Трынкин В.В. Мерцания правового поля. Трынкин_Мерцание_правового_поля. Москва 2020 В. В. Трынкин мерцания правового поля удк 34. 01 Ббк 67. 0 Т 80
 Скачать 4.96 Mb.
|
|
Прерогативы власти в соотношении сил В выше приведённых высказываниях, с одной стороны, присутство- вала твёрдая убеждённость в силе законов, которая, согласно филосо- фам, исходила от народа; у теоретиков позитивного права сила законов возникала от искусных законодателей. В последующем изложении выяс- нилось, что довольно часто возникают коллизии между правом и предста- вителями власти, когда чаша весов в большинстве случаев склоняется в пользу власти. Пришло время расставить окончательные акценты в про- блеме соотношения законов, законодательных органов и властных струк- тур. Тихомиров ещё полагает по привычке, будто при использовании пуб- личного права достигается гармония и согласие, баланс интересов лиц, коллективов и общества в целом, утверждается стабильность в государ- стве, устойчивость основ экономического и социального развития[см. 203, с. 33]. Но если принять к сведению, что публичное право находится под непосредственным контролем власти, которая его инициирует, формирует, а после использует его лишь тогда, когда ей выгодно, все идеи о гармонии и согласовании интересов, стабильности государства, его устойчивости оказываются под вопросом. Косвенно к тому же приходит Тихомиров, утверждая, что законодательство служит средством решения политиче- ских и иных задач и является в конечном итоге продуктом функционирова- ния государственной власти, особенно парламентов [см. 203, с. 38]. Там, где главенствует политика, законодательство всегда остаётся на втором месте, играя лишь вспомогательную, а не основную роль. Что касается парламентаризма, то он, незаметно для парламентариев, обрушивается извне и изнутри. Извне он побеждается реальной мощью властвующих структур и сил. Изнутри парламентаризм разрушается вследствие центра- листской тенденции, присутствующей в структуре его управленческих ор- ганов. Ведь работа любой палаты построена на основе пирамиды управ- ления, пусть небольшой, но постоянно действующей. Парадоксально, но даже в, казалось бы, дискуссионном законодательном органе на весь срок его работы избираются несменяемые председатель и заместители; к тому же, без всякой процедуры избрания действует несменяемый чиновничий аппарат парламента. 420 Примерно также, как предыдущий специалист, Брагинский уповает на священность норм кодекса законов и имеющуюся внутри них иерархию. Её, вроде бы, достаточно, чтобы решить любой спорный вопрос, даже за- трагивающий интересы указов президента и постановлений правитель- ства. При возникновении подобной коллизии достаточно, мол, сослаться на тот или иной параграф кодекса, либо статью федерального закона, чтобы ситуация благополучно разрешилась [см. 29, с. 24]. Не учитывается, правда, что в случае явного конфликта указов верховной власти с законом, закон всегда вынужден отступать. Тому пример – роспуск Конституционно- го суда Ельциным в период октябрьского кризиса, приведший к аннулиро- ванию его решений. Другой пример: в феврале 2019 г. Конгресс США за- прещает президенту Д. Трампу субсидировать строительство стены между США и Мексикой. Трамп, давший обещание в ходе выборов в президенты построить эту стену, от своего обещания не отказался и объявил военное положение, которое позволило ему субсидировать из военного бюджета строительство данной стены. Давиду кажется наиболее весомой высшая судебная власть. Будучи толкователем ситуаций, не прописанных в законе, суд считается в значи- тельной степени суверенным, обладающим свободой при принятии соб- ственных решений. Тем более, что решения высшей судебной инстанции обжаловать практически негде [см. 57, с. 63]. Специалист, надеющийся на верховенство суда, видимо, упускает из виду, что главы всех инстанций, и судебная – не исключение, назначаются главой верховной власти. Гоббс, кстати, специально предостерегал, что над сувереном не может быть ни- какой инстанции, обладающей правом обжаловать его указы. В противном случае, сувереном окажется эта инстанция, а такого в государстве быть не может. Следовательно, даже судебная ветвь власти в структуре романско- го права не в состоянии противостоять полномочиям исполнительной вет- ви власти, тем более – власти верховной. Коркунов, ранее допускавший возможность ограничения власти зако- нами, в последующей позиции точно воссоздаёт соотношение законода- тельной и исполнительной власти. Исполнительная власть, констатирует он, не может ограничиваться совокупностью законов. У неё помимо задачи исполнения законов есть задачи государства, в решении которых власть действует самостоятельно. Потому законодательство служит исполни- тельной власти лишь некоей внешней рамкой, в пределах которой она са- ма ведёт свои дела [см. 110, с. 380]. Данная позиция была бы более за- вершённой, если бы было признано, что исполнительная власть, прикры- ваясь интересами государства, часто действует в соответствии со своими собственными усмотрениями, практически не заботясь о специфике зако- нодательных ограничений, которые могли бы ей помешать. По-иному следует отнестись к ранее высказанной мысли Баглая, вы- делявшего законодательной власти значительную долю в целостных по- литических отношениях, считая эту долю центральной, обязывающей по- литические структуры и лиц действовать лишь в рамках законодательства [см. 13, с. 27]. Если законодательные отношения становятся частью отно- шений политических, их самостоятельность и центральная роль сразу ока- зываются под вопросом. Суть в том, что законодательство – процесс в определённой степени безличный, повлиять на политические отношения закон не в состоянии. В то же время, политические отношения направле- ны, как правило, на захват и удержание власти, а после – на способы при- нуждения людей. В этом плане политические отношения обладают наибольшей, иногда – чрезмерной активностью, легко справляясь с суще- 421 ствованием законодательных норм, оберегая себя от их чрезмерной опе- ки. Иногда утверждается, что пока законодатель трудится над созданием закона, активно продолжает развиваться широкий комплекс жизненных процессов. Несмотря на их развитие и активное участие в них распоряже- ний администрации, ей отводится вспомогательная, по сравнению с зако- ном, роль [см. 206, с. 131-132]. Данное утверждение противоречиво. Если исполнительная власть преобразует основную массу происходящих собы- тий, она фактически становится и законодателем, и исполнителем. Кроме того, согласно весьма странной практике, не законодательный орган, а именно правительственная администрация, играет основную роль в ини- циации основных законов любой страны. Лишь после составлений ею про- ектов законов по всем основным отраслям деятельности министерств, проекты законов попадают в парламент для внесение несущественных по- правок и легитимации проекта закона в закон действующий. Тем не менее, юридическое сознание, словно не замечая создавше- гося соотношения сил между исполнительной властью и законодателями, продолжает настаивать, что правительству разрешено законодателем вы- пускать некоторые особые правовые акты, которые всегда остаются под- законными [см. Козлов, с. 6]. Однако, помимо осуществления исполни- тельной властью широкой законотворческой деятельности, ею создаётся широкий и мощный объём норм административного права, всегда домини- рующего над позитивным правом. Влияние исполнительной ветви власти укрепляет также власть президента. У президента есть право издавать указы, относящиеся, по сути, к системе позитивного права. У президента есть и право помилования, относящееся по сути к системе судебных ре- шений. В результате исполнительная ветвь, усиленная административным правом и президентом, фактически доминирует на правовом поле пози- тивного права. В этой связи, вряд ли стоит говорить о подзаконном поло- жении актов исполнительной власти. Более внимательные исследователи подмечают, сам парламент, подчас, идёт на уступки исполнительной власти, предоставляя правитель- ству право издавать ордонансы. Так было в 1960, и в 1967 гг. причём, в данных ордонансах затрагивались очень важные вопросы. В 1960 г. он был предназначен для установления особых норм поддержания обще- ственного порядка, в 1967 г. правительством сформирована на свой лад, разумеется, реформа социального обеспечения [см. Демишель, с. 129]. Также и в конституции Франции (ст. 44) заложена норма, дающая право правительству потребовать от палаты законодателей, рассматривающей правительственный проект, вынести решение сразу общим голосованием. Оно должно относиться ко всему, как бы, обсуждаемого текста проекта, безусловно оставив без изменения поправки, предложенные правитель- ством [см. 107, с. 41]. Правительство, таким образом, самим конституци- онным законом получила безусловное право навязывать парламентариям своё законодательство без какой-либо возможности парламента повлиять на текст представленного законопроекта. Правительство иногда называют шумящей стороной, распространя- ющей своё императивное влияние на любую отрасль права, преимуще- ственно – на право публичное. Хотя его влияние распространяется также на налогообложение и антитрестовское законодательство [см. Фридмэн, с. 129]. Действительно, активно работающее правительство успевает везде. К закону о налогообложении, а главное, к составлению бюджета на оче- редной год, это относится в первую очередь. Кроме того, уже рассматри- 422 вался факт защищённости действий публичной власти от влияния на неё норм публичного права, что подтверждается ещё раз [см. 203, с. 31]. При- чина, указанная специалистом – укрупненность предметов регулирования, но более точно – высокая пирамида власти, которой вынуждены подчи- няться сами законодатели и, соответственно, законодательные проекты, которые они создают. Наиболее точно в этом плане высказывается Деми- шель, комментируя положение дел в управлении страной, закрепившееся после правления генерала де Голля. Он констатирует: конституционные структуры, лишённые прежних полномочий, утратили ориентацию в зако- нодательной деятельности – всё сегодня перестроено и приспособлено к власти президента [см. 63, с. 187]. Казалось бы, правление генерала де Голля существенно отличается от многих других форм отношений между властью и законодательными структурами. Однако, в подавляющем боль- шинстве стран романского права доминирует в равной или меньшей сте- пени эта же тенденция, будучи наиболее типичной в современности. Ильин в своё время жил надеждами, что полностью лишенная право- вой санкции власть представляет собою юридически индифферентное яв- ление. Ей крайне необходимо получить на собственные действия, вроде бы, правовую санкцию от конституционного закона [см. 86, с. 250]. В ре- альности, данная преграда является эфемерной для исполнительной вла- сти и практически всегда ею легко преодолевается. Даже если парламент оппозиционен власти, идея разделения властей остаётся неэффективной, так как реально противостоять президентско-правительственной политике даже при «оппозиционном» парламенте законодательная власть возмож- ности не имеет [см. 114, с. 9]. Точно отмечается, в этой связи, что прави- тельственная власть действует на правовом поле так, как ей вздумается, и она способна установить какую угодно норму, которая при любых обстоя- тельствах будет считаться правом [см. Залеский, с. 183]. Даже если власть правительства установит противоестественную норму, она также будет за- конодательно верна. Показателен пример коллизии между парламентом и президентом, переросшей в сильнейший конфликт в октябре 1993 г. Ино- гда его комментируют, как форму игнорирования исторического и культур- ного своеобразия в период построении основ демократического строя в России. Но президент действовал на своём поле исполнительной власти, вопреки нормам конституции, расстреляв из танков высший законодатель- ный орган страны [см. Зорькин, 209, с. 35]. В реальности, никакие основы демократического строя в те времена никто закладывать не собирался. Об этом мечтала лишь небольшая груп- па интеллигенции, имевшая небольшое влияние на власть Б. Ельцина. По её инициативе была закреплена в конституции норма запрета цензуры в любой форме. Лишь она одна стала некоторой отдушиной для пишущих граждан. Во всём остальном, как отмечалось, была скопирована и перене- сена на российскую законодательную систему система законов, изданная во времена генерала де Голля. Итогом перемен того времени был уси- лившийся правовой нигилизм среди граждан России. Его иногда воспри- нимают, как субъективную оценку влияния на жизнь существующих юри- дических институтов, не способных защитить естественные права граждан [см. Гуляихин, с. 114]. Причина возникновения правового нигилизма, дума- ется, вовсе не в субъективном мнении граждан, а в специфике деятельно- сти властных органов, игнорирующих совокупность законов, а также пра- вовые механизмы защиты прав, свобод, достоинства, собственности, и даже жизни граждан. 423 Власть и бюрократия Необходимость бюрократии как структуры Помимо соотношения власти и законодательных органов, немало- важно её соотношение с бюрократией. До настоящего времени данное со- отношение окончательно не прояснилось, хотя мыслей и откровений по этому поводу немало. Гегель, критиковавший управление, осуществляющееся сверху-вниз, весьма положительно высказывался о государственных чиновниках. Их, наряду с членами правительства, он относил к основной части среднего сословия, отмечая их развитый интеллект и зрелое правовое сознание, в отличие от народной массы. Он всё же допускал, что члены данного со- словия могут преобразоваться в специфическую аристократию, способную превратить свою образованность и умения в средство произвола и господ- ства. Потому надеялся на контроль действий чиновничества сверху по- средством верховной власти, а снизу – благодаря использованию прав корпораций [см. 43, с. 335-336]. Мне думается, что положительный отзыв о чиновниках был скорее данью времени, нежели глубоким анализом спе- цифики их деятельности. Хотя существенна отмеченная им возможность произвола и господства со стороны чиновников. Весьма лестно отзывается о работе центрального аппарата управле- ния государством Брэбан, специалист по административному праву, заме- чая, в основном, отличие такой деятельности от периферийных служб ми- нистерств. Он придаёт положению и роли аппарата принципиальное зна- чение. Единственное юридическое различие, им обнаруживаемое, состоит в особом статусе штата чиновников, что позволяет им более ускоренно продвигаться по карьерной лестнице. Кроме того, им присущ неодинако- вый порядок найма на работу, так как набор высших правительственных чиновников осуществляется из выпускников Национальной администра- тивной школы. Тогда как высокопоставленным чиновникам периферийных служб предписан порядок комплектования посредством назначения [см. 31, с. 71-72]. То есть, специалистом обосновывается своеобразная эли- тарность чиновников центрального аппарата по сравнению с чиновниками периферии. Соответственно, у двух разных уровней чиновничьего управ- ления существуют разные задачи. Чиновникам центрального аппарата предписано формулировать общенациональные задачи, вырабатывать стратегию развития государства, определять и разрабатывать целостную политику министерств. Для этой цели центральным аппаратом создаются многочисленные нормативные акты, а также осуществляется администра- тивный контроль над их воплощением в работе периферийных служб [см. 31, с. 72]. Помимо прочего, специалист отмечает, что центральный аппа- рат не связан оперативными функциями по управлению. Главная его дея- тельность – оказание помощи министрам в разработке общей политики, а также в обеспечении контроля за претворением данной политики в жизнь [см. 31, с. 72]. Статусное деление между чиновниками – основной принцип карьерного различия, близкий принципу «разделяй и властвуй». Поскольку каждый нижестоящий чиновник будет всегда стремится встать на ступень- ку выше, он начнёт соревноваться с другими за наибольшую верность су- верену. Такое положение дел, по основной задумке организаторов высо- кой иерархии, намного повысит управляемость чиновников, что всегда важно для верховной власти. 424 Атаманчук определяет роль государственной службы посредством круговорота: «право – государство – законы – государственная служба – общество – человек». В нём государственной службе отводится роль зве- на, с одной стороны, образующего государственную политику и законы; с другой стороны, та же служба наиболее чутка к интересам и потребностям целостной воли общества, трансформируя весь указанный объём задач в совершенствование, почему-то, государственно-правовых институтов [см. 11, с. 172]. Мне думается, идея круговорота является больше пожеланием, нежели реальностью. Характеризуя условно созданный процесс, специа- лист оторвался от специфики самой не столько государственной, сколько чиновничьей службы. Она более прозрачно выступила, пусть и косвенно, в предыдущем размышлении о механизме карьерного роста. Когда во главу угла чиновничьей службы закладывается карьерный рост, основным для каждого чиновника становится именно он, а все остальные цели становят- ся вспомогательными. Кроме того, в кругу чиновников идёт постоянная не- гласная война всех против всех, также в связи с необходимостью опере- дить соседа по службе и даже вышестоящего начальника в карьерном ро- сте. Это часто получается при чрезмерном рвении и лизоблюдстве в от- ношении к своему, а чаще – к более высокому, лучше – к самому высшему начальству вначале в министерстве, затем – в аппарате правительства. В текстах специалистов по политологии и юриспруденции часто воз- никает ссылка на позицию М. Вебера при характеристике чиновничьего аппарата. Указываются основные признаки, приведённые Вебером: адми- нистрация выстроена иерархически; компетенции отдельных служб разли- чаются; чиновники назначаются и смещаются без всяких выборов; чинов- никам предписано подчиняться вышестоящим, которые их контролируют [см. Василенко, с. 9]. Данное описание носит чисто технический характер, так как не содержит и даже не предполагает сущностных комментариев. Без них любое описание становится безличным набором фраз. К преды- дущей позиции, также характеризовавшей чиновников, добавлены лишь пункты по различию компетенций у разных служб, а также отсутствие принципа выборности. Содержательно данные пункты могли бы указать на, с одной стороны, профессиональный кретинизм чиновников, о котором упоминал Маркс в отношении к технократической эпохе. Ведь чиновник, с головой погрузившийся в процесс создания правил, забывает о всяких иных способах отношения к обществу. С другой стороны, подтверждается факт ещё большей зависимости чиновника от начальника министерства или аппарата правительства, которые по любому поводу способны возне- сти чиновника на более высокий пост, или обрушить его карьерный рост. Часто Веберу приписываются идеи, у него самого отсутствующие. В частности, Василенко полагает, что бюрократия, согласно Веберу, по мере обретения самостоятельности, руководствуется «инстинктом власти». Она также настроена на монополизацию функции управления; ей присуще за- секречивание информации и защита служебной тайны и т.д. [см. 34, с. 10]. Вебер писал существенно об ином: в одном случае он употребляет термин «инстинкты власти» в отношении к немецким парламентариям [см. 36, с. 685], добавляя, что если таковые у них были; в другом – в отношении по- литикам [см. 36, с. 691], а в отношении к чиновникам он говорит только о чиновничьих инстинктах [см. 36, с. 686]. В целом Вебер отмечал безличное исполнение чиновниками своих обязанностей, наличие у них материально- го интереса, объективных государственных соображений, высокого про- фессионализма, качества духовности, прагматизма, профессиональной чести. Прибавлял Вебер к данным характеристикам приспособляемость к 425 личности вождя, труд ради вождя, огромное внутреннее удовлетворение. Допускал он и возможность чудовищной коррупции [см. 36, с. 317, 657]. Если характеризовать собственную позицию Вебера, то ничего безличного при проявлении материального и карьерного интересов в личности чинов- ника нет и быть не может. Ничем иным, как материальной заинтересован- ности, не объяснишь факты широко известной волокиты. Она является по сути специфическим видом вымогательства взяток. Безразличны чиновни- честву и подлинно государственные соображения, часто становящиеся средством для достижения их личностных целей. Полностью отсутствует у чиновничества качество духовности, а также профессиональная честь. Спорен пункт деятельности чиновника ради и во имя вождя (о нём чуть- чуть далее). Единственно верно отмечается Вебером чудовищная корруп- ция чиновников, которая имеет многогранные формы. Типично, что внимание к чиновничеству существует и на междуна- родном уровне. Так, участники второго Совещания экспертов ООН опре- делили административно-государственную деятельность, как «процесс достижения национальных целей и задач через государственные органи- зации». 207 Данное определение более похоже на пожелание, нежели на реальные интересы чиновничества. Они достаточно далеки от достижения национальных целей, гораздо более склоняясь к достижению чиновниками своего наиболее благоприятного места и роли в чиновничьем аппарате, часто именуемом государственной организацией. Опираясь на определе- ние международных экспертов (таких же аппаратчиков уровнем выше), Ва- силенко обозначает предмет теории административно-государственного управления, каковым становится его оптимизация, описываемая научно с добавлением фактора организации. Обращается внимание и на то, что по- средством понятия «административно-государственная деятельность» можно описать работу администраторов служб разных органов – исполни- тельного, законодательного и судебного [см. 34, с. 19]. Мне думается, что удлинение понятия предназначено лишь для возвышения теоретического статуса чиновничества на уровень исполнения масштабных государствен- ных задач. Хотя чиновника как ни называй, его внутренняя сущность от этого не меняется. |