Трынкин В.В. Мерцания правового поля. Трынкин_Мерцание_правового_поля. Москва 2020 В. В. Трынкин мерцания правового поля удк 34. 01 Ббк 67. 0 Т 80
 Скачать 4.96 Mb.
|
|
Специфика административной службы Административная власть В настоящее время появилось странное словообразование «граж- данская служба». Гражданское право, как выяснено, регламентирует от- ношения между гражданами. В данном случае имеется ввиду правитель- ственная администрация, которую нередко именуют бюрократией. И вдруг она получает название гражданской службы. Попробуем разобраться. Граждан вспоминает время бытия СССР, когда правительственных чиновников считали работниками государственной службы. Ясно, что в данном случае влияние работников аппарата правительства неправомер- но расширяли на уровень всей страны – государства. Специалист критику- ет данное понятие иным способом, обнаруживая в нём чрезмерную широ- ту и расплывчатость, что тоже верно. Он также отмечает, что данным по- нятием именовали как служащих государственных структур, так и профес- сионалов, работающих на благо страны – военных, педагогов, врачей и т.п. В принципе распространение понятие «государственная служба» на всех бюджетников вполне оправдано, так все они являются служащими, отвечающими, каждый на своём месте, за обеспечение интересов и разви- тие страны. Далее специалист делает перескок к 1993 году (по-своему, знаменитому, в худшем смысле слова), и сообщает, что в это время все- рьёз заговорили о государственной службе. Поводом послужил указ пре- зидента РФ Б. Ельцина, изданный 22 декабря 1993 г., и утвердивший «По- ложение о федеральной государственной службе» [см. Граждан, с. 12]. По сути дела, Ельцин лишь повторил название, бытовавшее в СССР. Хотя хо- телось бы, чтобы читатель постоянно имел ввиду, что служба, названная государственной, точней должна именоваться властно-аппаратной. Ведь в реальности, по сравнению с содержанием данного понятия в СССР, сущ- ность и функции этой службы были изменены – они сузились до уровня 463 обслуживания интересов верхних уровней пирамиды власти. Да и сам Граждан вспоминает о теории именно аппаратной деятельности в зару- бежных странах, которую там именуют «административной наукой», а службу – «государственно-административным управлением». Если обратиться к французским истокам, там административную власть именуют теперь четвёртой ветвью власти [см. Давид, с. 211]. Она, во-первых, существенно отличается от трех традиционных властей тем, что практически не видна, и, в тоже время, распространена повсюду. Во- вторых, её собственная деятельность обособлена от других ветвей власти функционально – она не создаёт законы, не судит, не является главой верховной власти или министерства, но в горниле её деятельности созда- ются все важнейшие административные нормы, которые оказываются са- мыми действенными. Кроме того, представители верховной власти чере- дуются в ходе выборов, администраторы остаются таковыми пожизненно. Главы власти по большей части заняты представительскими функциями, тогда как чиновники выполняют всю административную работу почти са- мостоятельно. Лица на верхних постах иногда могут попасть туда случай- но, а каждый чиновник проходит по всем уровням вертикали власти, наби- рая опыт администрирования и интриг. В США исполнительная и админи- стративная власть принадлежит в конечном счете президенту. Но, в отли- чие от исполнительной власти, администрации представлены рядом круп- ных комиссий, учрежденных конгрессом. Первой из таких комиссий была комиссия по торговле между штатами, учрежденная в 1887 году для кон- троля над железными дорогами и регламентации транспортного сообще- ния между штатами. Число крупных административных комиссий с тех пор возросло. Давид, видимо, не осведомлен, что самостоятельность бюро- кратии раскрывали многие исследователи, начиная с Монтескьё и завер- шая Гэлбрейтом. И всё же Гэлбрейт косвенно выявляет признаки межот- раслевого олигархического сожительства, тогда как у Давида приведены данные в виде комиссий, что узко. В России, как всегда, кто-то отыскивает неповторимый путь развития, а потому аппаратная деятельность продолжает именоваться «государ- ственной службой». И вот появляется ещё одно, скорей, не российское, а индивидуальное новшество, в котором служба аппаратная начинает назы- ваться «государственной гражданской службой» [см. Граждан 13]. Моти- вировкой этому является деление бывшей государственной службы на три раздела, которые, кстати, не уточняются. Можно лишь догадываться, что имеются в виду службы: государственная, аппаратная и гражданская. Хотя в реальности разбирается соотношение административной науки и науки государственного управления. Потому нет никаких оснований переимено- вывать аппаратную, бюрократическую службу – в службу гражданскую, к которой неправомерно прибавляется эпитет «государственная». К тому же и далее упоминается всё та же администрация правительства, которой и вправду нет возможности включать в круг своих обязанностей все вопросы государственного управления. Это, я полагаю, в сложившейся практике управления – прерогатива министров. Потому, резюмирует специалист, данная служба максимально сконцентрирована на, надо бы сказать, об- служивании органов власти. Но специалист, отвергнув возможность рас- пространения деятельности аппарата на проблемы исполнительной вла- сти, стремится опять придать данной службе статус «государственной ад- министрации». Причём, тут же им приводится точка зрения Р. Драго, кото- рый вполне правомерно утверждал, что администрация не выполняет функций обслуживания государства, так как её собственные цели всегда 464 вторичны, связаны с исполнением заданий, даваемых данной службе пра- вительством. Драго резюмирует: дело администрации – всегда осуществ- лять решения политической власти [см. 70, с. 40]. Административная наука предостерегает, уточняет Драго, что работники аппарата не начинали при- нимать стратегические решения помимо или вместо политической власти, иначе обязанности внутри управленческой структуры будут распределены безграмотно. Что же делает наш специалист, приведя высказывание Драго? Он именует объект науки своего странного симбиоза «государственной граж- данской службы» государственным управлением, так как данная служба, как бы, – часть государства. Хотя выяснено, что аппарат проблемами управления государством не занимается. Далее специалист усложняет свою структуру объяснения, именуя предметом деятельность «государ- ственных гражданских служащих», направленную на, как бы, объективные законы и принципы «государственного административного (аппаратного) управления» [см. Граждан, с. 14]. В этом предложении перемешалось всё со всем: государство – с аппаратом, аппаратные работники – с деятельно- стью государства и гражданами, объективные закономерности развития общества – с субъективными принципами управления им. Хотя очевидно, что такое смешение понятий, помимо затруднения восприятия сути управ- ления, крайне вредит самому существу теории административной дея- тельности. Ведь, совершенно ясно, что бюрократы отделены от граждан множеством барьеров, так что отождествлять аппаратных работников с гражданами нелепо и недопустимо. Можно было бы предположить, что Граждан заложил в понятие «гос- ударственной гражданской службы» дальнюю цель, которая осуществится через неопределённое время, когда граждане станут равноправными участниками государственного управленческого процесса. Но до этого времени, во-первых, пока ещё очень далеко. А, во-вторых, участники того предполагаемого будущего времени создадут более корректные понятия для таких дел. К тому же в нашем настоящем специалист сохраняет ос- новной предмет административной науки – государственную администра- тивную власть, вновь приплюсовывая к административному органу задачи государства, а также сохраняя за ним дело обслуживания властных орга- нов. В этом плане, данная концепция выглядит крайне противоречивой. Далее, уже в логике служения аппарата властным структурам, чётко фик- сируется – власть администраторов политизированной быть не может [см. 48, с. 82]. Это и понятно: ни один правитель не допустит, чтобы его адми- нистративный помощник, вдруг, оказался приверженцем оппозиционной партии, а потому, подчиняясь её дисциплине, начал бы бунтовать в самом сердце управления. Потому основное дело администраторов в правитель- стве – «более активно участвовать во властных функциях» [см. Граждан, с. 82]. Впрочем, аппарат чиновников при правительстве именует государ- ственным аппаратом управления не только отечественный специалист – данное нечёткое словообразование типично ещё кое для кого. В частно- сти, Брэбан характеризуя деятельность данной структуры, выделяет в ней три сферы деятельности. Согласно первой, влияние реального аппарата правительства распространяется на аналогичные структуры в армии, пра- восудии, связи и проч. То есть, действуя через подотчётные ему структу- ры, высший чиновничий аппарат распространяет свою монополию на ни- жестоящие отрасли в целом. Второй частью его деятельности становится нормативное и административно-судебное воздействие на управленче- 465 ские структуры предприятий и на граждан (в последнем случае – через администрации жилого фонда, лечебно-медицинских учреждений, школ), а также, через структуры правопорядка – на работу транспорта. Наконец, к третьей сфере работы правительственного аппарата относится спектр оказания субсидий и субвенций. В этом последнем случае аппарат влияет на положение дел крайне редко, лишь тогда, когда к крупным социальным проектам требуется подключить частную инициативу, либо у случае оказа- ния помощи разным группам населения, попавшим в стихийное бедствие. Проблема выбора приоритета между тремя данными сферами, а также частями внутри них обусловлена волей политического руководителя и ха- рактером советов со стороны специалистов аппарата [см. Брэбан, с. 30]. Добавлю уточнение в отношении понятий «государственная служба» и «служба гражданская» применительно к деятельности аппарата прави- тельства. Казалось бы, распространяя своё влияние на многие сферы и области жизни общества, данная служба может именоваться, с одной сто- роны, государственной; а в силу оказания помощи гражданам – граждан- ской, с другой. В реальности сущность деятельности правительственного аппарата (как и аппарата президента) нигде не изменяется и внутри неё не происходит диффузии. Она всюду выступает в собственном качестве, воз- действуя напрямую не на граждан, а на идентичные ей структуры, распо- лагающиеся внутри общества. В этом отношении она не может имено- ваться гражданской, так как нигде не трансформируется в систему прав, присущих гражданам, но всегда находится над ними, оказывая на них (че- рез подчинённые ей структуры) своё принудительное воздействие. То же самое по-своему отмечает Брэбан, говоря о существенном различии меж- ду административным и частным правом, что придаёт аппаратной дея- тельности особый статус. Более того, он подчёркивает – отмеченная им общая линия разграничения распространяется также на статус админи- стративных должностей [см. Брэбан 263]. Не забывает Брэбан о властных правоотношениях, используемых административной службой. В частности, отслеживая процессы исполнения своих решений и предписаний, админи- страторы даже провоцируют иногда конфликтные ситуации, чтобы возник- ла необходимость в применении мер принуждения [см. 31, с. 151]. Мэннинг без обиняков связывает деятельность служащих аппарата с центральными министерствами, что, в принципе, было ясно с самого начала. Его мысли направлены на укрепление профессиональных качеств администраторов, повышение их компетентности и внутренней конкурен- ции, для чего требуется сократить состав служащих. Данная мера, по его мнению, поможет при устранении рисков влияния на административную службу последствий политическое противостояния во власти и за её пре- делами. Потому им предлагается дополнить договорные отношения отно- шениями контракта о найме административных служащих, применяя в от- ношении к ним также гарантии занятости и сохраняя основания для про- движения по службе – чтобы у работников аппарата появилась защита от политического произвола. При таких условиях работники данной службы, заботясь о сохранении своих мест, образовали бы единый чиновничий корпус [см. 145, с. 38]. В целом теоретические разногласия по поводу названия правительственной, аппаратной службы существенно уступают её фактическим формам принудительного воздействия на все нижестоя- щие административные структуры, а через них и преимущественно – на большинство граждан. Несколько отвлекаясь от изложения теоретических обоснований ап- паратной службы, стоит отметить, что реформы государственного управ- 466 ления практически никак не затрагивают самую сущность государства, как широкой регулятивной системы отношений. Такие реформы чаще всего проводятся только в рамках управленческо-бюрократических структур. Цель создания единого корпуса государственных служащих, важная для управленческих целей, непродуктивна в социальном плане. Созданная и слаженно работающая административная структура, как правило, всеми силами защищает собственные интересы. Не помогают в реформировании государственной службы и противоположные меры, выражающиеся в со- кращении бюрократического аппарата и в перестановке аппаратных фигур. Через некоторое время после каждого сокращения бюрократия восстанав- ливает свою численность. Так, по сведениям марта 2019 г. число управ- ленческих работников разного уровня в России достигло двух миллионов человек. Это число заметно превышает их количество в СССР, хотя чис- ленность населения России значительно меньше числа граждан в СССР. В то же время при каждом управленце есть свой бюрократический аппа- рат. Соответственно, число представителей бюрократии также намного больше, нежели в значительном по масштабу СССР. Корпоративная сущность администрации Ранее выяснено, что управленческие структуры высшего уровня стремятся обычно превратить свой аппарат в единый, слаженный, чётко работающий корпус администраторов. Данное желание верхнего уровня управления отчасти срабатывает, в итоге, против самой управленческой структуры и её представителей. Брэбан обращает внимание на основной защитный механизм адми- нистрации – её иммунитет. Предназначен он, вроде бы, для её беспре- пятственного функционирования. Эта мера, отмечает он, настолько строга и действенна, что в результате возникает своеобразная «каста неприкаса- емых». Такая неприкасаемость появляется от наличия двойной защиты [см. 31, с. 164]. У администрации есть основная форма её защищённости – её собственное властное положение. Оно усиливается иммунитетом, за- щищающим администрацию от воздействий со стороны представителей производственных и общественных структур. Данным видом защищённо- сти становится особый статус аппаратных служащих в отношении к судеб- ным искам, которые в отношении к ним даже не принимаются к рассмот- рению. Я бы добавил к данным формам защищённости администраторов патронаж со стороны руководителей министерств и ведомств, которые всегда вступятся за работников своего аппарата, если воздействие идёт от нижестоящих структур или граждан. Отмеченные виды защищённости (иммунитета) администраторов, включая и их властные возможности, зна- чительно упрочивают их положение в отношении к любым нижестоящим структурам. Параллельно служащие аппарата, распространяя своё влия- ние на многие стороны хозяйственно-общественной жизни, предстают в виде особой группы давления [см. Драго, с. 51], которая, тем самым, доби- вается своих личных целей. Мало того, и во Франции, что отметил Брэбан, и в России 2020 г. служащие аппарата управления получили дополнитель- ную форму законодательной защищённости от оскорблений в их адрес. В России на администраторов обычно никто не покушается и не посягает на них при исполнении ими своих обязанностей. В то же время, значительно расширены формы наказаний граждан, вплоть до значимых сроков по уго- ловным статьям (до семи лет заключения) за оскорбления чиновничьего достоинства. Для этого чиновнику достаточно оскорбиться на вид критики 467 в его адрес, даже где-нибудь в интернете, чтобы было заведено уголовное дело против человека. 225 Атаманчук обращает внимание на скрытные, по- чти тайные взаимосвязи, возникающие в кругу работников административ- ного корпуса. Основным триггером для образования таких форм связи становится проблема выживаемости самих чиновников на аппаратной службе [см. 11, с. 96-97]. Опасения аппаратчиков не напрасны: правители, во-первых, периодически меняются, а новое главное лицо нередко пере- тряхивает весь аппарат. На правителя, во-вторых, часто воздействует пришедшее в состояние напряжённости общественное мнение, и тогда приходятся увольнять какого-то зарвавшегося чиновника. А сами они, вку- сив яд власти и безнаказанности, срываются на граждан с грубыми окри- ками и ругательствами довольно часто. Потому и от своих коренных при- вычек отказаться трудно, и время от времени возникает всё же опасение за свою должность в связи с очередным громким разбирательством. Иногда, под влиянием неолиберальных экономических идей, в адми- нистративной теории появляются ложные постулаты. В частности, Брэбан полагает, что бюджетное управление превосходит по своим возможностям управление государственной службы. Аргументом становится, вроде бы, всесилие министерства финансов в административной и политической си- стеме. В уточнении говорится, что само данное министерство, используя возможности бюджетного управления, контролирует штатное расписание служб и их оплату труда. Две данные позиции становятся, согласно Брэбану, двумя основными рычагами политики государственной службы. В итоге, регулируя расходы на штатный состав, у бюджетного управления (соответственно – министерства финансов) как бы удваивается сила воз- действия на аппарат чиновников. Наоборот, сам данный аппарат проигры- вает ещё и потому, что не имеет способов воздействия на биржевые опе- рации [см. 31, с. 268-269]. Для невнимательного взгляда всё действитель- но выглядит именно так. Хотя специалист упускает из виду важнейший ре- сурс аппарата чиновников – обеспечение подбора и расстановки кадров, причём, что чрезвычайно важно – во всех министерствах и ведомствах. Соответственно, и аппарат любого министерства (включая, конечно, и ми- нистерство финансов), и, тем более, аппарат любого управления подбира- ется и расставляется по своим постам лишь благодаря инициативам аппа- рата чиновников высшей управленческой структуры. Потому на данную ка- тегорию чиновников аппаратчики всех других структур смотрят, по крайней мере, с уважением, а кое-кто – с подобострастием, как на своих благоде- телей. И вряд ли чиновник бюджетного управления, включая сюда даже чиновника министерства финансов рискнёт поднять руку на своего благо- детеля. Например, Брэбан считает, что деятельность администрации мо- жет быть контролируема и даже пресекаема судами общей юрисдикции. Последние вправе, мол, направлять частные определения в адрес адми- нистрации. В этом случае администрацию можно, вроде бы, наказать вы- платой возмещения, или вменением ей обязанности освободить, к приме- ру, незаконно занятое помещение [см. 31, с. 160]. Но если положение су- дей зависит от прихоти представителей высшей администрации (а слабое место любого претендента на судейскую должность – необходимость по- лучения хорошего оклада, льгот и жилья), мало какой судья решится направить в адрес провинившегося представителя администрации частное 225 Лишь в мае 2020 г., после громких фактов грубости самих чиновников, появился об- ратный законопроект, направленный на защиту чести и достоинства граждан от участив- шихся оскорблений в их адрес. Как этот законопроект будет работать – покажет время. 468 определение. Ведь, оно может в итоге обернуться против него самого че- рез административный аппарат судебного органа. Вопреки мнению Брэба- на, между данными структурами, скорей всего, существует тайный сговор, вследствие чего устанавливается круговая порука. Принцип пирамидальности управления обычно понимается упрощён- но: как право более высокого руководителя отменить приказы или распо- ряжения нижестоящих управленцев [см. Брэбан, с. 184]. Но это, я думаю – лишь внешняя сторона проблемы. В реальности дело обстоит сложнее: помимо горизонтального сговора возможен сговор по вертикали. Объек- тивной его основой становится пирамидальная структура всякой админи- стративной службы. Именно возможностью сговора по вертикали можно объяснить коррупционную разнузданность большинства чиновников сред- него и низкого уровня. Сама по себе эта разнузданность появиться не мо- жет, так как чиновника нетрудно приструнить с помощью его непосред- ственного руководителя. Но когда имеет место коррупционная разнуздан- ность у простых чиновников, она практически всегда свидетельствует о существовании тайного сговора, уходящего на высший бюрократический верх. Отчасти по этой причине часто следователи не в состоянии довести до логического финала разбор коррупционных дел, многие из которых, по- сле, как бы, по объективным причинам разваливаются в суде. |