденциям способно в принципе лишь политическое давление избирателей через выборные органы власти. Если же агентство выступает лишь в роли заказчика и контролера (особенно когда его сотрудников удается материально заинтересовать в заключении наиболее выгодных контрактов), то оно склонно выбирать тех поставщиков, которые требуют наименьшую плату, и требовать от них неукоснительного выполнения всех оговоренных в контракте условий. При отсутствии контрактации либо квазирынка правительственные агентства вынуждены постоянно совмещать роли представителей потребителей (населения) и производителей (организаций общественного сектора). Между тем эти роли во многом противоречат друг другу. Потребители заинтересованы получить от производителей как можно больше высококачественных услуг по минимальной цене. Непосредственный экономический интерес производителя противоположен: он состоит в том, чтобы, затратив поменьше ресурсов, получить максимальную плату. Агентству, представляющему и те, и другие интересы одновременно, приходится фактически выступать в роли арбитра. Наличие изъянов государства говорит о том, что на такого арбитра не всегда можно полностью положиться. Идея контрактации и квазирынков состоит в том, чтобы, освободив правительственные агентства от представительства интересов производителей, побудить их сосредоточиться на защите интересов потребителей, передав функции арбитра рыночным силам. Отсюда вытекают два вывода. С одной стороны, контрактация и квазирынки имеют несомненное преимущество; с другой – это преимущество способно реализоваться лишь постольку, поскольку удается, во-первых, на деле сформировать рыночные структуры, функционирующие в интересах потребителей, во-вторых, адекватно отразить эти интересы в контрактах между заказчиками и исполнителями и, в-третьих, гарантировать точное выполнение контрактов. Контрактация и квазирынки способны приносить значительный эффект, как правило, если существует реальная конкуренция между потенциальными поставщиками. Конкурентная ситуация имеет место, например, когда налицо несколько частных фирм, способных взять на себя уборку мусора в городе, или каждая из нескольких становящихся независимыми больниц стремится получить как можно большую долю общего числа пациентов. Но если конкуренция отсутствует (например, если в городе всего одна больница), разделение покупателя и поставщика может свестись к формальности. Предусматриваемые в контракте условия, и прежде всего уровни издержек, формируемые в условиях двухсторонней монополии, могут оказаться даже менее выгодными, с точки зрения конечных потребителей, чем при организации производства внутри общественного сектора. Возникает также опасность коррупции при заключении соглашений между представителями государственных органов и фирмами-производителями. Следует иметь в виду, что введение контрактации и квазирынков предполагает трансакционные издержки, связанные с заключением контрактов и контролем за их исполнением. Эти издержки бывают достаточно высоки. При наличии достаточной конкуренции они чаще всего с лихвой перекрываются снижением стоимости услуг. Однако если поставщик, с которым заключается контракт, не находится в условиях жесткой конкуренции, у него порой нет достаточных стимулов к экономии. В силу этой причины заключение контракта с монополистом может иногда приводить к снижению эффективности использования общественных расходов. Еще одно обстоятельство, критически существенное для принятия решений, касающихся контрактации и формирования квазирынков, – это способность государственного органа, выступающего в роли заказчика, четко зафиксировать в контракте требования, относящиеся не только к объему работ и услуг, но и к качеству предполагаемых результатов, а также к правам конечных потребителей (индивидов). Ведь если можно формально выполнить контракт, игнорируя качественную сторону обслуживания, качество почти наверняка будет ухудшаться по сравнению с ситуацией, когда услуги оказываются под прямым административным контролем правительственного агентства. Последнее, как бы то ни было, вынуждено реагировать на претензии избирателей. А независимый поставщик обязан, вообще говоря, выполнять лишь те требования, которые ясно сформулированы в заключенном контракте. Если поставщик уменьшает свои издержки за счет снижения качества, ему нельзя поставить это в вину, коль скоро он не вступает в противоречие с контрактом. Когда речь идет, например, об уборке мусора, поставке питания пациентам больницы и даже пожарной охране, соответствующие требования к качеству удается сформулировать с довольно высокой определенностью, так что выполнение таких требований можно контролировать с высокой степенью надежности. Именно в тех областях и видах деятельности, где наличествуют операционально выражаемые требования к качеству, наблюдаются наибольшие достижения в использовании контрактации и квазирынков. Однако, например, в сферах учебной и лечебно-профилактической работы формально, четко и всесторонне описать требования к качеству, как правило, не представляется возможным. Это не означает, однако, что перспективы для контрактации и квазирынков здесь отсутствуют. Даже если качественные требования к конечным результатам деятельности не поддаются однозначному формализованному описанию, существуют два пути эффективного использования отношений контрактного типа. Во-первых, на контрактной либо квазирыночной основе часто целесообразно создавать отдельные факторы и условия достижения конечных результатов. Этот путь традиционен. Например, хотя качественные требования к состоянию обороны страны нелегко сформулировать однозначно, но требования к конкретным единицам вооружений (танкам, самолетам, ракетам и т.п.) специфицируются вполне операционально, и именно на этой основе издавна заключаются контракты на производство военной техники с самыми разнообразными поставщиками, конкурирующими между собой. Для чистых общественных благ, таких, как оборона, в целом довольно типично, что окончательную «сборку» элементов, формирующих благо, удается успешно осуществлять лишь в общественном секторе, но многие из элементов, которые сами по себе общественными благами не являются, могут с наибольшей эффективностью создаваться на базе контрактных отношений. Во-вторых, если речь идет не об общественных благах, а об услугах, потребляемых индивидуально (но обычно обладающих значительными позитивными экстерналиями), поддержание должного качественного уровня нередко может обеспечиваться на основе вовлечения самих конечных потребителей в рыночные или квазирыночные отношения. Для этого надо, чтобы не только правительственные агентства, но и сами потребители имели свободу выбора услуг и их поставщиков, конкурирующих между собой. Данная идея лежит в основе ваучерных систем. Например, агентство, финансирующее школьное образование, может вместо заключения контрактов непосредственно со школами предоставить семьям образовательные ваучеры, то есть финансовые поручительства на определенную сумму, которая будет выплачена конкретной школе, если именно она будет выбрана родителями для своего ребенка. В этом случае контракт между государственным органом и поставщиком услуг (школой), по существу, заменяется системой контрактов. Среди них легко обнаружить два различных типа обязательств. К одному типу относятся унифицированные обязательства государства перед семьями по возмещению расходов на образование в пределах четко оговоренных сумм. Эти обязательства и есть ваучеры. Контракты другого типа заключаются уже без прямого участия государства между отдельными семьями и учебными заведениями. Такие контракты схожи с обычными рыночными соглашениями между покупателями и продавцами и предполагают, в принципе, обычный рыночный механизм «выбраковки» некачественных услуг: потребители, не удовлетворенные работой какой-либо школы, могут обратиться к ее конкурентам. Обычная контрактация, при которой непосредственным покупателем услуг выступает государственный орган, как правило, предполагает монопсонию (отсутствие конкуренции между покупателями). Это делает рыночный механизм уязвимым, даже если на стороне поставщиков наличествует реальная конкуренция. Ваучерные системы, в принципе, позволяют ввести конкуренцию и на стороне покупателя. Конечно, конкуренция покупателей ведет к повышению эффективности, только если имеется и конкуренция поставщиков. Когда производитель обладает монопольным положением (например, в населенном пункте имеется единственная школа), лучше, если монополисту непосредственно противостоят не разобщенные потребители, а монопсонист (государственный орган) либо даже используются отношения административной подчиненности. Это пример применения принципа «второго лучшего». Вообще говоря, монопсония ведет к снижению эффективности, но как противовес монополии она может обеспечивать предпочтительное, хотя, разумеется, не идеальное решение. Кроме того, для эффективного применения ваучерных систем важна способность непосредственных потребителей более или менее точно распознавать качество предлагаемых услуг, то есть нужно, чтобы влияние информационной асимметрии было не слишком велико. Вопрос 3. Искажающее действие общественных расходов. Изменяя экономическое положение индивидов и организаций, общественные расходы так же, как налоги, вызывают эффект дохода и эффект замещения. Если индивид получает выгоды от общественных расходов, для него, очевидно, становятся доступными некоторые новые ресурсные возможности, иными словами, его бюджетное ограничение сдвигается вверх, т.е. имеет место эффект дохода. В то же время в подавляющем большинстве случаев возникает и эффект замещения, который выражается в некоторых сдвигах в структуре потребления либо соотношении труда и досуга. Как уже было показано применительно к налогам, эффект замещения, вызываемый вмешательством государства, приводит к чистым потерям, которые могут оставаться нераспознанными, если учитывать лишь денежные потоки, поступающие в общественный сектор и исходящие из него. Обратимся сначала к ситуации, когда реципиенты общественных расходов получают денежные средства. Допустим, что размер выплат никоим образом не зависит от экономического поведения получателей, то есть выплаты являются аккордными (представляют собой негативные аккордные налоги). Тогда общественные расходы не оказывают искажающего действия, в частности, не вызывают замещения труда досугом. Однако на практике денежные выплаты обычно выступают средством преодоления малообеспеченности. Они не могли бы выполнять эту роль, если бы не увязывались с доходом реципиентов. Но если выплаты зависят от дохода, они неизбежно сказываются на выборе между трудом и досугом, который делает индивид. Обычно выплаты уменьшаются с ростом дохода, так что способствуют относительному снижению привлекательности труда. Пусть исходная (существовавшая до введения программы) зависимость между трудом L и доходом Y отражается бюджетным ограничением Z0, представляющим собой прямую линию, отрезок которой OD изображен пунктиром (рис 3.). Представим себе, что введена программа помощи малообеспеченным, построенная следующим образом. Те индивиды, которые не имеют никаких трудовых доходов (например, полностью нетрудоспособные), получают пособие в размере Y*. Лица с низкими заработками также получают пособие, но в меньшем размере, причем выплата G пропорционально уменьшается при увеличении дохода: G= aY, где а – коэффициент пропорциональности (а < 1). При этом установлен некоторый верхний предел Y** суммарного (с учетом пособия) дохода, при достижении которого лицо более не считается малообеспеченным, так что дальнейшая выплата пособия не осуществляется. В описанной ситуации бюджетное ограничение, с которым сталкивается индивид, представляет собой ломаную линию. При высоких значениях L и Y (правее точки D)она совпадает с исходным ограничением Z0. На участке Y*B эта линия более полога, чем Z0. Наконец, на участке BD линия бюджетного ограничения горизонтальна. Буквой L с соответствующими индексами обозначены затраты труда, корреспондирующие точкам А, В, С и D линии бюджетного ограничения.  Рис. 3. Искажающее действие общественных расходов Ясно, что если индивид способен и намерен затрачивать трудовые усилия, превосходящие LD, то рассматриваемая программа его непосредственно не затрагивает. Если же возможностям и предпочтениям индивида при отсутствии программы отвечали бы затраты труда, лишь немного уступающие LD, то введение подобной программы, по-видимому, побудило бы к их уменьшению до значения LB. В самом деле, трудно представить себе, что кривая безразличия касается горизонтального отрезка BD, например, в точке С. В противном случае это означало бы, что при одном и том же уровне дохода индивида равно устраивали бы разные значения затрат труда, то есть что доход не играет стимулирующей роли. Даже если индивид при отсутствии программы был бы готов затрачивать усилия в размере LD, чтобы самостоятельно заработать доход в размере Y** и не относиться к числу малообеспеченных, теперь он уменьшит свою активность до LB. В самом деле, любому значению L в интервале LBLDсоответствует один и тот же уровень дохода, тогда как с точки зрения досуга LBпредпочтительно. В итоге точке В соответствует более высокий уровень благосостояния (положение кривой безразличия), чем С и В. Вместе с тем, если индивид сокращает трудовые усилия, чтобы приобрести право на помощь, налицо искажающее действие, влекущее потери эффективности. Разумеется, отрезку BD рассматриваемого бюджетного ограничения соответствует предельный случай дестимулирующего воздействия бюджетных расходов, который редко встречается на практике. Более типична ситуация на отрезке Y*В, когда увеличение трудовых усилий приводит к росту дохода, хотя и в меньшей степени, чем при отсутствии программы. Пусть после введения программы индивид избрал сочетание дохода и досуга, соответствующее точке А. Его трудовые усилия равны LA,заработок составляет YA,и некоторую сумму он получает из общественных средств. В итоге он находится на кривой безразличия IА. Проведем касательную к этой кривой, параллельную Z0. Касательная Z1 круче линии Y*B (это следует из условия, согласно которому а < 1, то есть пособие уменьшается с ростом дохода). Следовательно, линия Z1 пересекает ось Y ниже, чем бюджетное ограничение (Y*** < У*). Это значит, что вывести данного индивида на тот же самый уровень благосостояния, фиксируемый линией IА, можно было бы с помощью аккордной выплаты в размере меньшем, чем фактическая выплата. Равновесие в этом случае достигалось бы в точке F, а не А. Отрезок АН фиксирует чистые потери, обусловленные искажающим действием общественных расходов. Легко убедиться, что приведенные рассуждения аналогичны тем, которые использовались, когда речь шла об избыточном налоговом бремени. Обратимся теперь к ситуации, когда помощь предоставляется в форме натуральных выдач либо субсидирования покупки отдельных товаров и услуг. Для краткости будем называть это натуральной помощью, имея в виду, что получателю достаются не деньги, которые можно истратить как угодно, а возможность бесплатно либо по пониженной цене приобрести лишь тот набор конкретных благ, который предусмотрен данной программой. Степень «натурализации» помощи может быть разной. Во многих случаях речь идет не о прямых нормированных выдачах товаров, а о более гибких формах, не столь ограничивающих потребительский выбор. Так, за рубежом имеются примеры раздачи нуждающимся не только продовольствия, как такового, но и продовольственных купонов, которые можно использовать в качестве платежных средств, но только при оплате продуктов питания. Во многих странах, в том числе в России, та или иная часть населения получает возможность арендовать жилье и пользоваться некоторыми другими благами по низким ценам, поддерживаемым за счет государства. Однако даже при минимальной «натурализации» происходит стимулирование замещения данным товаром или услугой других, потребление которых не получает поддержки за счет общественных средств. Уместна аналогия с налогообложением товаров, но как всегда, когда речь идет об общественных расходах, это налогообложение с обратным знаком. На рис. 4 изображена ситуация, когда потребление отдельного товара субсидируется таким образом, что государство оплачивает 50% его цены. Расходы индивида на данный товар откладываются по оси С, расходы на другие товары - по оси Y; Y0С0 -бюджетное ограничение без учета программы субсидий, Y0С1 -бюджетное ограничение, сформированное в результате выплаты субсидий (поскольку субсидируется потребление только одного товара, сдвиг по оси Y не происходит, а по оси С новые значения вдвое превосходят прежние). Кривая безразличия I1, отражает уровень благосостояния индивида после введения программы. В точке Е1эта линия касается Y0С1.  Рис. 4. Искажающее действие субсидий Ясно, что линия Y0С1 более полога, чем Y0С0. К I1, можно провести касательную Y2С2, параллельную Y0С0, которая проходит левее точки E1. Достичь точки Е2, в которой эта линия касается I1, очевидно, можно было бы с помощью меньших общественных расходов, чем требуются для достижения точки E1 (все рассуждения аналогичны использованным в связи с анализом избыточного налогового бремени). Иными словами, то же самое повышение благосостояния индивида, которое достигнуто в результате программы субсидий, могло бы быть с меньшими затратами обеспечено путем выплаты денежного пособия. Однако индивид был бы вправе тратить пособие на любые покупки по своему выбору, так что потребление товара, который решено субсидировать, возросло бы не столь значительно (Е2расположено левее, чем Е). Важно подчеркнуть, что искажающее воздействие натурализации помощи дополняет искажающее воздействие общественных расходов, как таковых, и соответствующие чистые потери наслаиваются друг на друга. К замещению труда досугом добавляется замещение разнообразных благ каким-то специфическим, потребление которого получает приоритетную поддержку. Рассмотрим теперь особенности программ, в рамках которых потребление отдельного товара или услуги субсидируется лишь в ограниченных пределах.  Рис. 5. Бюджетные ограничения при наличии лимитированных программ субсидий На рис. 5 верхний предел субсидии обозначен символом CL. Тонкой линией изображены бюджетные ограничения, которые существовали бы при отсутствии программ общественных расходов. Жирными ломаными линиями прочерчены бюджетные ограничения, сформировавшиеся в результате введения программ. В частях а и б рисунка пунктиром прочерчены продолжения прямых участков бюджетных линий АВ. |