Зеленков М.Ю. Политология. М. Ю. Зеленков политология (базовый курс)
 Скачать 1.6 Mb.
|
|
Глава 19 ИЗБИРАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС Учебные вопросы. 1. Современное избирательное право. 2. Организация и порядок избирательного процесса. 3. Понятие избирательной системы. «Плохие государственные деятели избираются хорошими гражданами, не участвующими в голосовании» Жак Примо 230 Одним из показателей и условий реальной демократии явля- ются выборы в различные представительные органы управления: цен- тральные, региональные и местные. Эти органы создаются правоспо- собными гражданами посредством голосования за кандидатов, вы- двигаемых в соответствии с установленными законом правилами. В то же время существуют и иные органы, которые также из- бираются либо населением страны, либо населением субъектов феде- рации или административно-территориальных единиц. Во всех этих случаях проводятся всеобщие, федеральные, местные и т.д. выборы, представляющие собой массовые политические кампании. 1. Современное избирательное право Выборы - это важнейший инструмент легитимности государ- ственной власти, они обеспечивают отбор политической элиты, явля- ются одной из определяющих характеристик государственной жизни, политического режима. Порядок выборов регулируется институ- том выборов - системой норм, регулирующих процесс избрания кан- дидатов в представительные органы и на выборные государственные должности. Эти нормы устанавливают: основные принципы избира- тельного права, требования, относящиеся к избирателям и канди- датам, порядок организации и деятельности органов, осуществляю- щих проведение выборов и т.д. Выборы всегда осуществляются в конкретной общественно- политической среде, которая во многом определяет их подлинно де- мократический или манипулятивный (недемократический) характер. Эта среда включает ряд параметров, отражающих ее влияние на изби- рательный процесс. К ним относятся: наличие в обществе ценностно- го консенсуса, атмосферы доверия, готовности политических пар- тий, подавляющего большинства граждан признать результаты выборов; уважение в государстве прав человека; электоральная (гражданская) просвещенность избирателей; демократический ха- рактер регистрации избирателей, кандидатов и взаимоотношений между ними; формирование независимых, беспристрастных и ком- петентных органов управления избирательным процессом; наличие 231 доступных для всех механизмов подачи и рассмотрения жалоб и раз- решения споров, а также эффективных и независимых органов кон- троля за соблюдением избирательного права. В политическом процессе выборы выполняют целый ряд функций. Среди них политологи традиционно выделяют следующие: во-первых, выборы представляют собой политический инсти- тут, который позволяет отдельным гражданам и социальным группам сформулировать свои требования, отвечающие их реальным либо мнимым интересам, а в ходе предвыборной кампании обеспечить поддержку действиям тех кандидатов, позиции и взгляды которых соответствуют запросам большей части избирателей; во-вторых, выборы выступают одним из механизмов разре- шения политических конфликтов, поскольку на выборах продолжает- ся, как правило, ненасильственная конкуренция различных, а порой и противоположных интересов, а общество в виде избирателей высту- пает своеобразным судьей, разрешающим данный конфликт; в-третьих, выборы являются надежным средством легитима- ции политического режима, так как способствуют вовлечению насе- ления в избирательные объединения, отдельные политические партии и иные общественные объединения, выступают в качестве демокра- тической основы признания и поддержки избранных лидеров и власт- ных институтов; в-четвертых, выборы - одна из форм политической социали- зации граждан, поскольку реализация их избирательных прав, созда- ние предвыборных объединений, широкое применение СМИ для аги- тации и пропаганды, а также партийных программ и платформ в той или иной степени прямо или косвенно способствуют как политиче- скому просвещению широких масс, так и создают условия для актив- ного вовлечения граждан и их объединений в политический процесс. Ключевой категорией для выборов является понятие избира- тельного права. Этот термин употребляется в двух значениях: объ- ективном и субъективном. Объективно избирательное право - это раздел конституционного права; субъективно - это право конкретного лица участвовать в выборах. Обычно в конституциях государств названы лишь принципы избирательного права, а детальное регулирование отнесено к приня- тию специального, обыкновенного или органического закона. В 232 большинстве случаев упоминаются четыре принципа избирательного права: всеобщность, равное избирательное право, прямые (непрямые) выборы, тайное голосование. Всеобщность - все граждане, независимо от пола, расовой, национальной, классовой или профессиональной принадлежности, языка, уровня дохода, богатства, образования, конфессии или поли- тических убеждений, имеют активное (в качестве избирателя) и пас- сивное (в качестве кандидатов) право на участие в выборах. Однако всеобщностьне означает, что все жители страны могут участвовать в выборах. Для этого существует ряд цензов, которые позволяют осу- ществить отбор правоспособных избирателей: возрастной ценз – это установленное законом требование, со- гласно которому право участвовать в выборах предоставляется лишь при достижении определенного возраста (как правило, с 18 лет); ценз оседлости представляет собой устанавливаемое государ- ством требование, согласно которому избирательное право предос- тавляется только тем гражданам, которые проживают в той или иной местности в течение определенного времени (США – 1 мес., ФРГ – 3 мес., во Франции – 6 мес., в Канаде – 12 мес.); ценз пола долгие годы был одним из наиболее прочных и стойких ограничений избирательного права. Первоначально избира- тельное право было чисто «мужским» и не распространялось на жен- щин (США предоставили избирательные права женщине в 1920 г., Англия – в 1928 г., Франция – в 1944 г., Италия – 1945 г., Греция – 1956 г., Швейцария – в 1971 г.); имущественный ценз в неприкрытой, открытой форме встре- чается сейчас редко, однако отсутствие прямых имущественных ог- раничений «компенсируются» другими цензами, которые фактически играют ту же роль. Наряду с названными цензами существует целый ряд способов и методов лишения избирательных прав. В некоторых странах лиша- ются избирательных прав военнослужащие; лица, отбывающие нака- зание в местах лишения свободы, признанные не дееспособными и т.д.. Кое-где применяются различного рода «моральные цензы» (ст. 48 Конституции Италии предусматривает возможность лишения права на голосование «в случаях совершения недостойных поступков, ука- 233 занных в законе», а законодательство штатов Алабамы, Коннектикута США требует, чтобы избиратель имел «хороший характер»). В случае пассивного избирательного права вводятся более жесткие цензы. Гражданин, зарегистрированный в качестве избирате- ля, для получения пассивного избирательного права должен удовле- творять целому ряду других требований: устанавливается более вы- сокий возрастной ценз (как правило, 23-25 лет – в нижнюю палату, 30-40 – в верхнюю); чаще применяется ценз оседлости и носит он обычно более жесткий характер; кандидатам запрещается зани- мать определенные должности, они должны исповедовать опреде- ленную религию и т.д. Равное избирательное право - это установленные законом равные возможности для избирателя влиять на результаты выборов и одинаковые возможности быть избранным в соответствии с условия- ми закона. Избирательное право является равным, если: каждый из- биратель имеет равное число голосов; в стране существует единый избирательный корпус, (т.е. все избиратели не разделены на социаль- ные или иные группы с неодинаковым представительством); депутат избирается от равного числа жителей или избирателей; закон предъявляет одинаковые требования к порядку выдвижения канди- датов, ведения ими предвыборной агитации и определения результа- тов выборов. Равенство избирательного права предполагает также создание равных по численности населения избирательных округов. Прямые и непрямые выборы. Прямые выборы - это непосред- ственное избрание гражданами своих представителей в органы госу- дарства и отдельных должностных лиц (президента). Почти всегда прямыми выборами избираются депутаты нижней палаты парламента, однопалатного парламента, низовые органы местного самоуправле- ния. Вместе с тем, многие высшие органы государства и должностные лица, в том числе в демократических странах, избираются непрямыми выборами (выборы, имеют промежуточное звено - коллегию выбор- щиков). Существуют две разновидности непрямых выборов: косвен- ные и многостепенные. Косвенные выборы имеют два варианта. При первом - выборы проводятся специально создаваемой для этого изби- рательной коллегией (Финляндия до 90-х гг. ХХ в.). При втором - за кандидатов голосуют члены нижней палаты парламента, избранные от данного департамента, члены советов (органов местного само- 234 управления региона) и специально избранные для такого голосования муниципальными советами их члены (сенат во Франции). Многосте- пенные выборы организуются иначе. Низовые представительные ор- ганы избираются непосредственно гражданами, а затем уже эти орга- ны избирают депутатов в вышестоящие представительные органы и так вплоть до парламента (Китай). Тайное голосование. При тайном голосовании избиратель по- дает свой голос без ведома других лиц путем заполнения избиратель- ного бюллетеня (открытые выборы осуществляются очень редко, обычно в низовом звене представительных органов путем поднятия руки). Нарушение тайны голосования карается законом. Таким образом, сущность выборов - это определение партий и должностных лиц, которые в течение определенного срока будут управлять государством, его субъектами или административно- территориальной единицей. В подавляющем большинстве стран сво- бодные, честные и регулярные выборы рассматриваются как один из важнейших признаков демократии. 2. Организация и порядок избирательного процесса Избирательный процесс - деятельность субъектов избира- тельного права по реализации закрепленных процессуальными нор- мами юридических прав и обязанностей путем осуществления в оп- ределенной последовательности избирательных действий, направлен- ных на избрание депутатов и выборных должностных лиц. Избира- тельный процесс представляет собой цепь последовательно проводи- мых этапов: назначение выборов; формирование избирательных окру- гов и участков; назначение избирательных органов; регистрация избирателей; выдвижение и регистрация кандидатов; проведение агитационной кампании; голосование; подсчет голосов и объявление результатов выборов. Назначение выборов. Выборы проводятся в сроки, устанавли- ваемые конституциями, либо обычным законодательством. В обыч- ных условиях выборы проводятся по истечении срока полномочий представительного органа - очередные выборы. В случае досрочного 235 прерывания полномочий выборного органа (лица) проводятся внеоче- редные выборы. Кроме основных выборов часть должностей (например, в США) на всех уровнях, кроме президентского, замещается на так называемых промежуточных выборах, которые проводятся с разной периодичностью. В случае отзыва (отстранения), отставки или смерти депутата и открывшейся вакансии в парламенте проводятся дополни- тельные выборы. Формирование избирательных округов и участков. Выборы производятся по избирательным округам, учрежденным на основании закона. Если от округа избирается один депутат, такой округ называ- ется одномандатным (одноименным), если же от округа избирается несколько депутатов, такой округ называется многомадатным (мно- гоименным). Законодательство предписывает необходимость образо- вания равных округов, чтобы равное число депутатов избиралось от равного числа избирателей. Обычно размер округа зависит от уровня выборов. Для проведения местных выборов создаются небольшие округа на базе городского района, поселка, а для проведения выборов областного или федерального уровня несколько таких округов объе- диняются в один большой. Во многих странах устанавливается мини- мум населения, от которого избирается определенное число депута- тов. Избирательный округ подразделяется на избирательные уча- стки - минимальные территориальные единицы, обслуживаемые од- ним пунктом голосования. На избирательных участках проводится голосование и подсчет голосов избирателей. Назначение избирательных органов. Объем работ, связан- ный с регистрацией избирателей, составлением и уточнением списка, регистрацией кандидатов на выборные должности, проведением го- лосования, подсчетом голосов и определением его результатов возла- гается в каждой стране на свою систему органов по проведению вы- боров (избирательные комиссии, суды, муниципалитеты). Органы по проведению выборов имеют иерархию и включают в себя: централь- ные (общенациональные), окружные и участковые избирательные органы. Регистрация избирателей. Важнейшим этапом выборов яв- ляется регистрация избирателей и составление избирательных спи- 236 сков. Избирательный список определяет круг участников голосова- ния, которые в установленный момент выразят свое отношение к кан- дидатам. При системе необязательной регистрации многие избирате- ли не регистрируются, но они и не учитываются в итогах голосова- ния. Выдвижение и регистрация кандидатов. После образования избирательных округов (а в случае, если выборы проводятся по од- ному избирательному округу - со дня опубликования решения о на- значении выборов) начинается выдвижение кандидатов (списков кан- дидатов), образование ими избирательных фондов, сбор подписей в их поддержку. Выдвижение кандидатов может осуществляться тремя основ- ными способами: выдвижение избирателями, самовыдвижение или самовыдвижение с поддержкой избирателей; выдвижение политиче- скими партиями; выдвижение кандидатов путем особой процедуры (праймериз). Стадия выдвижения заканчивается регистрацией, опре- деляющей круг участников процесса, которые будут бороться за по- лучение распределяемых на выборах мандатов и которые в случае, если не откажутся от участия в выборах, будут находиться в избира- тельном бюллетене. После регистрации кандидаты, избирательные объединения, избирательные блоки вправе приступать к предвыбор- ной агитации, в ходе которой в различных формах осуществляется воздействие на избирателей с целью побудить их к голосованию за тех или иных кандидатов (списки кандидатов). Проведение агитационной компании. Как правило, процесс проведения агитационной кампании регламентируется законодатель- ными нормами, основанными на следующих важнейших принципах: создание равенства возможностей для всех участвующих в выборах кандидатов (всем предоставляется равный максимальный лимит расходов на проведение выборов, ограничиваются суммы по- жертвований частных лиц и организаций в фонды избирательных кампаний, государство берет на себя финансирование предвыборной кампании, всем партиям и кандидатам предоставляется равное время на радио и телевидении); лояльное поведение по отношению к своим противникам, не- допущение оскорблений противника и т.д.; 237 сохранение нейтралитета государственного аппарата, его невмешательство в ход предвыборной борьбы. Голосование. Подача голосов является завершающим этапом избирательной кампании. Голосование за выдвинутых кандидатов обычно осуществляется лично (законодательства отдельных стран допускают голосование по почте, по доверенности (для отсутствую- щих избирателей), а также голосование представителей за неграмот- ных и больных). О времени и месте голосования участковые избира- тельные органы обязаны оповестить избирателей заранее до дня его проведения (через средства массовой информации, наглядную агита- цию, лично, в ходе обхода мест жительства и т.д.). Массовое уклоне- ние избирателей от участия в выборах называется абсентизмом. Для привлечения избирателей к голосованию в законодательстве преду- сматривается несколько мер: во-первых, это проведение государст- венными органами разъяснительной работы о необходимости участия граждан в голосовании; во-вторых, законодательное установление сравнительно низкого процента участия граждан в голосовании для признания выборов состоявшимися (однако на президентских выбо- рах этот процент всегда не менее 50% плюс 1 голос); в-третьих, за- конодательное установление обязательности голосования не только как морального долга, но и как юридической обязанности граждан (Австрия, Бельгия, Дания, Турция). В качестве наказания применяет- ся общественное порицание, лишение на время избирательных прав, штраф. В единичных странах мерой преодоления абсентизма избрано не наказание, а поощрение для явившихся (в Андорре, например, вы- дается стакан вина или одна песета). Подсчет голосов и объявление результатов выборов. Сразу же после завершения голосования избирательные органы начинают подсчет его результатов. Между голосованием и подсчетом голосов не должно быть перерыва или задержки, поскольку это может быть использовано для различного рода фальсификаций. Для того, чтобы предотвратить подобные фальсификации и обеспечить доверие граж- дан к результатам выборов, применяется контроль за голосованием и подведением его итогов (независимые, в том числе международные наблюдатели; независимое параллельное подведение итогов голосо- вания и т.д.). 238 Таким образом, организация выборов – явление чрезвычайно сложное и динамичное. Их конкретное содержание различно в каж- дой стране, и в рамках одной страны содержание этого процесса так- же со временем под влиянием многочисленных обстоятельств изме- няется. 3. Понятие избирательной системы Избирательная система – это совокупность установленных законом правил, принципов и приемов, с помощью которых опреде- ляются результаты голосования и распределяются депутатские ман- даты. Избирательная система в каждой стране создается в зависимо- сти от того, как понимают интересы своей партии и общества, каковы политические традиции и культура. В мире существует большое ко- личество избирательных систем, однако их разнообразие может быть сведено к следующим трем типам: мажоритарная, пропорциональ- ная, смешанная. Мажоритарная система. В основе системы лежит принцип большинства при определении результатов голосования (фр. majorité – большинство). Избранным считается кандидат, получивший установленное большинство голосов избирателей. Существует две разновидности мажоритарной системы: абсолютного большинства и относительного большинства. В случае абсолютного большинства избранным считается кандидат, собравший абсолютное большинство голосов – 50% плюс один голос. В связи с тем, что не всегда удается кому-либо из канди- датов собрать более половины голосов в первом туре, проводится второй тур выборов. Ко второму туру выборов допускаются кандида- ты, набравшие определенное количество голосов (например, во Франции, ко второму туру допускаются все кандидаты из первого тура, за исключением лиц, собравших менее 12,5 процентов голосов). Избранным во втором туре считается тот, кто набрал больше голосов, чем кто-либо из соперников. В случае относительного большинства (плюральной избира- тельной системы) кандидату для победы достаточно набрать больше 239 голосов, чем кому-либо из его конкурентов, и не обязательно больше половины. Избирательные округа, как и при системе абсолютного большинства, являются, как правило, одномандатными, то есть от каждого округа избирается только один депутат. При этом, если ка- кой-то гражданин сумел добиться только своего выдвижения в каче- стве кандидата, то он автоматически становится депутатом без прове- дения голосования. При этой системе победителю достаточно одного голоса, который он может подать за себя сам (Великобритания, США). Достоинства мажоритарной системы: учет мнения боль- шинства избирателей определенного округа; предопределяет господ- ство нескольких крупных партий, которые могут сформировать ста- бильные правительства, что способствует стабильности политической системы общества в целом. Недостатки мажоритарной системы: не полностью выра- жает политическую волю населения (может теряться, не учитываться практически до 49% голосов избирателей); нарушается принцип все- общности избирательного права (голоса, поданные за кандидатов, потерпевших поражение, пропадают); избиратели, голосовавшие за проигравших кандидатов, лишаются возможности провести своих представителей в выборные органы; не дает адекватного соотношения между поддержкой, которую получает партия в стране, и числом ее представителей в парламенте (небольшая партия, имеющая большин- ство в нескольких избирательных округах, получит несколько мест, а крупная партия, рассредоточенная по всей стране, не получит ни од- ного места, хотя за нее проголосовало больше избирателей). Иными словами, мажоритарная система не ставит вопрос о том, насколько полно политический состав избранных органов власти соответствует политическим симпатиям населения. Это прерогатива пропорциональной избирательной системы. Пропорциональная система. Главное отличие пропорцио- нальной системы от мажоритарной состоит в том, что она строится не на принципе большинства, а на принципе пропорциональности между полученными голосами и завоеванными мандатами. Депутатские мандаты распределяются не между индивидуальными кандидатами, а между партиями в соответствии с числом поданных за них голосов. При этом от избирательного округа избирается не один, а несколько 240 депутатов парламента. Избиратели голосуют за партийные списки, фактически за ту или иную программу (партии стараются включать в свои списки людей наиболее известных, авторитетных, но сам прин- цип от этого не меняется). Партийные списки могут быть различных видов (открытые, закрытые и смешиваемые). Для определения результатов голосования устанавливается квота, т.е. минимум голосов, необходимый для избрания одного де- путата. Для определения квоты общее число поданных по данному округу (стране) голосов делится на число депутатских мест. Места между партиями распределяются делением полученных ими голосов на квоту. В ряде стран с пропорциональной системой действует так на- зываемый избирательный барьер. Для того, чтобы быть представлен- ной в парламенте, партия должна получить не менее определенного процента голосов избирателей (Турция – 10%, Россия - 7%, Германия и Италия – 5%, Венгрия и Болгария – 4%, Дания – 2%). Партии, не преодолевшие этот барьер, не получают ни одного места в парламен- те. Достоинства пропорциональной системы: является наиболее демократичной, позволяет учитывать политические симпатии населе- ния; стимулирует многопартийность; создает благоприятные условия для деятельности небольших политических партий. Недостатки пропорциональной системы: затруднено форми- рование правительства (в условиях многопартийности, когда в парла- менте представлено около десятка, а то и больше партий); не дает возможности избирателю оценить личные достоинства кандидата (он выбирает не человека, а партию); значительно возрастает роль мелких партий, которые за поддержку более крупных партий требуют постов, привилегий, не соответствующих их реальному месту в политической системе (создает условия для коррупции, перерождения партий, сра- щивания партий с госаппаратом, перебежек из лагеря в лагерь, борь- бы за «теплые» места и т.д.); нарушается сам принцип пропорцио- нальности. Смешанные избирательные системы. Смешанная система представительства соединяет в себе достоинства и недостатки обеих систем – мажоритарной и пропорциональной. Степень работоспособ- ности органа государственной власти, избранного по смешанной сис- 241 теме, зависит от характера соединения в ней мажоритарных и про- порциональных элементов. Представительство любой партии склады- вается из суммы мажоритарных и пропорциональных мандатов (на- пример, Германия). Выборы проходят в один тур. Избирательный порог не дает возможности мелким партиям получать места в парла- менте. При такой системе большинство мандатов получают крупные партии, даже при незначительном перевесе сил в большинстве окру- гов. Это позволяет формировать достаточно стабильное правительст- во. Таковы основные характеристики избирательных систем. Не- обходимо также отметить, что существует определенная взаимосвязь между партийными и избирательными системами в государстве. По мнению французского политолога М.Дюверже, содержание этой взаимосвязи проявляется в действии трех сформулированных им законов. Первый закон. Мажоритарная избирательная система с голо- сованием в один тур с неизбежностью приводит к формированию и утверждению в той или иной стране партийной системы, состоящей из двух соперничающих партий. В основе действия этого закона ле- жат два вывода. Первый заключается в том, что в данной ситуации третья партия и все последующие оказываются слабо представлен- ными в парламенте. Создается эффект «недопредставительности». Второй вывод имеет психологический характер: избиратель, как пра- вило, предпочитает голосовать за того кандидата, который имеет больший шанс победить на выборах. Второй закон. Становление в той или иной стране мажори- тарной избирательной системы с голосованием в два тура свидетель- ствует о том, что в ней утвердилась партийная система, включающая несколько партий. При этом данные партии занимают достаточно гибкие позиции, стремясь к компромиссу. В основе действия закона лежит тот факт, что данная избирательная система создает для всех партий возможность участия в первом туре выборов. Это и ведет к многопартийности. Третий закон. Пропорциональная партийная система способ- ствует становлению многопартийной системы. При этом партии от- личаются жесткой внутренней структурой и независимой по отноше- нию друг к другу позицией. Данная система способствует широко 242 развитой многопартийности. Это очевидно. Каждая партия при такой системе получает реальную возможность иметь своих членов в пар- ламенте, не вступая в союзы, блоки и не прибегая к компромиссам. Таким образом, в природе существует множество разновидно- стей избирательных систем, которые неоднократно совершенствова- лись с целью обеспечить соответствие поданных голосов и распреде- ляемых депутатских мандатов. |