Трынкин В.В. Мерцания правового поля. Трынкин_Мерцание_правового_поля. Москва 2020 В. В. Трынкин мерцания правового поля удк 34. 01 Ббк 67. 0 Т 80
 Скачать 4.96 Mb.
|
|
Состав кадров федеральной государственной гражданской службы по категориям должностей и уровням управления Таблица № 4 Государственные должности Категории Федеральные органы исполнительной власти Государственные должности Российской Федерации министры Должности государственной гражданской службы руководители помощники (советники) специалисты обеспечивающие лица специалисты Региональные органы Региональные Государственные органы министры Региональные должности государственной гражданской службы руководители помощники (советники) специалисты обеспечивающие лица 216 См.: Питер Л. Д. Принцип Питера // Закон Мерфи. – М., 1997. – С. 94. 449 [ Граждан 256]. Согласно представленной части таблицы, чиновничья иерархия со- стоит из 10 уровней. Из неё исключены органы так называемого местного самоуправления. 217 Органы местного самоуправления Глава органов местного самоуправления Должности службы местного самоуправления Мэр города Начальник управления Заместители Начальники отделов Старшие специалисты специалисты Хотя именно из их состава рекрутируются вышестоящие государ- ственные служащие. Но и этого недостаточно: в стране немало государ- ственных организаций и предприятий, руководство которых напрямую свя- зано с отраслевыми министерствами. Руководители предприятий распро- страняют распоряжения министерств на свои административные аппара- ты. Следовательно, низовым уровнем аппаратной деятельности становят- ся администраторы в учреждениях и на предприятиях. Низовая админи- стративная структура имеет, максимум, четыре уровня (руководитель, за- мы, начальники отделов, специалисты). Наиболее активные из них проби- ваются на посты руководителей, а из последних нередко назначают мини- стров. Потому, по моему мнению, полная структура чиновничьей иерархии состоит из 20-22 уровней. Следует также учесть, что высший уровень чи- новничьего аппарата состоит из категорий «А» и «Б». Министры и более высокие уровни управления (председатель правительства, аппарат прези- дента и сам президент) находится за границей чиновничьей иерархии. С самого начала предметом текущего изучения была пирамида вла- сти. Однако на данном этапе возникла пока только чиновничья иерархия. Её как таковой для представления о сути пирамиды власти недостаточно. Потому следует обратить внимание на параллельно существующие иерархии. Наиболее явственна иерархия чинов и званий в армии: она, поднимаясь по ступеням от солдата до маршала страны, состоит из 18 ступеней. Сама армия, как известно, делится на рода войск, внутри каждо- го из которых есть своя иерархия. Отчасти приближается к ней по своему составу структура должностей во внутренних войсках и системе МВД. К этим иерархиям невозможно не причислить иерархию юристов с их клас- сами и званиями, а также таможенную и налоговую службы. Полагаю, что данных перечислений достаточно, чтобы составить представление о це- лостной пирамиде власти. Следствия пирамидального правления Ильин приводит аксиому власти, согласно которой не государствен- ная (как он считает), а правительственная власть в пределах собственных полномочий должна быть едина [см. 86, с. 251]. Об этом мечтают и говорят 217 Согласно поправкам в Конституцию России, внесённым в 2020 г., органы местного са- моуправления восстановлены в правах, превратившись в органы публичной власти 450 многие правители на протяжении веков. Но постоянно упускается из виду, что пирамида властных полномочий полностью отгораживается от граж- дан возможностью её бесконтрольного применения, чиновничьей надмен- ностью, множеством привилегий, полицейской охраной. Общество начина- ет жить своей жизнью, пирамида власти – своей. Единства в этом отноше- нии нет. Не возникает его и внутри пирамиды власти из-за находящегося в самой её сердцевине принципа карьеры. Он, вместо подлинной верности начальству, развивает в чиновниках потребность во лжи, интригах, кознях в отношении друг к другу, и в отношении к самим начальникам. Таков субъективный фактор, повязанный страстью ко всё большей власти. Объ- ективным фактором становится сама властная иерархия, усиливающая в каждом из её представителей стремление получить более высокое, и, в конце концов, самое высокое властное место. 218 Оба фактора, взаимно усиливаясь, создают внутри властной пирамиды напряжение, сводящееся, в конце концов, к войне всех против всех. Такое положение дел создаёт лишь иллюзию единства. Вершиной властной пирамиды является должность императора, ко- роля, президента. Создатели Конституции 1993 г. в России (С. Шахрай и его группа) придали посту президента наивысшие полномочия по многим направлениям и службам. Ясно, что он, как и все президенты, подписыва- ет законы. То есть, ни один закон не выходит без его ведома. Он имеет полномочия назначать председателя правительства со всеми его замести- телями. Имеет право непосредственно вести работу правительства (его председатель в это время отсутствует или находится рядом). В полном ведении президента находится Совет Безопасности, а также все управле- ния, приданные в помощь его администрации. Председатели высших су- дов, Центробанка, Генеральный прокурор также назначаются им. Ясно, что полномочий президента вполне достаточно для снятия всех указанных лиц с должности. Сам президент является верховным главнокомандующим вооруженными силами, он вправе объявить ЧП или ввести военное поло- жение [см. 1, с. 98]. У президента есть немало иных полномочий, которые предоставлены ему конституцией 1993 г. Той же конституцией с президен- та была снята ответственность за его весьма существенные возможные промахи, коих Ельцин допустил немало. В частности, с него снята ответ- ственность за принятую им присягу; конечно же – за данные им обещания и действия; даже за нарушение положений конституции и законов. Наобо- рот, возможность отрешения президента от должности юридически об- ставлена многими препонами: он должен либо совершить государствен- ный переворот, но нет ни одной инстанции, способной его зафиксировать, а потому его никто не признает в принципе. Или же он должен совершить тяжкое преступление (которое опять никто не признает); конституцией так- же запрещено проведение всенародного референдума по вопросу отре- шения президента [см. 1, с. 145]. Тем самым, в конституцию заложены стратегические условия неприкасаемости высшей должности, соответ- ственно, всех тех чиновников, которые ему близки. Существенно то, что данная неприкасаемость во многом распространяется на всё чиновниче- ство, входящее в пирамиду власти на всех уровнях. Следственные органы выбивают из этой пирамиды лишь наиболее зарвавшихся чиновников, да тех, кто проявил себя, как неугодный начальству. 218 Обычно, данное стремление, разъедающее пирамиду власти изнутри, именуют вроде бы безобидными терминами «карьера» и «карьерный рост». 451 Следствия непомерных полномочий, а также полной неприкасаемо- сти президентско-чиновничьей команды породили её вседозволенность и разнузданность в делах. За годы правления Ельцина (1991 – 1999) разру- шено или остановлено более 30 тысяч предприятий, выведено за рубеж $2,7 трлн, недополучено около $1 трлн инвестиций, потеряны националь- ная независимость и уважение к стране. Соответственно, уровень жизни народа снизился втрое и стал в 20 раз ниже, чем в США; 40 млн людей оказались ниже черты бедности. 219 После Ельцина (с 2000 г.) страна суме- ла восстановить вооружённые и космические силы, авиацию и военно- морской флот. Но произошло это за счёт резкого снижения средств на об- разование, медицину, культуру, многие социальные программы. Отсут- ствие полноценных медицинских учреждений явно сказалось в период эпидемии коронавируса, когда потребовались знания и силы многих ква- лифицированных специалистов, которые в большинстве своём перетекли в частные медучреждения. Пришлось в медицине многое восстанавливать заново. Действия высшего круга пирамиды управления обусловлены не толь- ко волюнтаризмом главного лица. Сама пирамида управления, при всей её внешней стройности, внутренне, как отмечалось, испытывает существен- ные внутренние колебания из-за конкурентной борьбы чиновников между собой, которая усиливается борьбой за управление наиболее ценными ресурсами. Не отмечая данных основных причин, Тихомиров также свиде- тельствует о затруднениях в государственном управлении, объясняя их, правда, большим числом функций и задач, из-за чего, вроде бы, происхо- дит снижение уровня их выполнения. Одновременно он обращает внима- ние на чрезмерную заорганизованность управленческих процессов, при- водящую к сужению возможности принятия самостоятельных решений, к утрате самодеятельности лиц, работающих индивидуально или в органи- зациях/корпорациях [см. 204, с. 76]. Но происходит не просто снижение, а иногда катастрофическое невыполнение распоряжений верхнего лица на среднем и нижнем уровне управленческой пирамиды, которое обусловле- но не обилием функций и задач, а самонадеянностью и чванством самих чиновников. В то же время, для них всегда ближе и дороже собственный корыстный интерес, а не какие-то заоблачные распоряжения. Потому по- добные заверения и команды, громко звуча наверху пирамиды, практиче- ски теряют всякую силу и влияние внизу. Отсюда возникает синдромом неуправляемости властной пирамиды. Тогда как заорганизованность и чрезмерная формализация управленческих команд и правил, наоборот, активно расширяется в самом низу пирамиды управления. Ведь, каждый приказ, идущий сверху, уточняется и усложняется на каждом уровне пира- миды, по мере движения его сверху-вниз. Дело в том, что каждый чиновник обязан подтверждать свою надобность. Сделать это он может, лишь уси- лив санкционированный запрет высшего начальника дополнительными требованиями. Так число требований к предпринимателям и бизнесу в це- лом неостановимо нарастает, не просто лишая бизнесменов самостоя- тельности, но вообще какой-либо возможности более-менее сносно рабо- тать. Спиноза давно обратил внимание на факты нарушения законов, про- тесты: активные выступления людей обусловлены не дурным характером граждан, а неуклюжим управлением, осуществляемым, как он считает, верховной властью [см. 193, с. 264]. Точнее говорить о неуклюжем управ- лении, присущим лицам, принадлежащим пирамиде власти. Именно такой 219 Федоренко Н. П. Россия. Уроки прошлого и лики будущего. – М., 2001. – С. 61. 452 вид управления с достаточным постоянством приводит к кризисам в поли- тике, экономике, законодательстве и нравственности. Итогом становится не нравственный, как считает специалист [см. Крусс, с. 21], а законода- тельно-политический релятивизм среди граждан. Где есть законы, но ими пренебрегает власть и граждане, пирамида власти пребывает в состоянии некоторого внутреннего хаоса, что безусловно отражается на жизни обще- ства. Теория управления Естественно-научные теории управления Специалисты, изучающие помимо права теорию государства, ищут способы определения и виды характеристик управления. Важно понять, насколько данные описания точны и полны, каковы их реальные контек- сты. Сразу же бросается в глаза, что специалисты юриспруденции, разра- батывая, по их словам, теорию государства и права, вдруг, заинтересова- лись техническими аспектами не государственного, а производственного управления, разница между которыми вполне ощутима. Видимо, на рос- сийских специалистов повлияла точка зрения специалистов американских. Один из них, изучая государственное управление, предлагал начинать с выявления основ менеджмента, игнорируя основы права и сущность госу- дарства. Для специалиста из Америки образцом послужила деятельность Американской Ассоциации Менеджеров [см. Л. Уайт, 102, с. 57]. Наш спе- циалист вспоминает взгляды Файоля, описывая выдвинутые им производ- ственно-управленческие функции (операционального свойства), такие, как: административные; финансовые, коммерческие, технические, наконец, страховые [см. Бахрах, с. 20]. Хотя понятно, что теория управления не только и не столько технологическая, но, в первую очередь, политическая дисциплина, основана на реальных процедурах управления поведением людей, которое осуществляют конкретные начальники. Потому главное свойство управления – принуждение людей к исполнению поставленных задач, да такое, которое часто лишает человека сил и здоровья, а иногда и жизни (особенно, в XVlll-начале XX вв.). Иной специалист своё внимание сосредоточивает на такой характеристике управления, как функциониро- вание и сохранение определенной структуры, в рамках которой предпола- гается поддерживать режим ее деятельности, а также реализацию связан- ных с этой деятельностью целей и программ [см. 4, с. 10]. Хотя структура – это каркас организационных связей и отношений, в центре которых всегда находятся конкретные люди. Причём, особенность любой структуры спе- циально формируется людьми под конкретные задачи. Тем более, управ- ленческий процесс напрямую связан уже не просто с людьми, а со струк- турой управленческого подчинения коллектива задачам и воле начальни- ка, стоящего во главе. Это настолько очевидно, что даже странно об этих вещах напоминать. Приводя разные транскрипции и языковые сочетания слова «управ- ление» в иностранных языках, Атаманчук ищет способ собственного опре- деления сущности управления. Оно, по его мнению, возникает в человече- ских взаимоотношениях в тех случаях, когда имеет место осознанность, интересы, закладываемые цели, воля и энергия в действиях человека [см. 12, с. 23]. В данном случае представлены условия любой человеческой активности, скажем, в ходе соревновательного процесса, либо в случае 453 заведомо избранного способа преодоления препятствия, совсем не обяза- тельно предполагающего управление. Для выявления сущности управле- ния Атаманчук обращается к психологическому понятию «деятель- ность» 220 , констатируя, что, данное понятие уже укрепилось в юридической науке. Соответственно, управление обосновывается специфическими ви- дами человеческого труда [см. 12, с. 25]. Но даже в юмористической лите- ратуре труд точно определён, как вид примитивной активности, присущий лошади или ослу. Атаманчук изучает и историю XlX века, когда в ходе промышленной революции появились новые описания управленческих процессов. Утвер- ждается, что в то время только и появилась теория управления. Вспоми- наются, в связи с ней, имена А. Файоля, Ф. Тейлора, даже практика Г. Форда [см. 12, с. 3]. Хотя, как известно, Файоль, Теойлор и др. разработа- ли процедуры дробления трудовых операций на мельчайшие доли, что ранее задумал А. Смит в его известном примером с булавкой. Г. Форд применил данную теорию в устройстве конвейера. Потому у данных авто- ров значима не теория управления в широком социальном, политическом или государственном контексте, а лишь теория организации труда. 221 Дей- ствительно, в труде как таковом, помимо механических движений часто ничего нет. Иногда даже нет осознанности, если труд подневолен. Да и немного стыдно за российского специалиста, словно не заметившего, зна- ний сущности государственной регуляции, которые философией разраба- тывались в течение столетий, начиная с Vl века до н. э. Американский спе- циалист и то относит период рождения теории управления приблизитель- но ко времени 2200 лет тому назад, что не совсем точно. Он же свиде- тельствует о разработке теории управления в его, XlX веке [см. Вильсон, 102, с. 16]. Вильсон, критиковавший европейскую науку управления за пристра- стие к процессам централизации, сам предлагает считать наиболее оче- видной особенностью государственного управления правительство; пра- вительство им рассматривается в действии, носящей исполнительный и оперативный характер [см. 102, с. 16]. Внешне он вносит коррекцию: мол, в других странах с централизованным управлением в деятельности прави- тельства было несколько хозяев, а в настоящее время их стало множе- ство. Если в странах с прежним видом правления правительству подчи- нялся весь народ, то в Америке большинство, вроде бы, управляет прави- тельством. Раньше приходилось следовать причудам двора, в настоящей Америке основные цели задают, как бы, общие взгляды нации [см. Виль- сон, 102, с. 18]. Мечты Вильсона остались мечтами. Выстроенная пирами- да управления перекроила все надежды на свой лад, подчинив нацию по- велениям правительств штатов и федеральной власти. Ведь высокая пи- рамида управления – главный тормоз развития демократических процес- сов. Потому поспешно и недальновидно сводить процесс государственного управления лишь к деятельности правительства. Также без всяких огово- рок спешит, вроде бы, концептуально охарактеризовать систему управле- ния французский специалист. Для этой цели он готов изучить принципи- альную схему работы управленческого механизма, определить способ, контроля над ней, а затем уточнить причины, из-за которых возникает сбой в его работе [см. Брэбан, с. 49]. Но не определив предпосылки, характери- 220 Рубинштейн С. Л. Проблемы общей психологии. – М., 1973. – С. 28 221 Трынкин В. В. Рынок и регуляция. – Новосибирск: Издательство «Академиздат», 2018. – С. 503-505. 454 зующие саму специфику установления организационных способов обще- ния между людьми, нелепо сразу начинать со следующих этапов. Такое отношение к делу похоже на то, когда ребёнок ещё не родился, не ясны его будущие мать и отец, а его уже собирают в детский сад. Сущностные основы управления Приступая к анализу сущности управления, Атаманчук по непонятной причине убеждён, что управление может быть признано, как родовое поня- тие. Его основной особенностью становится, вроде бы, упорядочение вза- имных действий некоего множества элементов, состоящих из частей при- роды, человека, общества. При этом специалист ссылается на теорию управления времени Н. Винера (40-е гг. XX в.), разработанную в киберне- тике. Она выделяет, мол, наиболее общие и универсальные свойства вза- имодействий разных структур и систем – механических, биологических, социальных [см. 12, с. 21]. Брать теорию информации за образец понима- ния теории управления давно уже не имеет смысла. Теория информации изучает преимущественно процессы взаимных столкновений и взаимных пересечений физико-электронных элементов, что действительно имеет место в электронных структурах компьютеров (даже не биологических структурах, так как они намного сложнее). Ссылаясь на неизвестную точку зрения, Атаманчук также относит к управлению взаимодействие физиче- ских факторов (гравитационных, электромагнитных, радиационных и проч.). Тут же упоминаются процессы, происходящие в механизмах, и имеющих физическую, химическую, биологическую природу [см. 12, с. 21]. Стремясь к выведению объективных признаков управления, специалист использует, в основном, сугубо природные факторы, в которых переплете- ны между собою физические, химические и биологические процессы (по- следние – на микроуровне). Данные процессы осознанными управленче- скими процедурами считаться не могут в принципе из-за отсутствия у них сознания и воли, а потому отнесены к управлению по недоразумению. Атаманчука, видимо, данное обстоятельство не смущает, и он продолжает присоединять к государственному управлению, как бы, объективные его основы, к которым относит природно-географические условия [см. 12, с. 58]. Сами по себе природно-географические условия – лишь дополнитель- ное условие осуществления государственного управления, но не его сущ- ность. Наконец, картину, вроде бы, объективных предпосылок управления дополняет смена времен года, тепла и холода, даже излишняя влажность почв, засуха и другие факторы [см. 12, с. 59]. Хотя вновь приходится уточ- нить, что данные факторы для сущности управленческого процесса вто- ричны, относясь к внешним факторам жизни общества. Гораздо точнее го- ворить не процессе управления, совершающемся сверху-вниз, а о процес- се регуляции, в котором организованно взаимодействуют равноправные партнёры. Образцом для социальных систем регуляции – осознанных, во- левых, обусловленных душевными импульсами, формами общения – дан- ная теория быть не может. Потому родовым понятием для осознания сути управления может быть лишь психологически и социально-значимый про- цесс саморегуляции и регуляции. Атаманчук выстраивает и второй ряд, как бы, объективных основ гос- ударственного управления, к которому относит естественно-общественные условия, формировавшиеся в течение столетий и тысячелетий [см. 12, с. 5 9]. Этот тип отношений достаточно значим для теории права и юриспру- денции, но не для теории управления. В нём фактор объективности связан 455 только с наиболее типичными поступками людей, становящимися единым правилом для общности. Наконец, появляется и третий ряд, словно бы, объективных основ государственного управления, к которому отнесено культурно-историческое наследие [см. 12, с. 60]. Само культурно- историческое наследие было в своё время создано теми или иными груп- пами и поколениями людей, и оно по сути происхождения является субъ- ективным; объективированными в нём предстают лишь продукты творче- ства. Продолжая поиск объективных факторов управления, специалист причисляет к ним духовную культуру общества, а также научно- технический прогресс [см. 12, с. 66]. Духовная культура, а также развитие НТП обусловлено двумя силами: 1) духовными интенциями творцов, часто идущих вперёд в своём творчестве, вне зависимости, а иногда вопреки управленческим предписаниям; 2) управленческими актами, иногда ини- циирующими и создающими условия для свободного творчества, но чаще препятствующими ему. Данные процессы субъективны в своей основе и отчасти зависимы от управления, не относясь к его сущности. Вильсон сетует, что учёные Америки мало способствовали в его вре- мя созданию теории управления. Более активно данная теория развива- лась в Европе, преимущественно, во Франции и Германии. По этой при- чине теория управления, как бы, не годится для США, так как эта страна имеет большие размеры, тогда как европейские государства – маленькие. Более существенный аргумент в пользу критики европейской теории управления указывает на её соответствие централизованным формам правления, тогда как для нужд создающейся заокеанской страны нужны были формы децентрализации [см. Вильсон, 102, с. 19]. Как и многие американские авторы, данный специалист не обратил внимания на фило- софские теории сущности государственного управления, разработанные в европейский странах на основе добытых знаний предшествующих фило- софов. Хотя именно в таких работах были созданы философски универ- сальные принципы построения наиболее прогрессивных форм и условий государственной регуляции. Кстати, идеи децентрализации управления созданы были ими же, тогда как упрёк специалиста относится не к теории, а к практике управления. Авакьян, критиковавший всевластие Б. Ельцина, описывает теорию управления, об этом забывая. Сам он полагает, что людьми надо управ- лять. Как будто каждый из нас не совершает множество поступков на ос- нове саморегуляции, не нуждаясь ни в каком управлении извне. Но словно аксиома, звучит совсем иная рекомендация, вроде бы, лишь потому, что люди живут в обществе. Хотя известно, что и общество может быть само- регулируемым. Тем не менее, управление людьми выходит на первый план без всяких оговорок, более того, сообщается, что и государство со- здаётся, вроде бы, для нужд управления [см. 2, с. 23]. Трудно представить себе, чтобы люди согласились бы на широкое совместное проживание только ради того, чтобы из их состава был выделен некто, который по не- ясным причинам получил бы права на команды в отношении к ним и даже на принуждение их, в случае их отказа. Если государство считать в пер- вичном своём виде общением общений (позиция Аристотеля), для него исходным становится целостное общение граждан между собой, а также совместно образуемые регулятивные способы совершения общих дел – это и есть основа государственной жизни. Все остальные формы привне- сены честолюбивыми людьми, рвущимися к власти и принуждению других. По моему мнению, основой отдельного управления является процесс саморегуляции, предстающий в виде максимальной активности души, со- 456 бирающей в нечто целое и направляющей все способности человека к до- стижению поставленной цели. В общественных отношениях сущностью управления становится регулятивный процесс, при котором некое сообще- ство людей также собирает в нечто целое свои силы и направляет дей- ствия к поставленной цели. При этом, в случае согласования душ, внеш- ние распоряжения не требуются. Так, к примеру, группа людей, словно сговорившись, единым махом убирает с дороги большое дерево. Произ- водственный процесс и деятельность организации – достаточно сложный тип регуляции. Хотя и в нём, при согласии душ, особой потребности в ко- мандах не возникает: всё делается с полунамёка и сообща. Лишь тогда, когда некое лицо искусственным путём возведено в ранг руководителя, оно, будучи чуждым для коллектива, использует вместо регуляции управ- ление, основанное на отдаче распоряжений и принуждении. Этим и отли- чается управление от процессов регуляции. При этом общие цели уступа- ют место целям и задачам, формулируемым индивидуально руководите- лем, или с помощью малой группы его советников. Регулятивный процесс, как основание процесса управленческого, всегда осознан, опирается на сложнейшую гамму духовных человеческих взаимоотношений, предпола- гает наличие стратегических целей и тактических задач, форм сознатель- но-духовного и волевого согласования интересов, взаимных видов дея- тельности, наконец, средства, которые использует регулятивный процесс. Регулятивный процесс, в отличие от процесса управленческого, основан на важнейших критериях – справедливости, взаимном соблюдения прав, гуманности и разумности. |